Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marian Wolanin Sędziowie: NSA Zygmunt Zgierski (spr.) del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 27 lipca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 sierpnia 2020 r., sygn. akt I SAB/Wa 72/20 w sprawie ze skargi J.M. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w przedmiocie rozpoznania wniosku o uchylenie zarządzenia lub zmianę decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz J.M. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 13 sierpnia 2020 r. po rozpoznaniu skargi J.M. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w przedmiocie rozpoznania wniosku o uchylenie zarządzenia lub zmianę decyzji zobowiązał organ do rozpoznania wniosku skarżącego w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, które nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa, oraz zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 580 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wnioskiem z [...] lutego 2019 r. skarżący złożył do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniosek o uchylenie zarządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z [...] czerwca 1948 r. w przedmiocie przejęcia nieruchomości ziemskiej C. lub zmianę decyzji Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z [...] lutego 1993 r. odmawiającej stwierdzenia nieważności powyższego zarządzenia. Organ pismami z [...] kwietnia 2019 r. oraz [...] stycznia 2020 r. przedłużył termin zakończenia postępowania odpowiednio do 31 grudnia 2019 r. oraz 30 czerwca 2020 r. Pismem z [...] stycznia 2020 r. skarżący wystąpił do organu z ponagleniem, a pismem z [...] marca 2020 r. złożył skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania, w której zarzucił pozorność działań organu i zbędne przedłużanie postępowania.

Po rozpoznaniu skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przywołanym na wstępie wyrokiem z 13 sierpnia 2020 r. Sąd Wojewódzki orzekł jak to wyżej opisano. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd wskazał, że w rozpoznawanej sprawie wystąpiły przesłanki uzasadniające stwierdzenie bezczynności organu a zaistniała przewlekłość postępowania miejsce z rażącym naruszeniem prawa z uwagi na opieszałość podejmowania działań w sprawie zmierzających do zebrania materiału dowodowego oraz ustalenia stron postępowania. Sąd podkreślił, że nawet złożenie ponaglenia oraz skargi nie skłoniło organu do wydania decyzji w sprawie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący, zaskarżając to rozstrzygnięcie w całości i wnosząc o jego uchylenie i rozpoznanie skargi, w tym stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, które miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zasądzenie na rzecz skarżącego kwoty 14 754,51 zł oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Dodatkowo skarżący zrzekł się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie art. 141 § 4, art. 135, art. 149 § 1a, art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: ppsa, przez wadliwe stwierdzenie w pkt 2 sentencji zaskarżonego wyroku, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa, gdy tymczasem z uzasadnienia wyroku wynika, że przewlekłość nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa, co doprowadziło do sprzeczności pkt 2 sentencji z treścią uzasadnienia i miało wpływ na wynik sprawy, gdyż Sąd I instancji nie zastosował środków niezbędnych do załatwienia sprawy, a w szczególności nie orzekł o rażącym naruszeniu prawa ani nie orzekł o zasądzeniu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, co w realiach sprawy jest jedynym środkiem dyscyplinującym organ przy stwierdzeniu, że przewlekłość nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy, choć nie wszystkie zarzuty okazały się zasadne.

Rozpoznając skargę kasacyjną, należy przede wszystkim podnieść, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może samodzielnie rekonstruować powodów, którymi kierował się Sąd I instancji, a w szczególności dociekać dlaczego w motywach rozstrzygnięcia zaprezentowany został pogląd, iż przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa pomimo braku stosownego, adekwatnego rozstrzygnięcia w sentencji zaskarżonego wyroku.

Skuteczny jest zatem zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. polegający na braku wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podstawy prawnej wydanego rozstrzygnięcia. Zgodnie z przepisem art. 141 § 4 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną wyroku oraz jej wyjaśnienie. Przepis ten określa zatem niezbędne elementy uzasadnienia, których zamieszczenie pozwala odtworzyć sposób rozumowania sądu, który doprowadził do takiego właśnie rozstrzygnięcia. Wskazuje on w swej treści na trzy elementy, które muszą się znaleźć w uzasadnieniu wyroku, czyli a) opis historyczny sprawy, zawierający prezentację jej okoliczności faktycznych, przebiegu i stanowisk stron, b) prezentacja stanowisk stron w postępowaniu sądowoadministracyjnym obejmująca w pierwszym rzędzie zarzuty skargi oraz argumenty strony przeciwnej zawarte w odpowiedzi na nią, oraz c) stanowisko sądu obejmujące wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia wraz z jej wyjaśnieniem. Wymagane jest, aby uzasadnienie wyroku stanowiło logiczną, zwartą całość, a jednocześnie by było ono syntezą stanowiska sądu. Treść uzasadnienia powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, a w razie kontroli instancyjnej Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zasadności (lub braku zasadności) skargi. Tworzy to po stronie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, że w razie wniesienia skargi kasacyjnej nie powinno budzić wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że zaskarżony wyrok został wydany po gruntownej analizie akt sprawy i że wszystkie wątpliwości występujące zostały wyjaśnione (por. wyrok NSA z 12 stycznia 2012 r., II FSK 1301/10). Naruszenie przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. następuje zatem wówczas, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się Sąd, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia.

Taka sytuacja zaistniała w rozpoznawanej sprawie. Stanowisko Sądu pierwszej instancji nie jest do końca jasne jeżeli chodzi o powody, dla których uznał w motywach rozstrzygnięcie, iż przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, ale adekwatne do tego stanowiska rozstrzygnięcie nie zostało zamieszczone w sentencji zaskarżonego wyroku. Zasadnie więc zarzucił autor skargi kasacyjnej naruszenie art. 141 § 4 i art. 149 § 1a ppsa wobec istnienia sprzeczności uzasadnienia wyroku z jego sentencją, bo pozbawioną rozstrzygnięcia, do którego nawiązuje Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu. Kwestia ta ma oczywiście niebagatelne znaczenie, jako że orzeczenie uznające iż przewlekłość postępowania miała charakter rażący może stanowić podstawę do dochodzenia odszkodowania w trybie ustawy z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. 2016, poz. 1169).

Sporządzone przez Sąd I instancji uzasadnienie orzeczenia w konfrontacji z jego sentencją nie może przekonać stron i Sądu wyższej instancji o słuszności podjętego rozstrzygnięcia i wzbudza wątpliwości co do rzetelności przeprowadzonej kontroli sądowej zaskarżonej przewlekłości. W takim przypadku nie można powiedzieć, że "zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu" (art. 184 ppsa), bowiem trudno ocenić, czy zaskarżone orzeczenie odpowiada prawu, skoro nie wynika to z jego uzasadnienia. Żeby dojść do podobnych wniosków, Sąd II instancji musiałby dokonać własnych ustaleń w oparciu o akta sprawy, czyli faktycznie wykonać to, co należało do właściwości Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Tak więc wytknięte przez skarżącego kasacyjnie uchybienia Sądu I instancji w postaci sprzeczności między treścią uzasadnienia wyroku a jego sentencją, trzeba uznać za mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając skargę ponownie Sąd Wojewódzki będzie miał też na uwadze, że pismo wszczynające postępowanie sądowoadministracyjne kwestionowało nie tylko przewlekłość postępowania organu ale również jego bezczynność, czego zdaje się Sąd ten nie dostrzegł. Skarga na bezczynność nie została po prostu rozpoznana.

Za niezasadny należało uznać z kolei zarzut naruszenia art. 135 w zw. z art. 149 § 2 ppsa. Zgodnie z tym ostatnim przepisem sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ppsa. Należy jednak podkreślić, że orzeczenie o wymierzeniu grzywny lub przyznaniu sumy pieniężnej ma charakter fakultatywny i o zastosowaniu tego rozwiązania każdorazowo decyduje sąd rozpoznający sprawę. Zarzut niewydania orzeczenia w tym zakresie, a w konsekwencji niezawarcia w uzasadnieniu wyjaśnień dotyczących odmowy zastosowanie tej instytucji może być stawiany wyłącznie w sytuacji, gdy o zasądzenie grzywny lub przyznanie sumy pieniężnej wnosił skarżący. Mając na uwadze, że w rozpoznawanej sprawie złożona skarga nie zawierała wniosku o wymierzenie organowi grzywny ani wniosku o przyznanie sumy pieniężnej, na Sądzie pierwszej instancji nie ciążył obowiązek zawarcia takiego orzeczenia w zaskarżonym wyroku z urzędu ani szczegółowego uzasadnienia odstąpienia od zastosowania analizowanej instytucji.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 185 ppsa, orzekł jak w pkt 1 sentencji.

Uznając zasadność wniesionej skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjne orzekł o kosztach postępowania kasacyjnego, posiłkowo stosując regulację art. 203 pkt 1 ppsa.

W myśl art. 182 § 2 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.