II SA/Wa 2386/11 - Wyrok

Data orzeczenia	2012-02-17	
Data wpływu	2011-10-28	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie	
Sędziowie	Danuta Kania /sprawozdawca/
Ewa Grochowska-Jung /przewodniczący/
Joanna Kube	
Symbol z opisem	6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Oświata
Samorząd terytorialny	
Skarżony organ	Rada Gminy	
Treść wyniku	Stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji w części	
Powołane przepisy	Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572;  art. 14 ust. 5; Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Grochowska – Jung, Sędziowie WSA Joanna Kube, Danuta Kania (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Maria Zawada, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lutego 2012 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy L. z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości opłat za świadczenia udzielane przez przedszkole publiczne 1. stwierdza nieważność § 3 ust. 2 oraz § 3 ust. 3 zaskarżonej uchwały Rady Gminy L., 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała w zakresie opisanym w punkcie 1 nie podlega wykonaniu.	
Uzasadnienie
Wojewoda [...], działając na podstawie art. 85, art. 86 i art. 91 w zw. z art. 93 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 3 § 2 pkt 5, art. 13 § 2 i art. 50 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na uchwałę nr [...] Rady Gminy L. z dnia [...] maja 2011 r. w sprawie ustalenia wysokości opłat za świadczenia udzielane przez przedszkola, dla których organem prowadzącym jest Gmina L., wnosząc o stwierdzenie nieważności:

1) § 3 ust. 2 ww. uchwały, któremu zarzucił istotne naruszenie prawa materialnego polegające na przyjęciu, że art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.), przewiduje możliwość określenia wysokości miesięcznej opłaty za świadczenia na podstawie zadeklarowanej liczby godzin pobytu dziecka w przedszkolu, przekraczającej czas na realizację podstawy programowej,

2) § 3 ust. 3 ww. uchwały, któremu zarzucił istotne naruszenie prawa materialnego polegające na przekroczeniu delegacji ustawowej poprzez przyjęcie, że art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, stanowiący podstawę do ustalenia opłat za usługi świadczone przez przedszkola, zawiera delegację do ustalenia zasad pobierania tych opłat.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, iż Rada Gminy L. na sesji w dniu [...] maja 2011 r. podjęła uchwałę w sprawie ustalenia opłat za świadczenia udzielane przez przedszkola, dla których organem prowadzącym jest Gmina L. Uchwałę podjęto na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 oraz art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty.

Kwestionowany przez skarżącego zapis § 3 ust. 2 ww. uchwały stanowi, że miesięczna wysokość opłaty za świadczenia wymienione w § 2, ustalana jest na podstawie stawki godzinowej, o której mowa w ust. 1 oraz zadeklarowanej przez rodziców (opiekunów prawnych) dziennej liczby godzin pobytu dziecka w przedszkolu ponad czas realizacji podstawy programowej.

Stosownie natomiast do treści art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, przedszkola publiczne są to przedszkola, które zapewniają bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę w czasie ustalonym przez organ prowadzący, nie krótszy niż 5 godzin dziennie. Przepis ten określa zatem wymóg bezpłatności nauczania i opieki w zakresie minimalnej liczby godzin - co najmniej 5 godzin dziennie świadczeń, objętych podstawą programową. Zgodnie zaś z art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty opłaty za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych ustala rada gminy, a w przypadku innych przedszkoli publicznych - organy prowadzące te przedszkola, niemniej opłaty te dotyczą świadczenia ponad bezpłatną 5-godzinną podstawę programową.

Organ nadzoru podkreślił, że istnieje charakterystyczny dla opłat związek przyczynowy między świadczeniem pieniężnym dłużnika (opłatą), a świadczeniem wzajemnym administracji publicznej. Opłatę można zdefiniować jako przymusową odpłatność, nakładaną przez władze publiczne za oferowane świadczenie na rzecz obywatela. Opłaty za przedszkola mają charakter cywilnoprawny, a zatem zastosowanie ma w tym przypadku zasada ekwiwalentności świadczeń, zgodnie z którą opłatę wnosi się za konkretne świadczenia przekraczające podstawę programową i w relacji do konkretnych kosztów świadczenia usług wykraczających poza podstawę programową wychowania przedszkolnego. Zgodnie zaś z orzecznictwem sądów administracyjnych ustalenie opłaty na sztywnym poziomie zobowiązującej do jej ponoszenia niezależnie od czasu korzystania i charakteru dodatkowych świadczeń opiekuńczo-wychowawczych oferowanych przez dane przedszkole stanowi istotne naruszenie art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 3 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1189/08; z dnia 16 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 1646/09).

Zdaniem organu nadzoru, omówiona wyżej zasada ekwiwalentności została naruszona w § 3 ust. 2 kwestionowanej uchwały. Wprowadzenie do sposobu obliczania miesięcznej opłaty za pobyt dziecka w przedszkolu pojęcia "deklaracji rodzica" oznacza konieczność ponoszenia przez rodziców opłat za czas zadeklarowany przez rodzica, a nie za rzeczywisty czas przebywania dziecka w przedszkolu. Ponoszenie opłaty jedynie za gotowość do spełnienia świadczenia bez wątpienia narusza zasadę ekwiwalentności świadczeń.

W ocenie skarżącego, z treści zapisów § 3 ust. 2 ww. uchwały wynika, że opłata za świadczenia oferowane przez przedszkola ustalana będzie w oparciu o deklaracje rodziców, a nie na podstawie rzeczywistego czasu przebywania dziecka w przedszkolu.

Również zapis § 3 ust. 3 kwestionowanej uchwały, który zawiera szczegółowe ustalenie dotyczące zasad wnoszenia opłat (tj. terminu wnoszenia opłaty do piętnastego dnia każdego miesiąca) stanowi, zdaniem skarżącego, przekroczenie delegacji ustawowej, bowiem art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty ogranicza kompetencję organu prowadzącego wyłącznie do ustalenia wysokości opłat za świadczenia udzielane przez przedszkola publiczne w czasie przekraczającym wymiar zajęć wynikający z przepisów ustawowych.

Przekroczenie granic delegacji ustawowej jest istotnym naruszeniem prawa. Zgodnie bowiem z art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, natomiast stosownie do konstytucyjnej delegacji zawartej w art. 94 Konstytucji RP akty prawa miejscowego stanowione są przez organy samorządu terytorialnego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Określenie szczegółowych zasad wnoszenia i pobierania opłat za świadczenia udzielane przez przedszkole podlega unormowaniu bądź w statucie przedszkola (§ 10 ust. 2 pkt 1 załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz. U. Nr 61, poz. 624), który zgodnie z art. 50 ust. 2 pkt 1 ustawy o systemie oświaty przyjmowany jest przez radę przedszkola, a - stosownie do art. 52 ust. 2 przywołanej ustawy - jeżeli rada przedszkola nie została powołana, przez jego radę pedagogiczną, ewentualnie w umowie zawieranej z rodzicami dziecka.

Rada Gminy L. w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie w całości i obciążenie kosztami postępowania skarżącego.

Odnosząc się do zarzutów skargi wskazano, iż zgodnie z brzmieniem i znaczeniem słów użytych przez ustawodawcę w art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty - "organ prowadzący ustala wysokość opłat za świadczenia udzielane (...)" -uchwała w sprawie ustalenia wysokości opłat za świadczenia udzielane przez przedszkola, dla których organem prowadzącym jest Gmina L., reguluje właśnie opłaty za świadczenia udzielane. Przytoczone przepisy ustawy nie mówią, ani też z ich treści nie wynika, że wysokość opłat za świadczenia udzielane przez przedszkole publiczne, miałaby oznaczać faktycznie wysokość opłat za świadczenia, z których dziecko korzystało.

Zgodnie z przyjętą regulacją, w zaskarżonej uchwale, opłata za świadczenia udzielane nie ma charakteru opłaty stałej, gdyż ustalana jest dla każdego dziecka indywidualnie w związku ze zindywidualizowanym czasem pobytu dziecka w przedszkolu, w oparciu o deklaracje rodziców (opiekunów prawnych). Bez wcześniejszego określenia czasu pobytu dziecka w przedszkolu (zadeklarowanego), nie można zaplanować organizacji przedszkola, którą organ prowadzący zatwierdza do dnia 30 maja danego roku. Przyjęcie przez skarżącego w uzasadnieniu skargi, że "opłatę można zdefiniować jako przymusową odpłatność, nakładaną przez władze publiczne za oferowane świadczenie na rzecz obywatela" jest błędne z samego założenia, bowiem zasady pobytu dziecka w przedszkolu określa zawarta umowa, w której rodzice określają swoje oczekiwania, a przedszkole deklaruje ich spełnienie.

W ocenie organu, użyty w przepisie art. 14 ust. 5 ww. ustawy tryb ("wysokość opłat za świadczenia udzielane") wskazuje, że opłata ma dotyczyć oferowanych obecnie i w przyszłości świadczeń, na które decydują się rodzice, a nie świadczeń, z których ostatecznie skorzystali. Z tego względu zarzut, iż naruszona jest zasada ekwiwalentności świadczeń jest zarzutem chybionym. Rodzic zawierając umowę z przedszkolem deklaruje jakie są jego oczekiwania co do przedszkola i na jaki czas przedszkole ma zapewnić dziecku opiekę. Przedszkole przyjmuje deklarację rodzica i w taki sposób organizuje prace przedszkola, aby dziecko miało zapewnioną opiekę i świadczenia określone w § 2 ww. uchwały. Rodzic deklarując czas pobytu dziecka w przedszkolu, deklaruje gotowość płatności za ten czas. Obowiązki i prawa są po obu stronach. Rodzice mają prawo korzystać z przedszkola w zakresie określonym w umowie i obowiązek płacić zgodnie z umową, a przedszkole ma obowiązek zapewnić dziecku opiekę w tym czasie oraz prawo do wynagrodzenia w wysokości określonej w umowie. Nieskorzystanie ze swego prawa nie zwalnia z obowiązku. Krótszy pobyt dziecka w przedszkolu nie zwalnia z obowiązku zapłaty za deklarowany czas skoro przedszkole ze swego obowiązku się wywiązuje. Regulacje zawarte w zaskarżonej uchwale zabezpieczają interesy zarówno świadczeniobiorców, jak i Gminy L. Pomiędzy stronami zawarta jest umowa, do której mają zastosowanie przepisy Kodeksu cywilnego.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego przekroczenia delegacji ustawowej zawartej w art. 14 ust. 5 ww. ustawy organ zauważył, iż termin płatności ustalony w uchwale nie stanowi zasady płatności, jak to określił skarżący. Do zasad płatności należy zaliczyć określenie płatności - czy wnosi się ją z dołu czy z góry, w ratach - oraz sposób ostatecznego rozliczenia. Określenie daty płatności to termin płatności a nie zasady, o której mowa w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz. U. Nr 61, poz. 624).

Końcowo organ zauważył, iż przywołane przez skarżącego wyroki sądów administracyjnych nie znajdują w żadnym przypadku zastosowania do zaskarżonej uchwały, bowiem dotyczą innych zarzutów i stanów prawnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Stosownie natomiast do treści art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia

2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

Zgodnie z art. 85 i 86 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem. Organami nadzoru są Prezes Rady Ministrów i wojewoda, a w zakresie spraw finansowych - regionalna izba obrachunkowa. Przepis art. 91 ust. 1 ww. ustawy stanowi, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Natomiast po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego (art. 93 ust. 1 ww. ustawy).

Zgodnie z art. 147 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały w całości albo w części albo stwierdza, że uchwała została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Powołany wyżej przepis pozostaje w związku z art. 91 ustawy o samorządzie gminnym, który w § 1 i § 4 wskazuje na dwie wadliwości uchwał organu jednostki samorządu terytorialnego, z którymi ustawodawca wiąże różne skutki. Może zatem dojść do istotnego naruszenia prawa, którego stwierdzenie powoduje nieważność uchwały pozbawiając ją mocy obowiązującej, bądź też może mieć miejsce wskazanie nieistotnego naruszenia prawa, które prowadzi do stwierdzenia, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się m.in. naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (v. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). W judykaturze za istotne naruszenie prawa przyjmuje się: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (v. wyroki NSA z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wa 1459/97, z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95). Stwierdzenie nieważności uchwały może zatem nastąpić wtedy, gdy dochodzi do wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawa, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu.

Dokonując kontroli uchwały Rady Gminy L. nr [...] z dnia [...] maja 2011 r. w świetle wskazanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga wniesiona na ten akt przez Wojewodę [...] zasługuje na uwzględnienie, bowiem ww. uchwała w zaskarżonej części została podjęta z istotnym naruszeniem powołanych dalej przepisów.

Stosownie do treści art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.), który stanowił podstawę prawną wydania zaskarżonej uchwały, organ prowadzący ustala wysokość opłat za świadczenia udzielane przez: (1) przedszkole publiczne w czasie przekraczającym wymiar zajęć, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2, (2) publiczną inną formę wychowania przedszkolnego w czasie przekraczającym czas bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki ustalony dla przedszkoli publicznych na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 2. Zgodnie zaś z dyspozycją ww. art. 6 ust. 1 ustawy o systemie oświaty przedszkolem publicznym jest przedszkole, które (1) realizuje programy wychowania przedszkolnego uwzględniające podstawę programową wychowania przedszkolnego, (2) zapewnia bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę w czasie ustalonym przez organ prowadzący, nie krótszym niż 5 godzin dziennie.

Z treści przywołanego przepisu art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty wynika, że zakres udzielonego radzie gminy upoważnienia sprowadza się do ustalenia wysokości opłaty za świadczenia udzielane przez przedszkole publiczne ponad bezpłatną 5-godzinną podstawę programową.

Obowiązujące przepisy prawa nie zawierają ustawowej definicji pojęcia "opłata". Kryterium wyróżniającym opłaty jest koncepcja ekwiwalentności bowiem opłata stanowi wynagrodzenie za - związane z kosztami - działania władzy. Nakładanie opłat jest dopuszczalne m.in. w następujących sytuacjach: jeśli obywatel korzysta z obiektów i urządzeń należących do państwa (np. opłaty za przyłączenie do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej), jeśli jego udziałem staje się jakiś przywilej ze strony państwa (opłaty koncesyjne), a także jeśli organ państwa musi zajmować się sprawami obywateli (m.in. wydawanie zaświadczeń, zezwoleń).

W literaturze zauważa się, iż opłatę za świadczenia udzielane przez przedszkola publiczne należy zaliczyć do opłat za usługi zakładów publicznych (opłat użytkowania), które wykazują wiele podobieństw z cenami. Opłata o charakterze zbliżonym do ceny (quasi umownym) stanowiłaby wynagrodzenie za wykonaną usługę (v. Mateusz Pilich, komentarz do art. 14 ustawy o systemie oświaty, stan prawny 2011 r., System Informacji Prawnej Lex).

Cechą charakterystyczną opłat jest więc związek przyczynowy między świadczeniem pieniężnym dłużnika (opłatą), a świadczeniem wzajemnym organu administracji publicznej. Opłata stanowi instytucję prawnofinansową, której istotną cechą jest ekwiwalentność. Pobiera się ją w związku z wyraźnie wskazanymi usługami i czynnościami organów państwowych lub samorządowych, dokonywanymi w interesie konkretnych podmiotów. Opłata stanowi zatem swoistą zapłatę za uzyskanie zindywidualizowanego świadczenia zrealizowanego przez podmiot prawa publicznego.

Mając powyższe na uwadze uznać należy za zasadne stanowisko organu nadzoru, że wskazana wyżej zasada ekwiwalentności opłaty została naruszona w przepisie § 3 ust. 2 zaskarżonej uchwały. Wprowadzenie do sposobu obliczania miesięcznej wysokości opłaty za pobyt dziecka w przedszkolu ponad czas realizacji podstawy programowej pojęcia "deklaracji rodzica (opiekuna prawnego)" oznacza bowiem konieczność ponoszenia przez rodziców (opiekunów prawnych) opłat za czas zadeklarowanego przez nich pobytu dziecka w przedszkolu, a nie za rzeczywisty czas przebywania ich dziecka w przedszkolu. Brak jest natomiast podstawy prawnej do stwierdzenia, iż w każdym przypadku rodzic, czy opiekun prawny dziecka jest obowiązany do poniesienia opłaty, także w sytuacji, gdy wobec jego dziecka takie świadczenie nie zostało zrealizowane np. na skutek nieobecności dziecka w przedszkolu z przyczyn zdrowotnych.

W świetle wskazanych zapisów zaskarżonej uchwały opłata ma być ponoszona jedynie za gotowość do spełnienia świadczenia, a nie za uzyskanie zindywidualizowanego świadczenia udzielanego przez przedszkole publiczne, co - jak zasadnie wskazał organ nadzoru - narusza zasadę ekwiwalentności tych świadczeń oraz wykracza poza zakres delegacji ustawowej z art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty.

Zauważyć należy, że z treści art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty wynika, iż wysokość opłat ustala się za udzielane świadczenia (...). Przedmiotem opłaty są zatem konkretne, rzeczywiście realizowane świadczenia, nie zaś sama gotowość do ich spełnienia przez przedszkole publiczne. Na gruncie powołanego przepisu ekwiwalentem świadczenia pieniężnego udzielanego przez rodzica (opłaty), jest określone świadczenie - usługa wykonana przez przedszkole publiczne. Opłata stanowi swoistą zapłatę za uzyskane, zindywidualizowane świadczenie. Sąd w składzie orzekającym podziela pogląd zaprezentowany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 7 maja 2008 r., sygn. akt III SA/Wa 149/08, iż rodzice (opiekunowie prawni) są zobowiązani do ponoszenia opłat za te świadczenia, z których korzystają ich dzieci, a kryterium zróżnicowania, czy opłata jest pobierana, czy nie, powinien być fakt skorzystania lub nie skorzystania przez dziecko ze świadczeń. Pogląd ten zachowuje aktualność na gruncie art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 września 2010 r.

Z powyższych względów stanowisko Rady Gminy L. przedstawione w odpowiedzi na skargę odnośnie zapisu § 3 ust. 2 zaskarżonej uchwały nie znajduje prawnego uzasadnienia.

W ocenie Sądu zgodzić się należy również z organem nadzoru, że zapis zawarty w § 3 ust. 3 kwestionowanej uchwały, który zawiera ustalenie dotyczące terminu wnoszenia opłaty, wykracza poza zakres delegacji ustawowej zawartej w art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty. Wskazany przepis daje bowiem jedynie podstawę do ustalenia wysokości opłat, a nie terminu czy zasad ich uiszczania. Nie można zatem przyjąć, że w sytuacji, gdy przepis umożliwia organowi ustalenie wysokości opłat, to tym bardziej organ ten ma prawo ustalić termin wnoszenia tych opłat. Przyjęcie takiego stanowiska, byłoby możliwe tylko przy rozszerzającej interpretacji art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, a to wyklucza charakter norm wydawanych na podstawie tego przepisu. Uchwała podjęta na podstawie art. 14 ust. 5 ww. ustawy stanowi akt prawa miejscowego, a delegacji ustawowej do wydawania takiego aktu nie można interpretować w sposób rozszerzający.

Końcowo Sąd zauważa, że wprawdzie powołane przez organ nadzoru wyroki sądów administracyjnych (wymienione w części sprawozdawczej uzasadnienia) dotyczyły oceny uchwał organów samorządu terytorialnego dotyczących odpłatności za pobyt dzieci w przedszkolu podjętych w uprzednio obowiązującym stanie prawnym, jednak pośrednio dotyczą kwestii zasadniczej w sprawie niniejszej, tj. ekwiwalentności opłat za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych. Z kolei błędne powołanie przez organ nadzoru treści przepisu art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty - w brzmieniu obowiązującym do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty (Dz. U. z 2010 r. Nr 148, poz. 991), tj. do dnia 1 września 2010 r. - nie mogło mieć wpływu na dokonaną przez Sąd ocenę zaskarżonej uchwały bowiem zgodnie z art. 134 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W konkluzji, Sąd stwierdza, iż uchwała Rady Gminy L. w zaskarżonej części została podjęta z istotnym naruszeniem art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność § 3 ust. 2 i 3 zaskarżonej uchwały. O wykonalności uchwały orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a.