Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 8 lutego 2023 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 8 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Wójta Gminy Choczewo o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Wójtem Gminy Choczewo a Burmistrzem Miasta Ustka w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku K. K. o skierowanie do domu pomocy społecznej postanawia: wskazać Burmistrza Miasta Ustka jako organ właściwy w sprawie.

Wójt Gminy Choczewo wnioskiem z dnia 27 października 2022 r. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Burmistrzem Miasta Ustka w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku K. K. o skierowanie do domu pomocy społecznej.

W uzasadnieniu wniosku wskazano, że ubiegająca się o skierowanie do Domu Pomocy Społecznej w Wejherowie aktualnie przebywa w Domu Seniora "[...]" w O., w gminie Choczewo, na zasadach komercyjnych. Dołączona do wniosku kopia umowy o świadczenie usług opieki w Domu Seniora "[...]" wskazuje na adres zamieszkania zainteresowanej w Ustce, ul. [...].

Zdaniem organu zaistniałe okoliczności pozwalają ustalić, że K. K., której sprawa dotyczy przed pobytem w Domu Seniora "[...]" sp. z o.o. w gminie Choczewo posiadała miejsce zamieszkania w Ustce, z której Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej wystąpił o merytoryczne rozstrzygnięcie przedstawionych wątpliwości.

W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu Burmistrz Miasta Ustka podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie, uznając Gminę Miasto Ustka za gminę niewłaściwą miejscowo w niniejszym postępowaniu, wskazując że Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Ustce posiada w dokumentacji wywiad środowiskowy z dnia 19 listopada 2018 r. sporządzony z K. K., przebywającą wówczas w Ustce ul. [...]. Zgodnie z wywiadem ww. przyjechała do Ustki z Choczewa do mieszkania bratanicy, a zarazem swojego pełnomocnika B. B. Jej stan emocjonalny był rozchwiany po śmierci przyjaciela - księdza, u którego pracowała przez wiele lat na parafii w miejscowości Ł.

W związku ze złym stanem zdrowia decyzją z dnia 6 grudnia 2018 r. przyznano usługi opiekuńcze do 31 marca 2019 r. W tym czasie K. K. była pod opieką lekarza rodzinnego w Choczewie (w Ustce nie miała wybranego lekarza), w dokumentacji medycznej znajdowało się także zaświadczenie lekarskie wydane przez lekarza psychiatrę z Gdańska. W lutym 2019 r. pełnomocnik B. B. telefonicznie wstrzymała usługi opiekuńcze w związku z przewiezieniem K. K. do prywatnego Domu Seniora w O. koło Choczewa. W mieszkaniu przy ul. [...] - należącego do bratanicy nigdy nie była zameldowana.

Z posiadanej przez organ wiedzy oraz dokumentów wynika, że K. K. przebywała w Ustce z uwagi na sytuację osobistą, jednakże wedle oświadczenia pełnomocnika osoby ubiegającej się o umieszczenie w domu pomocy społecznej był to stan chwilowy. Główny ośrodek aktywności życiowej strony znajdował się bowiem wówczas na terenie znajdującym się w granicach właściwości miejscowej Gminy Choczewo. W kontekście powyższego krótkotrwały pobyt K. K. w Ustce nie spowodował, że miejscowość ta stała się jej miejscem zamieszkania. Końcowo nadmieniono, że meldunek, którym posługiwała się K. K., tj. Ustka, ul. [...] - został usunięty decyzją administracyjną dnia 28 czerwca 2019 r.

W tym zakresie wniesiono o zwrócenie się do Wydziału Spraw Obywatelskich i Kadr Urzędu Miasta Ustka o udostępnienie dokumentów związanych z zameldowaniem K. K., a następnie o przeprowadzenie dowodów z tych dokumentów na okoliczność braku zameldowania wnioskodawczyni na terenie miasta Ustka.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 w zw. z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej.

Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 P.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, niemającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 K.p.a.). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 P.p.s.a.).

Zaistniały w niniejszej sprawie spór jest sporem negatywnym, albowiem oba organy uznają się za niewłaściwe do rozpoznania wniosku K. K. o skierowanie do domu pomocy społecznej. Wniosek o rozstrzygnięcie sporu jest dopuszczalny, bowiem organy pozostające w sporze nie mają wspólnego dla nich organu wyższego stopnia. Zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 1998 r. w sprawie utworzenia powiatów (Dz. U. Nr 103, poz. 652) gmina Choczewo znajduje się w powiecie wejherowskim (część XI poz. 15 załącznika do rozporządzenia). Na podstawie § 1 pkt 11 lit. a rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie obszarów właściwości miejscowej samorządowych kolegiów odwoławczych (Dz. U. Nr 198, poz. 1925 ze zm.) obszar właściwości Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku obejmuje powiaty: gdański, kartuski, kościerski, kwidzyński, malborski, nowodworski, pucki, starogardzki, sztumski, tczewski i wejherowski oraz miasta na prawach powiatu - Gdańsk, Gdynia i Sopot. Miasto i gmina Ustka znajdują się natomiast w powiecie słupskim (część XI poz. 12 załącznika do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 1998 r. w sprawie utworzenia powiatów). Właściwość miejscowa Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku obejmuje powiaty: bytowski, chojnicki, człuchowski, lęborski i słupski oraz miasto na prawach powiatu - Słupsk (§ 1 pkt 11 lit. b rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003 r.)

Oznacza to, że pozostające w sporze jednostki samorządu terytorialnego – Wójt Gminy Choczewo i Burmistrz Miasta Ustka, nie mają wspólnego organu wyższego stopnia. Naczelny Sąd Administracyjny jest zatem właściwy do rozpoznania sporu pomiędzy tymi organami.

Przystępując do rozpoznania sporu zwrócić należy uwagę, że stosownie do treści art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2021 r., poz. 2268 ze zm.), dalej powoływanej jako "u.p.s.", osobie wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, niemogącej samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych, przysługuje prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej. Decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę za pobyt w takiej placówce wydaje organ gminy właściwej dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej (art. 59 ust. 1 u.p.s.).

Zgodnie natomiast z art. 101 ust. 1 u.p.s. właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Jednocześnie w myśl art. 101 ust. 2 tej ustawy w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały, a stosownie do postanowień art. 101 ust. 2a u.p.s. w przypadku osoby przebywającej w placówce zapewniającej całodobową opiekę lub domu pomocy społecznej na podstawie umowy cywilnej właściwa miejscowo jest gmina miejsca zamieszkania tej osoby sprzed rozpoczęcia pobytu w tego typu placówce lub domu. Regulacja art. 101 ust. 2a u.p.s. ma charakter szczególny, co oznacza, że wystąpienie przesłanek zastosowania wskazanego przepisu wyprzedza określenie organu właściwego w sprawie na podstawie art. 101 ust. 1 i 2 u.p.s.

Z okoliczności niniejszej sprawy wynika, że K. K. przed wystąpieniem z wnioskiem o skierowanie do domu pomocy społecznej przebywała, na podstawie zawartej umowy cywilnej, w Domu Seniora "[...]" w O., a zatem właściwość organu powinna zostać określona na podstawie art. 101 ust. 2a u.p.s.

Przepisy ustawy o pomocy społecznej nie definiują pojęcia "miejsce zamieszkania", o którym mowa w art. 101 ust. 2a u.p.s., jednakże w orzecznictwie utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym należy w tej kwestii odnieść się do przepisów ogólnych Kodeksu cywilnego. Zgodnie z art. 25 K.c. miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. O uznaniu konkretnej miejscowości za miejsce zamieszkania danej osoby decyduje takie przebywanie na danym terenie, które posiada cechy założenia tam aktualnego ośrodka jej osobistych i majątkowych interesów. Na miejsce zamieszkania, w świetle art. 101 ust. 2a u.p.s. w zw. z art. 25 K.c., wskazują dwa czynniki: zewnętrzny - fakt przebywania i wewnętrzny - zamiar stałego pobytu, przy czym czynniki te muszą wystąpić łącznie. Wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie wymaga złożenia stosownego oświadczenia woli. Wystarczy, że zamiar taki wynika z zachowania konkretnej osoby polegającego na ześrodkowaniu jej czynności życiowych w określonej miejscowości. Przyjmuje się, że o zamiarze stałego pobytu można mówić wówczas, gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej osoby. Podkreślić także trzeba, że samo zameldowanie, będące instytucją prawa administracyjnego, nie przesądza o zamieszkaniu w rozumieniu prawa cywilnego (por. m.in. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2006 r. sygn. akt I OW 231/05 oraz z dnia 17 marca 2016 r. sygn. akt I OW 257/15; dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Odnosząc powyższe rozważania do stanu faktycznego niniejszej sprawy zauważyć należy, że K. K. do listopada 2018 r. zamieszkiwała w Ł., a następnie przebywała w Ustce i Choczewie z uwagi na stan emocjonalny po śmierci osoby bliskiej, u której pracowała przez wiele lat. W związku ze stanem zdrowia decyzją z dnia 6 grudnia 2018 r. Burmistrz Miasta Ustka przyznał zainteresowanej usługi opiekuńcze, które zgodnie z ww. decyzją powinny być świadczone przez miejscowy ośrodek pomocy społecznej. Wskazać trzeba, że co prawda z pisma Burmistrza Miasta Ustka z dnia 2 grudnia 2022 r. skierowanego do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ustce wynika, że w dniu 22 marca 2019 r. na wniosek A. K. zostało wszczęte postępowanie administracyjne o usunięcie zapisu zameldowania K. K. w lokalu przy ul. [...] w Ustce, co nastąpiło decyzją z dnia 28 czerwca 2019 r., jednakże zainteresowana w pismach składanych do organów, tj. zarówno w wywiadzie środowiskowym przeprowadzonym w dniu 19 listopada 2018 r. jak i zawartej w dniu 1 sierpnia 2022 r. umowie o świadczenie usług opieki w Domu Seniora "[...]" w O. wskazywała jako miejsce zamieszkania właśnie ww. adres. Również decyzja o przyznaniu usług opiekuńczych została skierowana do strony na adres: ul. [...], Ustka.

Naczelny Sąd Administracyjny zauważa dodatkowo, czego nie dostrzegł żaden z pozostających w sporze organów, że w aktach sprawy znajduje się skierowane do K. K. pismo z dnia 23 lipca 2019 r. informujące ją o numerze księgi wieczystej przedmiotowego lokalu, osobie właściciela, a także istniejącym wpisie o ustanowieniu ograniczonego prawa rzeczowego dożywotniej służebności osobistej mieszkania. Wyjaśniono również w jakich okolicznościach może dojść do zniesienia służebności, a także zawarto wyrażenie sugerujące istniejący konflikt pomiędzy wnioskującą o skierowanie do domu pomocy społecznej a właścicielem lokalu: "Nie oddawać nikomu kluczy, a gdy ktoś zmieni np. zamki zgłosić na policję, iż nastąpiło włamanie. Jeśli ma Pani pełne zaufanie do własnej rodziny to proszę natychmiast ją powiadomić." Okoliczność ustanowienia służebności, o której mowa w ww. piśmie znajduje potwierdzenie w treści księgi wieczystej nr [...] prowadzonej dla lokalu mieszkalnego nr [...] położonego w Ustce przy ul. [...] bowiem jak wynika z jej Działu III, na podstawie aktu notarialnego z dnia 10 kwietnia 2012 r., zostało ustanowione na rzecz K. K. ograniczone prawo rzeczowe, tj. odpłatna, dożywotnia służebność osobista mieszkania, polegająca na prawie do zajmowania całego lokalu mieszkalnego wraz z prawem swobodnego poruszania się po całej nieruchomości. Z treści ww. księgi wieczystej nie wynika natomiast aby przedmiotowa służebność wygasła czy też została zniesiona. Na powyższe zwracała także uwagę wnioskodawczyni, wskazując we wniosku z dnia 11 lipca 2022 r., że decyzja o ubieganie się o umieszczenie w domu pomocy społecznej została podyktowana wzrostem cen w placówce komercyjnej, a także brakiem możliwości zamieszkania w innym miejscu. Jak określiła: "(...) zostałam pozbawiona mojego mieszkania, w którym miałam możliwość dożywotniego użytkowania. Tam też miałam swój ostatni stały meldunek, jednak zostałam oszukana i pozbawiona zabezpieczenia (...)".

Na podstawie przedstawionych ustaleń należy wnioskować, że mieszkanie w Ustce, w którym zainteresowana była zameldowana do czerwca 2019 r. i w którym na mocy ustanowienia służebności osobistej mieszkania miała prawo przebywać opuściła, przy czym nie uczyniła tego dobrowolnie. W powyższych okolicznościach nie można zatem przyjąć, że pobyt K. K. w Choczewie wiązał się z zamiarem stałego pobytu co oznacza, że tej miejscowości nie można uznać za miejsca zamieszkania ubiegającej się o skierowanie do domu pomocy społecznej w rozumieniu art. 25 K.c. Pobyt wnioskodawczyni w Choczewie był bowiem wynikiem splotu okoliczności niezależnych od zainteresowanej i przez nią niezamierzonych - utraty możliwości zamieszkiwania w mieszkaniu, w którym ustanowiono na jej rzecz dożywotnią służebność osobistą mieszkania, a także sytuacji zdrowotnej oraz związanej z tym konieczności skorzystania z doraźnej pomocy osoby bliskiej. Sama zmiana miejsca zamieszkania, w szczególności dokonana pod przymusem, nie oznacza, że w nowym miejscu skupiło się centrum życiowe wnioskodawczyni.

W ocenie Sądu miejscem zamieszkania dla K. K. przed rozpoczęciem pobytu w Domu Seniora "[...]" w O. jest natomiast miasto Ustka, w którym zainteresowana była zameldowana na pobyt stały, miała przyznane tam usługi opiekuńcze, w lokalu nr [...] położonym przy ul. [...] ustanowiono na jej rzecz dożywotnią służebność osobistą mieszkania, a adres ten sama zainteresowana wskazywała jako swoje miejsce zamieszkania. Zgromadzone w aktach sprawy materiały wskazują, że opuszczenie Ustki zostało wymuszone okolicznościami niezależnymi od wnioskodawczyni i że nie towarzyszyła temu wola trwałego opuszczenia tej miejscowości.

W konsekwencji, organem właściwym do wydania decyzji o skierowaniu K. K. do domu pomocy społecznej należało uznać Burmistrza Miasta Ustka.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 oraz art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 2a u.p.s. orzekł jak w sentencji postanowienia.