Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Protokolant specjalista Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 marca 2019 r. sprawy ze skargi K.P. i H.K. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania z tytułu ograniczenia prawa własności nieruchomości oddala skargę.

Prezydent Miasta B. decyzją z dnia [...] r., nr [...], wydaną na podstawie art. 104 i 105 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 – dalej k.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku K. P. i H. K. o ustalenie i wypłatę odszkodowania na podstawie decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w B. z dnia [...] r. oraz decyzji Rejonowego Zarządu Gospodarki Terenami w B. z dnia [...] r. nr [...] z tytułu wejścia przez pracowników "A" B. na teren nieruchomości oznaczonej jako dz. 1, obręb K., położonej w B. przy ul. [...], umorzył postępowanie administracyjne jako bezprzedmiotowe.

W uzasadnieniu podano m. in., że w dniu [...] r. wszczęto postępowanie z wniosku K. P. i H. K. o ustalenie i wypłatę odszkodowania z tytułu wejścia na teren nieruchomości j.w. Zgodnie z księgą wieczystą nieruchomość oznaczona jako działka 1, obręb K., stanowi w całości własność K. P. na podstawie umowy zniesienia współwłasności sporządzonej w dniu [...] r. Wymienione decyzje zezwoliły "A" na wejście pracowników na teren nieruchomości, stanowiącej ówcześnie własność K. K. Celem było założenie urządzeń służących do przesyłu energii, a następnie ich eksploatacji i konserwacji. Jednocześnie decyzja Rejonowego Zarządu Gospodarki Terenami w B. stanowiła, iż odszkodowanie za wszelkie straty wynikłe z działań Przedsiębiorstwa strony ustalają na podstawie wzajemnego porozumienia, a w razie sporu wysokość odszkodowania ustala na wniosek zainteresowanej strony Prezydent Miasta. Przepis art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (j.t. Dz. U. nr 10 poz. 64 z 1974 r. – dalej u.z.t.w.n.) przewidywał normatywną możliwość ustalenia odszkodowania za straty wynikłe z działań przewidzianych w art. 35 ust. 1 i 2 w oparciu o przywołane w decyzji porozumienie, a w razie sporu na wniosek zainteresowanej strony w drodze decyzji. Z ustaleń poczynionych przez organ wynika, że nie ma jakiegokolwiek dowodu, by do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz. U. z 2018 r., poz. 2204 – dalej u.g.n.) zostało zawarte porozumienie w tym przedmiocie, czy też została już wydana decyzja o odszkodowaniu, albo też został złożony przez uprawnionego stosowny wniosek, który do chwili obecnej nie został rozstrzygnięty. Akt normatywny przewidywał odszkodowanie i mogło ono zostać ustalone, jednakże strona z tego uprawnienia nie skorzystała.

Od ww. decyzji odwołanie złożył pełnomocnik K. P. i H. K., zaskarżając ją w całości. Wniesiono o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji ze względu na konieczność przeprowadzenia istotnej części postępowania dowodowego w postaci opinii rzeczoznawcy. Wskazano, że błąd organu I instancji polegał na niewłaściwym, być może ze względu na nieporozumienie co do charakteru żądania, zakwalifikowaniu wniosku strony. Wnioskodawcy nie wnosili o ustalenie odszkodowania za straty spowodowane wejściem na grunt, w tym straty w uprawach itp., co było objęte zakresem przedmiotowym normy wynikającej z art. 36 u.z.t.w.n. Wnioskodawcy wnosili o odszkodowanie za odjęcie prawa własności związane z ustanowieniem służebności administracyjnej na gruncie w związku z treścią art. 35 ust. 2 tej ustawy. Odszkodowania za samą utratę lub odjecie prawa własności powyższa regulacja nie przewidywała. W niniejszej sprawie fakt dokonania wywłaszczenia doprowadził do realnej szkody w majątku właściciela, polegającej na ograniczeniu jego prawa własności w zakresie "służebności administracyjnej" w oparciu o ustawę z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Ustawa ta jednak nie przewidywała odszkodowania z tego tytułu, nigdy też to odszkodowanie nie zostało wypłacone.

Wojewoda Śląski decyzją z dnia [...] r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 §1 pkt 2 k.p.a., uchylił w całości zaskarżoną decyzję organu I instancji i odmówił ustalenia odszkodowania za częściowe wywłaszczenie nieruchomości (ograniczenie prawa własności).

W uzasadnieniu podano m. in., że w rozpatrywanej sprawie doszło do ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Zgodnie z regulacjami zawartymi w aktualnie obowiązującej u.g.n. odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia ustalane jest, co do zasady, w decyzji o wywłaszczeniu. Możliwość wydania odrębnej decyzji o odszkodowaniu przewiduje natomiast przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., który znajduje zastosowanie także w odniesieniu do stanu faktycznego sprzed jej wejścia w życie, o ile uprawnienie nie zostało skonsumowane wcześniej, w szczególności sprawa nie została załatwiona w taki sposób, który wykluczałby tę możliwość. Obowiązek zapłaty odszkodowania związany jest z faktem poniesienia szkody powstałej w wyniku ograniczenia prawa własności nieruchomości, którą mogła ponieść wyłącznie osoba, będąca właścicielem w dacie ograniczenia prawa własności nieruchomości. W niniejszej sprawie był to K. K. Jedynie poprzedni właściciel lub jego spadkobiercy, jako dysponenci tego samego prawa majątkowego, byliby uprawnieni do ubiegania się o ustalenie odszkodowania. Rozpatrywany wniosek został złożony na podstawie art. 129 ust. 5 u.g.n. Analiza treści ówczesnych decyzji potwierdza, że na ich podstawie nie nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości, w treści nie ma bowiem takiego wskazania. Ponadto z księgi wieczystej wynika, że jako właścicielka wpisana jest K. P. Koniecznym warunkiem uzyskania odszkodowania ze wskazanego przez wnioskodawczynie tytułu, tj. pozbawienia praw do nieruchomości, jest uprzednia utrata prawa. Warunek ten nie został w niniejszej sprawie spełniony. W odszkodowaniu zakreślonym przez art. 36 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. mieszczą się wszelkie szkody związane z ograniczeniem własności na podstawie art. 35 tego aktu. W tym stanie rzeczy należało orzec jak w sentencji.

Skargę na powyższą decyzję złożyły przez pełnomocnika K. P. i H. K., zaskarżając ją w całości. Na tej podstawie wniesiono o zasądzenie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Wniesiono także o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy organowi II instancji do ponownego rozpoznania. Zarzucono naruszenie:

1) art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., art. 128 ust. 4 u.g.n., poprzez bezpodstawne uznanie, że właścicielom, którym ograniczono prawa własności w drodze tzw. małego wywłaszczenia (trwałego ograniczenia prawa własności w związku z przyznaniem przedsiębiorstwu przesyłowemu niewygasających praw do korzystania z gruntu w zakresie eksploatacji wybudowanej linii energetycznej) nie przysługuje prawo do odszkodowania;

2) art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, poprzez odmówienie właścicielom prawa do odszkodowania pomimo dokonanego wywłaszczenia;

3) art. 77 § 1 k.p.a., poprzez powierzchowne i niewystarczające rozpatrzenie i zebranie materiału dowodowego w sprawie.

W uzasadnieniu podano m. in., że organ nieprawidłowo zinterpretował pojęcie "gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości", wiążąc to tylko z całkowitym wywłaszczeniem, nie uznając za mieszczące się w tej dyspozycji ograniczenie prawa w drodze tzw. małego wywłaszczenia, t.j. obciążenia działki linią przesyłową i prawem bezpłatnego wjazdu na grunt jej dalszej eksploatacji i konserwacji. Organ stwierdził bezpodstawnie, że ustalono i wypłacono ówczesnemu właścicielowi odszkodowanie za obniżenie wartości nieruchomości w związku z ograniczeniem prawa własności. Organ oparł to na pozyskanym operacie, całkowicie jednak pomijając jego faktyczną treść, zakres ustalonej tam rekompensaty oraz ustalenie, czy odszkodowanie faktycznie zostało wypłacone (czy właściciel wiedział o jego ustalaniu). Organ II instancji pominął, że sprawa dotyczy dwóch linii przesyłowych, pod które wywłaszczono nieruchomość dwiema zupełnie odrębnymi decyzjami wydanymi w przedziale kilku lat. Przedmiotowy operat dotyczy tylko jednej z nich, a drugą organ II instancji pominął w tym zakresie milczeniem. Każda decyzja o zezwoleniu na korzystanie z własności prywatnej w zakresie budowy linii jest decyzją ograniczającą prawo własności (pozbawiającą praw). Powyższe decyzje ponadto zezwalały na dalszą eksploatację gruntu pod prace na liniach np. usuwanie awarii. Całość uprawnień inwestora wobec gruntu stanowi zakres ograniczenia prawa własności. Za to pozbawienie praw do gruntu żądano w niniejszej sprawie ustalenia odszkodowania, bowiem dotychczas to nie nastąpiło. Szczegółowe wskazywanie więc przez organ i rozróżnianie, czy żądanie dotyczyło wjazdu na grunt pod budowę linii, czy ograniczenia własności ogólnie (odjęcia własności, pozbawienia praw) jest niewłaściwe i bezpodstawne. W pierwszej części Wojewoda wskazuje, że żądanie wnioskodawców jest nietrafione, bowiem nie doszło do pozbawiania prawa własności w całości, a potem wskazuje, że jednak nawet za ograniczenie tego prawa odszkodowanie się należy. Żądanie skarżących oparte jest na art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., zgodnie z którym odszkodowanie przyznaje się w drodze odrębnej decyzji administracyjnej, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. W przepisie tym nie ma mowy o żadnych "stratach", ale o ustaleniu odszkodowania za pozbawienie lub ograniczenie ("odjęcie") prawa własności. Art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. nie odnosi się tylko do całkowitego pozbawienia własności, ale ma zastosowanie również do jego ograniczenia. Wskazuje na to jednoznacznie treść art. 128 ust 4 u.g.n., zgodnie z którym odszkodowanie przysługuje również za szkody powstałe wskutek zdarzeń ograniczenia prawa własności pod budowę i eksploatacje linii przesyłowych. W art. 129 ust. 4 u.g.n., w odróżnieniu od dawnego art. 36 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, przesądzono, że odszkodowanie przysługuje także za zmniejszenie się wartości nieruchomości na skutek przeprowadzenia przewodów. Operat z dnia [...] r. dotyczył niewątpliwie tylko odszkodowania za zniszczenia na gruncie w związku z budową jednej linii 110 kV. Próżno w przedmiotowym operacie szukać jakiegokolwiek wyliczenia zawierającego obliczenie procentowego zmniejszenia wartości nieruchomości. W dokumentach sprawy brak potwierdzenia, że ówczesny właściciel kiedykolwiek odebrał jakiekolwiek pieniądze związane z wydanymi decyzjami pod budowę linii 110 kV.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podał, że działał na podstawie i w granicach prawa, a rozstrzygnięcie znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. W uzasadnieniu powtórzył swą poprzednią argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2018 roku, poz. 1302 ze zm. – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.

W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem ani prawa materialnego, ani też organ odwoławczy nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem, zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi.

W pierwszej kolejności należy poczynić pewne rozważania ogólne. Zgodzić się należy z orzecznictwem, w świetle którego wszelkie szkody związane z ograniczeniem własności na podstawie art. 35 ustawy z 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości mieszczą się w odszkodowaniu zakreślonym przez jej art. 36. Regulując w ust. 1 tego artykułu odszkodowanie należne właścicielowi nieruchomości objęto nim wszelkie straty związane z założeniem i przeprowadzeniem przewodów lub urządzeń, o czym mowa w art. 35 powyższej ustawy, włącznie ze zmniejszeniem wartości nieruchomości (np. wyrok Sądu Apelacyjnego w Łodzi z 1 kwietnia 2016 r., sygn. I ACa 1233/15, LEX nr 2044391).

Ograniczenie własności na podstawie art. 35 u.z.t.w.n. mieści się w granicach szeroko rozumianego wywłaszczenia, co wiąże się z trwałością stanu, jaki decyzja stwarza, obejmując sobą każdoczesnego właściciela nieruchomości, której dotyczy oraz każdoczesnego przedsiębiorcę przesyłowego wstępującego w miejsce pierwotnego adresata decyzji. Takiego rozumienia powyższego przepisu wymaga funkcja, jaką on realizuje, znajdując się w rozdziale piątym ustawy o szczególnym trybie wywłaszczenia a nie o czasowym zajęciu nieruchomości, które jest regulowane w ustawie w rozdziale szóstym, gdzie występuje też pojęcie "oznaczonego czasu". Wszelkie szkody związane z ograniczeniem własności na podstawie art. 35 u.z.t.w.n. mieszczą się w odszkodowaniu zakreślonym przez art. 36 u.z.t.w.n. (uchwała Sądu Najwyższego z dnia 20 stycznia 2010 r., III CZP 116/09, OSP 2010/11/110).

Godzi się opowiedzieć za koniecznością przestrzegania wynikającego z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP uprawnienia i obowiązku wypłaty odszkodowania nie tylko za wywłaszczenie, ale i inne wypadki ograniczenia prawa własności, bo w każdym z nich dochodzi do naruszenia, chronionej przepisem art. 21 ust. 1 tego aktu, własności (wyrok NSA z dnia 26 sierpnia 2014 r., sygn. I OSK 147/13).

Z kolei nowa ustawa, w braku przepisów przejściowych, ma zastosowanie do stanów aktualnych, ale i zdarzeń wcześniej powstałych, jeśli nadal trwają, a bezpośrednie stosowanie nowych przepisów przede wszystkim odnosi się do zastanych w dniu wejścia ich w życie stosunków prawnych. Prawo administracyjne nie przewiduje instytucji przedawnienia, jakie jest zasadą w wprawie cywilnym. Tylko wówczas, gdy przepisy wyraźnie to regulują, przedawnienie na gruncie prawa administracyjnego istnieje (wyrok NSA z dnia 26 sierpnia 2014 r., sygn. I OSK 147/13).

Nie oznacza to jednak, iż skarga była uzasadniona. Z dokumentów pozyskanych przez Wojewodę Śląskiego wynika, iż odnośnie nieruchomości objętej roszczeniem sporządzono operat szacunkowy na zlecenie "A" w B. z [...] r. dotyczący oceny szkód polowych i zniszczeń powstałych na terenie realizowanych inwestycji na skutek przejazdu ciężkiego sprzętu przy stawianiu masztów oraz przez dokonane wykopy i ich posadowienie, jak również przy naciąganiu drutów oraz "za ograniczenie prawa rzeczowego". "Szczegółowe założenia do wyceny" obejmowały w punkcie 1 m. in. "wyliczenie odszkodowania za ograniczenie prawa rzeczowego", którego dokonano także na przyszłość. Kwota odszkodowania była realizowana, co potwierdza karta zbiorcza oraz znajdujące się na niej zapisy, tj. "uprzejmie prosimy o wypłatę odszkodowania (...)" oraz widniejąca pieczęć o treści "Wyrównanie przelewem przez NBP II/O B. dnia [...]r.". Brak konta bankowego u osoby uprawnionej nie może przesądzać o braku wypłaty. "Wyrównanie przelewem" może także dotyczyć sytuacji, kiedy należna kwota pobierana jest do wypłaty np. z kasy podmiotu wypłacającego odszkodowanie, a następnie "wyrównana". Nie poczyniono tu bowiem adnotacji "zapłacono przelewem". Skoro nastąpiło "wyrównanie", to oznacza, że należna kwota musiała być wypłacona. Gdyby osoba uprawniona nie otrzymała odszkodowania, zapewne wielokrotnie zwracałaby się pisemnie o jego wypłatę lub też czyniliby to następcy prawni dużo wcześniej. Istniejąca dokumentacja wskazująca na jego wypłatę nie została więc skutecznie podważona. Skarga w tym zakresie stanowi jedynie polemikę strony niezadowolonej z zebranym materiałem dowodowym, który w skuteczny sposób nie został zakwestionowany.

Słusznie zatem uznano, że odszkodowanie w związku z budową linii zostało ustalone i wypłacone przez zakład energetyczny. W tym stanie rzeczy przepisy aktualnie obowiązującej ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami nie dają podstaw prawnych do ponownego ustalenia i wpłaty odszkodowania, w tym za ograniczenie prawa własności ww. nieruchomości. Ewentualna wysokość odszkodowania mogła być kwestionowana przed jej wypłatą przez uprawnioną osobę we właściwym ówcześnie trybie.

Ilość wydawanych decyzji w latach 70., a dotyczących spornej nieruchomości, ma znaczenie wtórne, bo nie one bezpośrednio ograniczają prawo własności, ale zrealizowanie inwestycji i rzeczywiste ograniczenia, które to dopiero uzasadniają wypłatę odszkodowania. Przywołane decyzje zostały wydane w latach [...] i [...], a odszkodowanie ustalono i wypłacono w [...] r., zatem z uwzględnieniem faktycznych ograniczeń własności.

Organy nie naruszyły art. 7, 77 §1, 80, 138 §1 pkt 2, ani też innych przepisów w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi.

Z powyższych względów skarga nie mogła odnieść skutku i podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.