Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 5 lipca 2011 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Stahl sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) Protokolant asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 5 lipca 2011 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Z. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 8 grudnia 2010 roku sygn. akt II SA/Gl 585/10 w sprawie ze skargi W. D. i Z. D. na uchwałę Rady Gminy Mykanów z dnia 30 grudnia 2009 roku nr 293/XXIX/2009 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną.

II OSK 754/11

U Z A S A D N I E N I E

Wyrokiem z dnia 8 grudnia 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargi W. D. i Z. D. na uchwałę Rady Gminy Mykanów z dnia 30 grudnia 2009 r. w przedmiocie zmiany uchwały z dnia 11 grudnia 2002 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości Mykanów.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne:

W dniu 30 grudnia 2009 r. Rada Gminy Mykanów, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) oraz art. 14 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), podjęła uchwałę Nr 293/XXIX/2009 w sprawie zmiany uchwały Nr 11/II/2002 z dnia 11 grudnia 2002 r. w przedmiocie przystąpienia do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości Mykanów w gminie Mykanów. Na mocy tej uchwały zmieniono obszar opracowania określony w § 2 uchwały zmienianej poprzez wyłączenie działki nr [...] km 7 obręb Mykanów.

W dniu 24 lutego 2010 r. jeden ze współwłaścicieli działki, Z. D., wezwał Radę Gminy Mykanów do usunięcia naruszeń prawa powyższą uchwałą. Podniósł, że uchwała z dnia 30 grudnia 2009 r. jest bezprawna, gdyż wyłączenie działki nr [...] z obszaru opracowania planu miejscowego utrudnia mu wykonywanie własności według własnych zamiarów. W tym samym dniu wezwanie złożył drugi współwłaściciel działki W. D., wskazując, że nie istnieje potrzeba zmiany dotychczasowego przeznaczenia gruntu, z rolnego na budowlany. Organy samorządowe winny zakończyć prace planistyczne trwające od 10 lat, a nie wyłączać ich działkę z zakresu opracowania planu.

Uchwałami z dnia 16 marca 2010 r. Rada Gminy Mykanów odmówiła uwzględnienia wezwań do usunięcia naruszenia interesu prawnego.

Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach złożyli W. D. i Z. D..

W. D. domagał się "unieważnienia lub uchylenia zaskarżonej uchwały w całości", zarzucając naruszenie art. 18 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, brak spójności zaskarżonej uchwały ze Studium uwarunkowań, złą podstawę prawną, brak załącznika graficznego i uzasadnienia uchwały, brak imiennego, jak i publicznego powiadomienia o przystąpieniu do sporządzenia planu, pozbawienie go interesu prawnego.

Z. D., wskazując na bezprawność uchwały, zarzucił naruszenie procedury planistycznej i sprzeczność z zaleceniami zawartymi w wyroku WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/GL 62/06.

W odpowiedzi na skargi Wójt Gminy Mykanów wniósł o ich oddalenie, wyjaśniając, że przyczyną podjęcia zaskarżonej uchwały o wyłączeniu z obszaru opracowania planu zagospodarowania przestrzennego działki nr [...], której współwłaścicielami są skarżący, była potrzeba uchwalenia planu zagospodarowania dla miejscowości Mykanów. Spory między współwłaścicielami działki co do jej przeznaczenia i składanie przez nich licznych środków zaskarżenia blokowały postęp prac ze szkodą dla interesu publicznego. Organ podkreślił ponadto, iż rada gminy ma prawo w toku prac planistycznych dokonywać zmian w zakresie obszaru objętego planem, a nawet przerwać procedurę sporządzania planu i wycofać się z inicjatywy planistycznej.

Oddalając skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyjaśnił, że zaskarżona uchwała została podjęta w oparciu o art. 14 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jest ona uchwałą z zakresu administracji publicznej, nie jest aktem prawa miejscowego, a jej wyłącznym przedmiotem jest określenie granic obszaru objętego przyszłym planem. Uchwała ta rozpoczyna procedurę planistyczną. Rada gminy jest uprawniona, a nie zobowiązana (z wyjątkiem obszarów objętych obowiązkiem sporządzenia planu) do jej podjęcia i określenia obszaru opracowania przyszłego planu. Rada gminy, jako organ ustawowo odpowiedzialny za uchwalenie prawa miejscowego w zakresie planowania przestrzennego, posiada w granicach prawa samodzielność oraz swobodę decydowania o losach wszczętej procedury planistycznej. Rada gminy może zatem w toku prac planistycznych w miarę potrzeby dokonywać zmian, co do obszaru objętego przyszłym planem, a nawet, jeśli uzna to za konieczne, przerwać procedurę sporządzania planu i wycofać się z inicjatywy planistycznej. Zmian w ustaleniach dotyczących obszaru i granic obszaru objętego przystąpieniem do sporządzania planu może dokonać wyłącznie rada w drodze uchwały zmieniającej uchwałę o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego lub poprzez uchylenie tej uchwały.

Sąd I instancji wskazał jednak, iż zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym uprawnionym do wniesienia skargi na uchwałę lub akt podjęty przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, jest wyłącznie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone wskutek podjęcia takiego aktu. Jak się powszechnie przyjmuje w orzecznictwie uchwała o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jako akt stanowiący o obszarze projektowanego planu, nie narusza interesu prawnego właścicieli nieruchomości położonych w obszarze objętym procedurą planistyczną. Zaskarżona uchwała nie może zatem naruszać interesu prawnego lub uprawnienia skarżących, bowiem należąca do nich działka w następstwie tej uchwały nie znalazła się na terenie opracowania. Właścicielowi nieruchomości nie przysługuje ochrona prawna w przypadku, gdy organ gminy nie objął tej nieruchomości sporządzeniem planu, przy czym przyczyny takiej decyzji organu gminy pozostają poza kontrolą sądową. W konsekwencji Sąd I instancji stwierdził, iż nieuzasadnionymi są zarzuty skarżących co do naruszenia ich konstytucyjnego prawa własności, możliwości jej zagospodarowania zgodnie z oczekiwaniami. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił obie skargi, jako wniesione przez nieuprawnione podmioty, bez badania zgodności zaskarżonej uchwały z prawem.

W skardze kasacyjnej skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego Z. D., reprezentowany przez pełnomocnika w osobie adwokata, podniósł zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 1 § 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, art. 3 § 2, art. 50, art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez uznanie, że zaskarżona uchwała nie narusza interesu prawnego skarżącego bądź jego uprawnienia, w sytuacji gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że zaskarżona uchwała narusza zarówno interes prawny, jak i jego uprawnienia.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podniósł, że organ nadużył władztwa planistycznego, albowiem najpierw objął procedurą planistyczną działkę skarżącego, a następnie uchylając się od wykonania wskazówek zawartych w uzasadnieniu wyroku WSA w Gliwicach z dnia 22 września 2006 r. wyłączył z procedury planistycznej rzeczoną działkę, uzależniając przywrócenie poprzedniego przeznaczenia budowlanego od zakończenia procedury uchwalenia studium uwzględniającego zmiany przeznaczenia innych nieruchomości. Sąd I instancji przy ocenie istnienia legitymacji skargowej pominął ocenę prawną zawartą w wyroku z dnia 22 września 2006 r., albowiem zaskarżona uchwała zmierza do uchylenia się organu od obowiązku dokonania czynności wskazanych w wyroku. Objęcie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego działki nr [...] zostało zagwarantowane skarżącemu przez organ w uchwale z dnia 29 kwietnia 2009 r. o przystąpieniu do opracowania zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Mykanów.

Abstrahując od powyższego, autor skargi kasacyjnej wskazał, że Wójt Gminy Mykanów nie był uprawniony do reprezentacji Rady Gminy Mykanów, gdyż uprawnienie tego rodzaju przysługuje li tylko Przewodniczącemu Rady Gminy Mykanów. Istnieje zatem podstawa do stwierdzenia nieważności postępowania w oparciu o art. 183 § 2 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Powołując takie argumenty w ramach podstawy kasacyjnej autor skargi wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, z uwzględnieniem wynagrodzenia adwokata za zastępstwo według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) - dalej p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej ogranicza zatem zakres rozstrzygania i zobowiązuje wyłącznie do oceny zarzutów w niej zawartych. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, jak również brania pod uwagę innych uchybień, aniżeli wskazane przez wnoszącego skargę kasacyjną.

W pierwszej kolejności należało rozważyć, jako najdalej idący, zarzut nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, tj. wystąpienia okoliczności, o których mowa w art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a. Autor skargi kasacyjnej podniósł bowiem, że Wójt Gminy Mykanów nie był uprawniony do reprezentacji Rady Gminy Mykanów, gdyż uprawnienie tego rodzaju przysługuje li tylko Przewodniczącemu Rady Gminy Mykanów. Zarzut ten nie jest jednak uzasadniony.

Stosownie do art. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) – dalej u.s.g. gmina wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Gmina posiada osobowość prawną, a jej samodzielność podlega ochronie sądowej. Ochrona sądowa samodzielności gminy w sferze publicznoprawnej wiąże się z prawem do występowania w postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 25 § 1 p.p.s.a. osoba prawna ma zdolność występowania przed sądem administracyjnym jako strona, zaś na podstawie art. 26 § 1 p.p.s.a. przysługuje jej zdolność dokonywania czynności w tym postępowaniu. W toku postępowania osoba prawna działa przez swoje organy albo osoby uprawnione do działania w jej imieniu. Jak wynika z art. 11a u.s.g. organami gminy są rada gminy oraz wójt (burmistrz, prezydent miasta). Jednocześnie w myśl art. 31 u.s.g. wójt, będący organem wykonawczym gminy, kieruje bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentuje ją na zewnątrz. Powyższe daje podstawy do przyjęcia, że Wójt Gminy Mykanów jako organ gminy był uprawniony do reprezentowania Gminy w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Dodatkowo warto wskazać, że na mocy § 2 zaskarżonej uchwały Rady Gminy wykonanie tej uchwały powierzone zostało Wójtowi Gminy. W ślad za wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 sierpnia 2010 r., II OSK 1033/10 (System Informacji Prawnej Lex nr 737686) z takiego postanowienia uchwały należy wywieść, że wójt został umocowany do podjęcia wszelkich działań zmierzających do wprowadzenia tej uchwały w życie, co obejmuje również występowanie przed sądem w razie jej zaskarżenia do sądu.

Reasumując tę część rozważań należy stwierdzić, że nie można skutecznie zarzucić, iż reprezentowanie Gminy Mykanów przed Sądem I instancji przez Wójta Gminy wypełnia przesłankę, o której mowa w art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a.

Jeśli natomiast idzie o pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej, to jej autor wskazał na naruszenie art. 1 § 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, art. 3 § 2, art. 50, art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 101 ust. 1 u.s.g. poprzez uznanie, że zaskarżona uchwała nie narusza interesu prawnego skarżącego bądź jego uprawnienia.

Przechodząc do oceny tak sformułowanego zarzutu należy wskazać, że przedmiotem kontroli Sądu I instancji była uchwała Rady Gminy Mykanów z dnia 30 grudnia 2009 r. w przedmiocie zmiany uchwały z dnia 11 grudnia 2002 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości Mykanów. Na mocy tej uchwały zmianie uległ obszar opracowania określony w uchwale zmienianej poprzez wyłączenie działki, której współwłaścicielem jest skarżący.

Punktem wyjścia dla rozważań stanowić musi treść art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) oraz art. 18 ust. 2 pkt 5 u.s.g., w świetle których kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalenie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego należy do zadań własnych gminy – do wyłącznej właściwości rady gminy. Przepisy te określają zadania, a więc i obowiązki rady gminy. Jak jednak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 sierpnia 1996 r., sygn. akt II SA/Wr 280/96 (OSP 1998/5/108) nie każdemu obowiązkowi organu gminy odpowiada prawo podmiotowe (interes prawny, uprawnienie) mieszkańca gminy lub innej osoby. W związku z tym w sferze czynności nakazanych prawem odróżnić należy zadania organów gminy, które są wyłącznie obowiązkami tych organów oraz zadania (obowiązki) organów gminy, którym odpowiadają określone interesy prawne lub uprawnienia, polegające na możności uskutecznienia działań przez organ gminy.

W przypadku sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego mamy do czynienia z obowiązkiem pierwszego rodzaju. Z treści przywołanych przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz u.s.g. nie sposób bowiem wyprowadzić prawa do żądania przez mieszkańca gminy bądź właściciela nieruchomości położonych na terenie gminy do podjęcia działań zmierzających do przeprowadzenia procedury sporządzenia i uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, brak jest również stosownych ku temu instrumentów prawnych. W konsekwencji należy odmówić takiego uprawnienia w sytuacji, gdy co prawda gmina przystępuje do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jednak jego zakres terytorialny nie obejmuje całego obszaru gminy, w tym nieruchomości osoby zainteresowanej. Stanowisko takie znalazło odzwierciedlenie m.in. w wyroku z dnia 8 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1468/08, w którym Naczelny Sąd Administracyjny wyraźnie stwierdził, że plan zagospodarowania przestrzennego może być uchwalony dla części obszaru gminy.

Skoro zatem przyjąć, że po stronie właściciela nieruchomości położonej na obszarze gminy nie istnieje uprawnienie do skutecznego domagania się objęcia jego nieruchomości sporządzanym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, to w rezultacie podmiot ten nie legitymuje się interesem prawnym ani uprawnieniem, który mógłby zostać naruszony podjęciem przez organ gminy uchwały skutkującej wyłączeniem danej nieruchomości spod prac polegających na sporządzeniu tegoż planu.

W tym miejscu podkreślenia wymaga, iż stwierdzenie naruszenia, uchwałą w przedmiocie zmiany uchwały o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości Mykanów, interesu prawnego czy uprawnienia determinuje prawo podmiotu do skutecznego wystąpienia ze skargą do sądu administracyjnego w trybie art. 101 u.s.g. Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 16 września 2008 r. SK 76/06 (OTK-A 2008/7/121) podstawą skargi, o której mowa w art. 101 u.s.g. jest bowiem nie tylko niezgodność uchwały z prawem, ale i równocześnie naruszenie przez nią konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela. Brak wykazania naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia daje podstawę do oddalenia skargi, co też prawidłowo uczynił Sąd I instancji zaskarżonym wyrokiem.

Jednocześnie warto zwrócić uwagę, że autor skargi kasacyjnej, podnosząc zarzut naruszenia art. 101 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 3 § 2, art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., ograniczył się do stwierdzenia, że zebrany w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że zaskarżona uchwała narusza zarówno interes prawny skarżącego, jak i jego uprawnienie. Nie określił natomiast istoty tego interesu prawnego ani uprawnienia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wnoszący skargę kasacyjną powinien powołać się na konkretny przepis prawa, z którego wywodzi istnienie tegoż interesu prawnego lub uprawnienia i wyjaśnić, na czym polegało jego naruszenie. Analiza uzasadnienia skargi kasacyjnej nie daje podstawy do uznania, że wymóg taki został spełniony.

O istnieniu interesu prawnego lub uprawnienia nie stanowi z pewnością argument, że wyłączenie nieruchomości z obszaru, dla którego ma zostać sporządzony plan zagospodarowania przestrzennego prowadzi do ograniczenia sposobu wykonywania prawa własności. Również wobec przyjęcia, że nie stanowi naruszenia prawa sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jedynie dla części obszaru gminy, nieuprawnione jest przekonanie wyrażone w skardze kasacyjnej, iż wyłączenie działki skarżącego z obszaru objętego sporządzanym planem zagospodarowania przestrzennego stanowi nadużycie władztwa planistycznego. Podzielić przy tym należy pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z dnia 18 maja 2010 r., II OSK 562/10, zgodnie z którym nie jest rzeczą sądu administracyjnego ocena, jakie były pobudki organu podejmującego zaskarżoną uchwałę, skoro jedynym kryterium badania aktu jest kryterium oceny zgodności aktu z przepisami prawa. Nie można również wywodzić interesu prawnego ani uprawnienia z treści wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 22 września 2006 r., II SA/GL 62/06, jak również traktować zawartych w nim twierdzeń w kategoriach wiążącej oceny prawnej. Wyrok ten dotyczył bowiem uchwały Rady Gminy Mykanów z dnia 14 grudnia 2005 r. nr 209/XXXI/2005 w przedmiocie zarzutów w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nieruchomość skarżącego objęta była działaniem uchwały Rady Gminy Mykanów z dnia 11 grudnia 2002 r. Nr 11/II/2002 w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Mykanów, tym samym miał on interes prawny w kwestionowaniu przyjętych w tym projekcie ustaleń. Zmiana okoliczności faktycznych i odmienność przedmiotu postępowania powoduje, że wskazówki zawarte w wyroku z dnia 22 września 2005 r. utraciły swą aktualność.

Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia art. 50 p.p.s.a., należy zważyć, że autor skargi kasacyjnej nie wskazał, który z przepisów w nim zawartych jest kwestionowany. Warto jednak wyjaśnić, że interesu prawnego warunkującego wniesienie skargi do sądu administracyjnego, na tle okoliczności rozpoznawanej sprawy, nie należało wiązać z treścią przepisu art. 50 § 1 p.p.s.a., lecz art. 101 ust. 1 u.s.g., który to przepis stanowi lex specialis w stosunku do art. 50 § 1 p.p.s.a. Tym samym zarzut naruszenia art. 50 § 1 p.p.s.a. należało uznać za nieuprawniony.

Wobec niezasadności zarzutów skargi kasacyjnej, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.

Sąd nie orzekł w wyroku o przyznaniu wynagrodzenia pełnomocnikowi skarżącego ustanowionemu z urzędu, gdyż przepisy art. 209 i art. 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 - 261 p.p.s.a.