Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Asesor WSA Anna Pośpiech-Kłak po rozpoznaniu w dniu 31 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A.W. na bezczynność Wójta Gminy B. w przedmiocie zapewnienia dostępu do danych przestrzennych postanawia: odrzucić skargę.

Pismem z dnia 13 grudnia 2022 r. A.W. wniosła skargę na bezczynność Wójta Gminy B. w przedmiocie zapewnienia dostępu do danych przestrzennych, w związku z niewykonaniem przez organ czynności nakazanych prawem, polegających na zapewnieniu dostępu do danych przestrzennych dotyczących miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego za pośrednictwem usługi pobierania danych przestrzennych które, według skarżącej, odbywa się z naruszeniem następujących przepisów: art. 67a-67c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r., poz. 503 ze zm.); ustawą o infrastrukturze informacji przestrzennej (t. j. Dz. U. z 2021 r. poz. 214); rozporządzenia Komisji Europejskiej (UE) Nr 1088/2010 z dnia 23 listopada 2010 r. zmieniającym rozporządzenie (WE) nr 976/2009 w zakresie usług pobierania i usług przekształcania wraz z wytycznymi technicznymi w sprawie implementacji usług pobierania INSPIRE i rozporządzeniem Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 26 października 2020 r. w sprawie zbiorów danych przestrzennych oraz metadanych w zakresie zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2020 r., poz. 1916).

W skardze strona wywodziła, że brak zapewnienia przez organ bezpośredniego dostępu do kompletnych zbiorów danych przestrzennych dla miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego poprzez usługę pobierania, zgodnie z ww. przepisami, narusza jej prawa materialne, pozbawiając możliwości przeprowadzenia analiz przestrzennych poprzez usługi danych przestrzennych, co gwarantuje art. 5 pkt 1 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o otwartych danych i ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego (Dz. U. z 2021 r., poz. 1641 ze zm.). Ponadto, nieudostępnianie przez organ pełnych danych, w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami prawa, powoduje konieczność ponoszenia przez stronę w ramach prowadzonej działalności gospodarczej wielokrotnie wyższych nakładów. Strona podkreśliła również, że skarga dotyczy indywidualnej relacji między nią a organem, gdyż dotyczy negatywnego rozpatrzenia indywidualnego, pisemnego wniosku skarżącej w tym względzie. W ocenie skarżącej, czynność udostępniania danych ze zbiorów konkretnemu wnioskodawcy, bądź odmowa ich udostępnienia ma charakter indywidualny, jest bowiem czynnością będącą reakcją na indywidualną próbę pozyskania tych danych. Wywodziła również, że nawet jeżeli założyć, że działania organu nie miały charakteru indywidualnego, to i tak indywidualność aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.), zw. dalej "P.p.s.a.", nie stanowi koniecznej przesłanki wniesienia skargi do sądu administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że Wójt Gminy B. prawidłowo wykonuje nałożone prawem obowiązki związane z udostępnianiem danych przestrzennych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga podlega odrzuceniu.

Zgodnie z przepisami ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd bada dopuszczalność skargi na dzień jej wniesienia. Skarga jest dopuszczalna, gdy została wniesiona przez uprawniony podmiot, spełnia wymogi formalne, została złożona w terminie i gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu. Stwierdzenie braku którejkolwiek z wymienionych przesłanek dopuszczalności zaskarżenia uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, co prowadzi do jej odrzucenia.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym, w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 3 § 1 P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.

Przepis art. 3 § 2 P.p.s.a. stanowi zaś, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 i 2185), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2022 r., poz. 2651 i 2707), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2022 r., poz. 813, ze zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Ponadto sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (art. 3 § 2a P.p.s.a.). Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 P.p.s.a.).

Z przytoczonych wyżej przepisów wynika, że zakres właściwości rzeczowej sądów administracyjnych wyznacza katalog skarg na określone w art. 3 § 2 P.p.s.a. działania organów administracji publicznej, ich bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, ale tylko w przypadkach, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4a. Katalog ten rozszerzają przepisy ustaw szczególnych, które przewidują kontrolę sądu administracyjnego w sprawach nieprzewidzianych w art. 3 § 2 P.p.s.a.

Zaskarżenie aktu lub czynności niewymienionych w art. 3 § 2 P.p.s.a. (a także bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 tego przepisu) oznacza, że sprawa nie jest objęta właściwością sądu administracyjnego, a tym samym - zgodnie z treścią art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. - skarga podlega odrzuceniu.

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi jest bezczynność Wójta Gminy B., polegająca na braku zapewnienia dostępu do kompletnego zbioru danych przestrzennych dla planów miejscowych spełniających wymagania nałożone przepisami prawa. Zdaniem skarżącej, zbiór danych przestrzennych udostępniany jest nieprawidłowo.

Wobec powyższego należało w pierwszej kolejności rozważyć, czy określony przez skarżącą przedmiot skargi, tzn. udostępnianie przez organ administracji publicznej danych przestrzennych, może być uznany za czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, określoną w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. lub inną czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego, których niepodejmowanie może być sankcjonowane na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 i 9 P.p.s.a.

W orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie utrwalone jest stanowisko, wedle którego akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.: 1) mają charakter władczy, chociaż nie mają charakteru decyzji lub postanowienia; 2) są podejmowane w sprawach indywidualnych; 3) muszą mieć charakter publicznoprawny; 4) dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa.

Odnosząc się do wskazanych cech aktów lub czynności należy wyjaśnić, że władcze działanie to działanie jednostronne, wiążące dla adresata i gwarantowane możliwością stosowania środków przymusu państwowego. Z kolei cecha indywidualności aktów i czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. oznacza, że podobnie jak decyzje administracyjne i postanowienia, kierowane są one do określonych podmiotów. Natomiast kryterium związku z uprawnieniami lub obowiązkami wynikającymi z przepisu prawa sprowadza się do tego, że między działaniem (zaniechaniem określonego działania) organu administracji publicznej a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność musi istnieć zależność o ścisłym i bezpośrednim charakterze.

W odniesieniu do niniejszej sprawy należy podkreślić, że z przepisów rozdziału 5a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że udostępnianie danych przestrzennych ma charakter generalny i nie wymaga wniosku jakiegokolwiek podmiotu. Następuje z mocy prawa w celu realizacji obowiązku nałożonego na właściwe organy władzy publicznej przez wskazane przepisy. Co szczególnie istotne, wbrew twierdzeniom skarżącej, zdaniem Sądu udostępnianie przez właściwe organy informacji w zbiorach danych przestrzennych nie ma charakteru indywidualnego, bowiem czynności podejmowane w tym zakresie nie są skierowane do indywidualnie oznaczonego adresata. Na właściwym organie ciąży jedynie obowiązek o ogólnym charakterze, któremu nie odpowiada uprawnienie niepowiązanych z nim organizacyjnie podmiotów do żądania opublikowania określonych informacji, bądź też zmiany sposobu publikacji informacji już udostępnionych. W konsekwencji stwierdzić należy, że sama czynność utworzenia zbiorów danych przestrzennych, czy też czynność zamieszczenia tam określonej informacji publicznej nie dotyczy uprawnień lub obowiązków skarżącej. Nie istnieje też przepis prawa, który uprawniałby skarżącą do żądania zamieszczenia lub usunięcia z tych zbiorów danych przestrzennych. Sam wynikający z przepisów ustawy obowiązek prowadzenia, w tym aktualizowania i udostępniania zbiorów danych przestrzennych, nie rodzi w tym przypadku po stronie skarżącej żadnych uprawnień.

Podkreślenia również wymaga, że dane przestrzenne mieszczą się w kategorii pojęciowej otwartych danych, a ich wykorzystanie do celów prowadzenia działalności gospodarczej przez skarżącą spełnia kryteria pojęciowe ponownego wykorzystania informacji publicznej. Przepisy ustawy o otwartych danych i ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego przyznają każdemu prawo do ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego: (1) udostępnianych w Biuletynie Informacji Publicznej podmiotu zobowiązanego lub w portalu danych, lub w innym systemie teleinformatycznym podmiotu zobowiązanego; (2) przekazanych na wniosek o ponowne wykorzystywanie (art. 5). Nie ulega wątpliwości, że w rozpoznawanej sprawie nie chodzi o bezczynność w zakresie rozpoznania indywidualnego wniosku skarżącej o ponowne wykorzystanie informacji publicznej, ale o dostęp generalny, o którym mowa w art. 5 pkt 1 powoływanej wyżej ustawy. W tym zakresie realizacja obowiązków podmiotu zobowiązanego nie przyjmuje postaci żadnych czynności czy aktów o charakterze indywidualnym, które mogłyby być kwalifikowane jako czynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., co wyklucza tym samym możliwość skarżenia bezczynności organu w zakresie realizacji tych obowiązków.

Wobec przyjęcia, że udostępnianie danych przestrzennych nie stanowi czynności bądź aktu z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, które podlegałyby zaskarżeniu do sądu administracyjnego, stwierdzić należy, że bezczynność organów w zakresie wywiązywania się przez nie z obowiązków udostępniania danych przestrzennych pozostaje poza zakresem kontroli sądowoadministracyjnej. Również ewentualne zakwalifikowanie przedmiotu skargi jako zaskarżenie nieprawidłowej czynności organu nie zmieniłoby faktu, że czynność taka, ze względu na brak cechy indywidualności, nie podlega zaskarżeniu w trybie art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.

W związku z powyższym należy uznać, że przedmiot wniesionej skargi nie mieści się w żadnej z wymienionych wyżej kategorii bezczynności, podlegających jurysdykcji sądów administracyjnych. Brak jest także przepisu szczególnego, który przewidywałby możliwość zaskarżenia czynności czy bezczynności udostępniania danych przestrzennych.

Z tych przyczyn, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 P.p.s.a., należało skargę odrzucić.