III OSK 1708/22 - Wyrok

Data orzeczenia	2025-10-10	
Data wpływu	2022-07-12	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Mariusz Kotulski /sprawozdawca/
Olga Żurawska - Matusiak
Wojciech Jakimowicz /przewodniczący/	
Symbol z opisem	647  Sprawy związane z ochroną danych osobowych
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Samorząd terytorialny	
Sygn. powiązane	IV SA/Wr 638/21	
Skarżony organ	Inne	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2021 nr 0 poz 888; art.3 ust.2 pkt 3, art.3 ust.2a; Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - t.j.
Dz.U. 1928 nr 53 poz 510; art.48 ust.1; Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 25 kwietnia 1928 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu przepisów ipotecznych  obowiązujących na obszarach, na których obowiązuje rozporządzenie Komisarza Generalnego Ziem Wschodnich z dnia 31 sierpnia 1919 r.,  dotyczące wprowadzenia ustroju hipotecznego.
Dz.U. 2020 nr 0 poz 713; art.64 ust.1; Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
Dz.U.UE.L 2016 nr 119 poz 1; art.4 pkt 1, art.5 ust.1 lit.a, art.6 ust.1 lit.e; Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z  przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) Protokolant: asystent sędziego Aleksandra Kraus po rozpoznaniu w dniu 10 października 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Zgromadzenia [...] z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 20 stycznia 2022 r. sygn. akt IV SA/Wr 638/21 w sprawie ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę nr [...] Zgromadzenia [...] z siedzibą w [...] z dnia [...] czerwca 2021 r. w przedmiocie przekazywania przez gminy członkowskie danych mieszkańców oddala skargę kasacyjną.	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 20 stycznia 2022 r. sygn. akt IV SA/Wr 638/21, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę nr IX/35/2021 Zgromadzenia [...] z siedzibą w S. z dnia 23 czerwca 2021 r. w przedmiocie przekazywania przez gminy członkowskie danych mieszkańców, stwierdził nieważność ust. 1, ust. 2 we fragmencie "wraz z numerami ksiąg wieczystych - w tabeli zgodnie ze wzorem nr 2", ust. 3 we fragmencie "- w tabeli zgodnie ze wzorem nr 3, z odpowiednimi oznaczeniami przy konkretnych adresach" oraz ust. 3 lit. b) załącznika nr 1 do uchwały nr IX/35/2021 Zgromadzenia [...] z dnia 23 czerwca 2021 r. (pkt I), a także zasądził od Związku [...] na rzecz Wojewody Dolnośląskiego kwotę 480 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt II).

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W dniu 23 czerwca 2021 r. Zgromadzenie [...] z siedzibą w S. podjęło uchwałę nr IX/35/2021 w sprawie przekazywania przez gminy członkowskie danych mieszkańców. Stosownie do § 1 uchwały Zgromadzenie zobowiązało wszystkie gminy członkowskie do przekazywania Związkowi [...] danych (w tym danych osobowych) mieszkańców poszczególnych gmin, niezbędnych do wykonywania powierzonych Związkowi zadań w zakresie wynikającym z ustaw oraz aktów prawa miejscowego regulujących wykonywanie tych zadań. Zgodnie z § 2 uchwały zakres przekazywanych danych oraz sposób ich przekazywania określa załącznik nr 1 do uchwały.

Zgodnie z załącznikiem nr 1 do uchwały gminy członkowskie zostały zobowiązane do przekazywania następujących danych:

1. W przypadku osób zmarłych przekazywane będą takie dane jak: imię i nazwisko, PESEL, adres, data zgonu, nr aktu zgonu - w tabeli zgodnie z wzorem nr 1.

2. W przypadku nadania numeru nowym nieruchomościom – przekazywana będzie lista tych nieruchomości (adresy) wraz z numerami ksiąg wieczystych – w tabeli zgodnie ze wzorem nr 2.

3. W przypadku zmian na liście osób zameldowanych w gminie (w stosunku do poprzedniego kwartału) przekazywana będzie zanonimizowana lista (bez nazwisk, same adresy) – w tabeli zgodnie ze wzorem nr 3, z odpowiednimi oznaczeniami przy konkretnych adresach:

a) w przypadku osób nowo zameldowanych konieczne są następujące dane: adres, data zameldowania i w przypadku meldunku na czas określony - okres zameldowania, ilość osób ogółem zameldowanych pod danym adresem;

b) dodatkowo w przypadku danych, o których mowa w lit. a) konieczne będzie dokonanie przez pracownika gminy analizy tych danych i uzupełnienie danych o poniższe oznaczenia :

- w przypadku narodzin i zameldowania dziecka przy danym adresie – znak "!",

- w przypadku zameldowania kilku osób o tym samym nazwisku (co może świadczyć o zameldowaniu się rodziny) – znak "*" przy danym adresie;

- w przypadku 3 i więcej osób o różnych nazwiskach zameldowanych pod danym adresem – znak "?".

W przypadkach określonych w punktach 2 i 3 nie jest potrzebne podawanie numeru PESEL oraz imion i nazwisk.

Realizowanie instrukcji określonej w pkt 3 lit. b) nie jest konieczne w przypadku podania przez gminę w kolumnie "Symbol" imienia i nazwiska mieszkańca.

Na powyższą uchwałę Wojewoda Dolnośląski wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.

W odpowiedzi na skargę Związek [...] wniósł o oddalenie skargi w całości.

W piśnie procesowym z dnia 4 października 2021 r. Wojewoda Dolnośląski podkreślił, że na gruncie ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (Dz. U. z 2021 r. poz. 510 z późn. zm., zwana dalej: "ustawa o ewidencji ludności") obowiązuje zasada ograniczonej dostępności do danych zawartych w rejestrze PESEL i rejestrze mieszkańców, w tym danych żądanych odnośnie zmarłych mieszkańców. Udostępnianie tych danych jest możliwe wyłącznie według zasad określonych w art. 46-56 tej ustawy. Związek nie wyjaśnił też w sposób przekonujący, w jaki sposób zbieranie szczegółowych danych, dotyczących zmarłych mieszkańców gmin jest niezbędne dla wykonania zadania gospodarowania odpadami komunalnymi. Poza tym ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie przewiduje obowiązku informowania o numerze księgi wieczystej. Informacja ta nie zawsze pozwala na ustalenie osoby zobowiązanej do złożenia deklaracji. Do prawidłowego wyliczenia opłaty bez znaczenia jest, czy nowy mieszkaniec jest dzieckiem, a zamieszkujące nieruchomość osoby noszą te same czy różne nazwiska.

W piśmie procesowym z dnia 18 października 2021 r. Związek [...] ponownie wyjaśnił, że nie mając informacji o danym zdarzeniu (np. zgonie) nie jest w stanie wystąpić do gminy w trybie indywidualnego wniosku o udostępnienie danych z rejestru PESEL. Pozyskanie zaś danych o numerach ksiąg wieczystych nowych nieruchomości pozwala na skuteczne wykrycie braku złożenia deklaracji przez właściciela nieruchomości. Natomiast pozostałe żądane dane nie stanowią danych osobowych.

Przy piśmie procesowym z dnia 5 listopada 2021 r. Związek [...] przedłożył decyzję Ministra Cyfryzacji z dnia 26 października 2021 r. nr DZS.WZDJU.8501.131.2021 o wyrażeniu zgody na udostępnienie Związkowi danych z rejestru PESEL za pomocą urządzeń teletransmisji danych do realizacji zadań ustawowych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w powołanym wyżej wyroku uznał, że skarga była zasadna i zasługiwała na uwzględnienie.

Uzasadniając swoje stanowisko Sąd I instancji wskazał, że stosownie do art. 64 ust. 1 zd. pierwsze ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713, zwana dalej: "ustawa o samorządzie gminnym") w celu wspólnego wykonywania zadań publicznych gminy mogą tworzyć związki międzygminne. Zgodnie ze statutem Związku [...] zadaniem tego związku jest m. in. gospodarowanie odpadami komunalnymi, a zadanie to Związek realizuje przez zapewnienie czystości i porządku na terenie Związku, w szczególności przez objęcie właścicieli nieruchomości systemem gospodarowania odpadami komunalnymi (§ 6 pkt 2 i § 7 Statutu Związku). W tym celu Związek zobowiązał wszystkie gminy członkowskie do przekazywania Związkowi danych (w tym danych osobowych) mieszkańców poszczególnych gmin, niezbędnych do wykonywania powierzonych Związkowi zadań. Zakres przekazywanych danych oraz sposób ich przekazywania określa załącznik nr 1 do zaskarżonej przez Wojewodę uchwały.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu przetwarzanie (w tym przekazywanie) danych osobowych powinno odbywać się zgodnie z prawem. Stosownie do art. 4 pkt 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych i uchylenia dyrektywy 95/46/WE (Dz. U. UE. L. 2016.119.1 z dnia 4 maja 2016 r., zwane dalej: "rozporządzenie RODO") "dane osobowe" oznaczają wszelkie informacje o zidentyfikowanej lub możliwej do zidentyfikowania osobie fizycznej ("osobie, której dane dotyczą"). Rozporządzenie nie ma zastosowania do danych osobowych osób zmarłych (pkt 27 Preambuły). Dane osobowe muszą być przetwarzane zgodnie z prawem, rzetelnie i w sposób przejrzysty dla osoby, której dane dotyczą ("zgodność z prawem, rzetelność i przejrzystość") - art. 5 ust. 1 lit. a) rozporządzenia. Przetwarzanie danych osobowych jest zgodne z prawem wyłącznie w przypadkach, gdy - i w takim zakresie, w jakim - przetwarzanie jest niezbędne do wykonania zadania realizowanego w interesie publicznym lub w ramach sprawowania władzy publicznej powierzonej administratorowi (art. 6 ust. 1 lit. e) rozporządzenia). Aby przetwarzanie danych było zgodne z prawem, powinno się odbywać na podstawie zgody osoby, której dane dotyczą, lub na innej uzasadnionej podstawie przewidzianej prawem (motyw 40 Preambuły). Jeżeli przetwarzanie jest niezbędne do wykonania zadania realizowanego w interesie publicznym lub w ramach sprawowania władzy publicznej, podstawę przetwarzania powinno stanowić prawo Unii lub prawo państwa członkowskiego (motyw 45 Preambuły). Dane z rejestru PESEL oraz rejestrów mieszkańców dostępne są na zasadach uregulowanych w przepisach ustawy o ewidencji ludności.

Oceniając przebieg postępowania Sąd I instancji uznał, że Wojewoda zasadnie uznał, że żądane przez Związek od gmin członkowskich dane, w tym dane osobowe, określone w ust. 1, w ust. 2 we fragmencie "wraz z numerami ksiąg wieczystych – w tabeli zgodnie z wzorem nr 2", ust. 3 we fragmencie "- w tabeli zgodnie z wzorem nr 3, z odpowiednimi oznaczeniami przy konkretnych adresach", ust. 3 lit. b) załącznika nr 1 do uchwały nie są danymi niezbędnymi związkowi do wykonywania zadania publicznego w zakresie gospodarowania odpadami komunalnymi, w tym objęcia właścicieli nieruchomości systemem gospodarowania odpadami komunalnymi, a ich udostępnianie narusz przepisy prawa.

W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu podkreślił, że zgodnie z art. 6m ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2021 r. poz. 888, zwana dalej: "ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach) właściciel nieruchomości jest obowiązany złożyć do wójta, burmistrza lub prezydenta miasta deklarację o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w terminie 14 dni od dnia zamieszkania na danej nieruchomości pierwszego mieszkańca lub powstania na danej nieruchomości odpadów komunalnych. Deklaracja zawiera dane niezbędne do określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi (art. 6m ust. 1a). W myśl art. 6m ust. 1b Rada gminy określając wzór deklaracji może wymagać podania następujących danych: 1) imię i nazwisko lub nazwę właściciela nieruchomości oraz adres miejsca zamieszkania lub siedziby; 2) adres nieruchomości; 3) dane stanowiące podstawę zwolnienia z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi; 4) numer telefonu właściciela nieruchomości; 5) adres poczty elektronicznej właściciela nieruchomości; 6) inne informacje niezbędne do wystawienia tytułu wykonawczego; 7) informacje dotyczące posiadania kompostownika przydomowego i kompostowania w nim bioodpadów stanowiących odpady komunalne. Jak wskazał Związek Międzygminny opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi ustalana jest jako iloczyn liczby osób zamieszkujących w danej nieruchomości i stawki opłaty od jednej osoby. Dla celów obliczenia wysokości opłaty istotne jest ustalenie liczby osób zamieszkujących w danej nieruchomości.

Jednocześnie Sąd I instancji wskazał, że odnośnie danych dotyczących osób zmarłych, które gminy zobowiązane były podawać Związkowi należy zauważyć, że dane te wynikają z rejestru PESEL lub rejestru mieszkańców. Zgodnie bowiem z art. 8 ustawy o ewidencji ludności w rejestrze PESEL i rejestrach mieszkańców gromadzone są m. in. następujące dane: 1) nazwisko i imię (imiona), 14) adres i data zameldowania na pobyt stały; 26) data zgonu albo data znalezienia zwłok, numer aktu zgonu i oznaczenie urzędu stanu cywilnego, w którym ten akt został sporządzony.

Nadto Sąd stwierdził, że dane z rejestru PESEL i rejestru mieszkańców udostępnia się państwowym i samorządowym jednostkom organizacyjnym oraz innym podmiotom - w zakresie niezbędnym do realizacji zadań publicznych określonych w odrębnych przepisach (art. 46 ust. 1 pkt 5 ustawy o ewidencji ludności). Podmiotom tym dane te udostępnia się za pomocą urządzeń teletransmisji danych po złożeniu jednorazowego, uproszczonego wniosku i wyrażeniu przez właściwy organ zgody, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1 (art. 48 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności). Dane z rejestru PESEL udostępnia minister właściwy do spraw informatyzacji za pomocą urządzeń teletransmisji danych (art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy o ewidencji ludności). Do przekazywania tych danych nie są natomiast upoważnione gminy. Natomiast dane w postaci numerów ksiąg wieczystych mogą być przekazywane jedynie, jeżeli te dane są niezbędne do wykonania zadania realizowanego w interesie publicznym lub w ramach sprawowania władzy publicznej powierzonej administratorowi (art. 6 ust. 1 lit. e) rozporządzenia). Znajomość numeru księgi wieczystej nie jest niezbędna do ustalenia liczby mieszkańców zamieszkujących w danej nieruchomości. Również nie są niezbędne do ustalenia liczby mieszkańców zamieszkujących w danej nieruchomości oznaczenia przy konkretnych adresach odnośnie narodzin i zameldowania dziecka, zameldowania kilku osób o tym samym nazwisku oraz zameldowania 3 i więcej osób o różnych nazwiskach. W powyższym celu wystarczające jest podanie danych żądanych w pkt 3 a) załącznika do uchwały, tj. listy adresów z podaniem ilości osób nowo zameldowanych.

W ocenie Sądu żądanie przez Związek [...] danych wskazanych w ust. 1, ust. 2 we fragmencie "wraz z numerami ksiąg wieczystych – w tabeli zgodnie z wzorem nr 2", ust. 3 we fragmencie "- w tabeli zgodnie z wzorem nr 3, z odpowiednimi oznaczeniami przy konkretnych adresach", ust. 3 lit. b) załącznika nr 1 do uchwały, stanowi naruszenie wskazanych przepisów rozporządzenia w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych oraz wskazanych przepisów ustawy o ewidencji ludności.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosło Zgromadzenie [...], zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie prawa materialnego:

1. przepisu art. 4 pkt 1 rozporządzenia RODO poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że wprowadzanie w załączniku nr 1 do uchwały Zgromadzenia [...] nr IX/35/2021 z dnia 23.06.2021 r. w sprawie przekazywania Związkowi [...] danych (w tym danych osobowych) mieszkańców poszczególnych gmin, niezbędnych do wykonywania powierzonych Związkowi zadań w zakresie wynikających z ustaw oraz aktów prawa miejscowego regulujących wykonywania tych zadań, oznaczeń w postaci wykrzyknika, gwiazdki czy pytajnika do informacji o osobach nowozameldowanych na terenie poszczególnych gmin stanowi dane osobowe w rozumieniu ww. rozporządzenia, podczas gdy informacje te nie spełniają definicji danych osobowych przywołanej przez Sąd I instancji w powołaniu się na ww. Rozporządzenie, a w szczególności nie stanowią informacji o zidentyfikowanej lub możliwej do zidentyfikowania osobie fizycznej.

2. przepisu art. 3 ust. 2 pkt 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez jego niezastosowanie i zakwestionowanie niezbędności danych żądanych przez skarżącego kasacyjnego w zaskarżonej uchwale Zgromadzenia [...] nr IX/35/2021z dnia 23.06.2021 r., podczas gdy powołany przepis stanowi, że gminy zapewniają czystość i porządek na swoim terenie i tworzą warunki niezbędne do ich utrzymania, a w szczególności: obejmują wszystkich właścicieli nieruchomości na terenie gminy systemem gospodarowania odpadami komunalnymi, co w konsekwencji powoduje, że skarżący kasacyjny jest z mocy ustawy zobowiązany do objęcia wszystkich właścicieli nieruchomości systemem gospodarowania odpadami komunalnymi, a tym samym uprawniony jest do wykonywania tego zadania publicznego pozyskania informacji o właścicielach nieruchomości w oparciu o dane zawarte w księgach wieczystych, a tym samym jest uprawniony do uzyskania informacji o numerach ksiąg wieczystych jako źródle wiedzy o właścicielach nieruchomości objętych systemem gospodarowania odpadami komunalnymi.

3. przepisu art. 5 ust. 1 lit. a) oraz art. 6 ust. 1 lit. e) rozporządzenia RODO poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że przekazywanie danych o numerach ksiąg wieczystych nowych nieruchomości na terenie gmin członkowskich Związku [...] nie stanowi przetwarzania danych zgodnego z prawem, z uwagi na niespełnienie przesłanki niezbędności do wykonywania zadania realizowanego w interesie publicznym lub w ramach sprawowania władzy publicznej powierzonej administratorowi, podczas gdy pozyskane dane wykorzystywane są do wykonywania przez skarżącego kasacyjnie powierzonych zadań publicznych z zakresu gospodarowania odpadami komunalnymi, w szczególności zaś wykonania obowiązku objęcia wszystkich właścicieli nieruchomości systemem gospodarowania odpadami komunalnymi zgodnie z przepisem art. 3 ust. 2 pkt 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

4. przepisu art. 48 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności w związku z przepisem art. 64 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz w związku z przepisem art. 3 ust. 2a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że stanowi on podstawę do przekazywania informacji o zmarłych mieszkańcach podczas gdy informacje, których dotyczy zaskarżona uchwała Zgromadzenia [...] nr IX/35/2021z dnia 23.06.2021 r. nie mają charakteru danych jednostkowych przekazywanych podmiotowi określonemu w przepisie art. 46 ust. 1 pkt 5 ustawy o ewidencji ludności, a przekazanie tych danych stanowi czynność materialno-techniczną o charakterze wewnętrznym w ramach struktury związku międzygminnego, związaną z zachowaniem adresatów, usytuowanych wewnątrz układu organizacyjnego administracji.

Mając powyższe na uwadze skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości wyroku i przekazanie sprawy w całości do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym, a także rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Jako nieuzasadniony ocenić należy zarzuty naruszenia art. 3 ust. 2 pkt 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach przez jego niezastosowanie. Po pierwsze, jak podniosła strona skarżąca kasacyjnie przepisu tego nie stosował Sąd I instancji, a więc nie mógł go naruszyć. Po drugie WSA we Wrocławiu nie kwestionował, że gminy (a więc także związek międzygminny, któremu przekazano te zadania) zapewniają czystość i porządek na swoim terenie i tworzą warunki niezbędne do ich utrzymania obejmujące wszystkich właścicieli nieruchomości na terenie gminy (związku międzygminnego) systemem gospodarowania odpadami komunalnymi (art. 3 ust. 2 pkt 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach). Po trzecie fakt, że Związek [...] ma objąć wszystkich właścicieli nieruchomości systemem gospodarowania odpadami komunalnymi wykonując w tym zakresie zadanie publiczne w żaden sposób nie wiąże się z prawem, ani obowiązkiem gromadzenia danych osobowych w zakresie numerów ksiąg wieczystych. Numer księgi wieczystej jest informacją, która pozwala w sposób zidentyfikować osobę fizyczną i uzyskać dane podmiotowe osób ujawnionych w księgach wieczystych. Zatem numer księgi wieczystej stanowi dane osobowe w rozumieniu art. 4 ust. 1 RODO (zob. wyroki NSA z 26 września 2018 r., sygn. I OSK 11/17 oraz z 28 stycznia 2025 r., sygn. III OSK 6508/21), a ich przetwarzanie (pozyskiwanie, gromadzenie, analizowanie, wykorzystywanie) musi być zgodne z prawem. Związkowi międzygminnemu nie przysługuje więcej uprawnień w realizacji zadań publicznych niż samym gminom go tworzącym. Jak wynika z treści art. 6m ust. 1b ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach rada gminy określając wzór deklaracji może wymagać podania od podmiotów zobowiązanych do jej złożenia następujących danych:

1) imię i nazwisko lub nazwę właściciela nieruchomości oraz adres miejsca zamieszkania lub siedziby;

2) adres nieruchomości;

3) dane stanowiące podstawę zwolnienia z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi;

4) numer telefonu właściciela nieruchomości;

5) adres poczty elektronicznej właściciela nieruchomości;

6) inne informacje niezbędne do wystawienia tytułu wykonawczego;

7) informacje dotyczące posiadania kompostownika przydomowego i kompostowania w nim bioodpadów stanowiących odpady komunalne.

Deklaracja zawiera wszelkie niezbędne dane do określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi (art. 6m ust. 1a powołanej wyżej ustawy).

Zatem gmina może żądać, gromadzić i przetwarzać w związku z określeniem wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi wyłącznie powyższe dane. W takim samym zakresie może też czynić to związek międzykomunalny. Wśród powyższych danych nie ma numeru księgi wieczystej nieruchomości, a dostęp do niego pozwala pozyskać jeszcze inne dane zawarte w księdze wieczystej, które nie są potrzebne do określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Podkreślić należy, że zakres zbieranych danych w deklaracji śmieciowej jest ściśle powiązany z uchwałami w sprawie metody i stawki takiej opłaty. Dane zawarte w deklaracji umożliwiają pobór opłaty, ustalonej w odrębnej uchwale. Tym samym deklaracja o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi powinna więc zawierać jedynie takie dane, które konieczne są do prawidłowego obliczenia wysokości opłaty ustalonej uchwałą w sprawie wyboru metody i stawki opłaty (D. Danecka, W. Radecki, Utrzymanie czystości i porządku w gminach. Komentarz, WKP 2023, art. 6n). Podmiot wykonujący zadania publiczne nie może dążyć do pozyskiwania "nadmiarowych" danych ponad te, które są niezbędne do ich realizacji (zasady: ograniczenia celu, minimalizacji danych, rozliczalności).

Nieuzasadniony jest także zarzut art. 5 ust. 1 lit. a oraz art. 6 ust. 1 lit. e rozporządzenia RODO przez jego niezastosowanie. Po pierwsze Sąd I instancji powołał te przepisy oraz odniósł się do nich, a więc je stosował. Po drugie słusznie organ nadzoru oraz Sąd I instancji wskazały, że dane osobowe muszą być przetwarzane zgodnie z prawem, rzetelnie i w sposób przejrzysty dla osoby, której dane dotyczą ("zgodność z prawem, rzetelność i przejrzystość") - art. 5 ust. 1 lit. a rozporządzenia RODO. Przetwarzanie danych osobowych jest zgodne z prawem wyłącznie w przypadkach, gdy - i tylko w takim zakresie, w jakim - przetwarzanie jest niezbędne do wykonania zadania realizowanego w interesie publicznym lub w ramach sprawowania władzy publicznej powierzonej administratorowi (art. 6 ust. 1 lit. e) Rozporządzenia). Aby przetwarzanie danych było zgodne z prawem, powinno się odbywać na podstawie zgody osoby, której dane dotyczą, lub na innej uzasadnionej podstawie przewidzianej prawem (motyw 40 Preambuły). Jeżeli przetwarzanie jest niezbędne do wykonania zadania realizowanego w interesie publicznym lub w ramach sprawowania władzy publicznej, podstawę przetwarzania powinno stanowić prawo Unii lub prawo państwa członkowskiego (motyw 45 Preambuły). Zauważyć też należy, że zamiar pozyskiwania danych o numerach ksiąg wieczystych Związek [...] tłumaczy de facto dążeniem do uszczelnienia systemu poboru opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi w stosunku do podmiotów zobowiązanych do złożenia deklaracji śmieciowej, którzy tego nie uczynili. Tym samym dotyczy to tylko tych nielicznych (w stosunku do całości) podmiotów, którzy nie złożyli stosownej deklaracji. Nie uzasadnia to zatem żądania przekazywania danych o numerze księgi wieczystej w stosunku do wszystkich nieruchomości objętych działaniem Związku [...]. Zwrócić także należy uwagę, że również dane zawarte w księdze wieczystej mogą być nieaktualne. Tym samym pozyskanie takich danych w żaden sposób nie przyczyni się do uzyskania informacji o właścicielu nieruchomości. Tymczasem jak wynika z treści art. 2 pkt 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach przez właściciela nieruchomości - rozumie się także współwłaścicieli, użytkowników wieczystych oraz jednostki organizacyjne i osoby posiadające nieruchomości w zarządzie lub użytkowaniu, a także inne podmioty władające nieruchomością. Zatem podmiotem zobowiązanym do złożenia deklaracji śmieciowej i uiszczania związanej z tym opłaty nie zawsze będzie właściciel nieruchomości w rozumieniu prawa cywilnego.

Dlatego też bezpodstawny jest zarzut naruszenia art. 4 pkt 1 rozporządzenia RODO poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. Dla obliczenia wysokości opłaty śmieciowej przez Związek [...] nie są potrzebne informacje, o tym czy osoby zameldowane pod tym samym adresem mają to samo nazwisko (co może świadczyć, że są rodziną), czy też mają różne nazwiska (powyżej 3 osób), czy też, że nowo zameldowana osoba jest dzieckiem, które właśnie się urodziło. Wszystkie te informacje – nie są danymi niezbędnymi do obliczenia przez Związek, ze względu na wykonywanie przekazanego przez gminy członkowskie zadania publicznego, opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Słusznie wskazał organ nadzoru, że informacje uzyskane na podstawie złożonych deklaracji są wystarczające do bieżącego wykonywania przez Związek zadań z zakresu gospodarki odpadami komunalnymi. Z punktu widzenia wysokości opłaty oraz efektywności jej poboru nie ma znaczenia, z jakich przyczyn liczba osób zamieszkujących daną nieruchomość zmieniła się (np. urodzenie dziecka lub śmierć dotychczasowego mieszkańca), czy też jakie nazwiska mają osoby wspólnie zameldowane pod określonym adresem (pamiętać należy, że fakt zameldowania nie jest równoznaczny z zamieszkiwaniem pod tym adresem i odwrotnie).

Nie znajduje uzasadnienia także zarzut naruszenia art. 48 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności w związku z przepisem art. 64 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz w związku z przepisem art. 3 ust. 2a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. Podkreślić należy, że ani organ nadzoru, ani Sąd I instancji w żaden sposób nie kwestionowały tego, że gminy w celu wspólnego wykonywania zadań publicznych gminy mogą tworzyć związki międzygminne (art. 64 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym) i nie budzi to najmniejszych wątpliwości. Natomiast mając na uwadze wyżej poczynione uwagi, brak jest podstaw do gromadzenia informacji o zmarłych mieszkańcach i numerach ich PESEL. Podmiotom tym dane te udostępnia się za pomocą urządzeń teletransmisji danych po złożeniu jednorazowego, uproszczonego wniosku i wyrażeniu przez właściwy organ zgody, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1 (art. 48 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności). Dane z rejestru PESEL udostępnia minister właściwy do spraw informatyzacji za pomocą urządzeń teletransmisji danych (art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy o ewidencji ludności). Do przekazywania tych danych nie są natomiast upoważnione gminy. Zaznaczyć należy, że w przypadku zmiany danych w zakresie objętym deklaracją śmieciową (np. w związku ze śmiercią mieszkańca), które mają wpływ na wysokość pobieranej opłaty, to właściciel ma obowiązek złożenia nowej deklaracji (art. 6m ust. 2 i ust. 5 pkt 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach). Zatem to właściciela nieruchomości, który nie zaktualizował deklaracji śmieciowej obciąża opłata śmieciowa. Związek nie ma podstaw, ani powodu, aby pozyskiwać, gromadzić a w konsekwencji przetwarzać numery PESEL zmarłych mieszkańców.

Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 184 p.p.s.a.