Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marcin Kamiński Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia NSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 6 maja 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Sanitarnego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 lutego 2024 r. sygn. akt V SA/Wa 944/23 w sprawie ze skargi M. K. na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia 24 lutego 2023 r. nr BŻ.NF.411.2.2021.13 w przedmiocie kary pieniężnej za nieprzestrzeganie wymagań w zakresie prezentacji, reklamy i promocji środka spożywczego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 8 lutego 2024 r., sygn. akt V SA/Wa 944/23, po rozpoznaniu skargi M. K. (dalej: Strona, Przedsiębiorca) na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego (dalej: Główny Inspektor, GIS) z 24 lutego 2023 r. w przedmiocie kary pieniężnej uchylił zaskarżoną decyzję oraz orzekł o kosztach postępowania sądowego na rzecz Strony.

Zaskarżoną decyzją GIS, po rozpatrzeniu odwołania Strony, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2132; dalej: k.p.a.), art. 104 w związku z art. 103 ust. 1 pkt 1, pkt 1b lit. c) ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz.U. z 2023 r. poz. 1448; dalej: u.b.ż.ż.) uchylił w całości decyzję Dolnośląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego (dalej: DPWIS) z 16 grudnia 2020 r. i orzekł co do istoty sprawy, wymierzając Przedsiębiorcy:

1. karę pieniężną w wysokości 15.000 zł za naruszenie polegające na nieprzestrzeganiu wymagań w zakresie prezentacji, reklamy i promocji na stronie internetowej www.[...] i na portalu internetowym [...], określonych w art. 52a i 48 ust. 2 u.b.ż.ż., rozporządzeniu (WE) nr 1924/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 20 grudnia 2006 r. w sprawie oświadczeń żywieniowych i zdrowotnych dotyczących żywności (Dz. Urz. UE L 404 z 30 grudnia 2006 r., str. 9 z późn. zm.; dalej: rozporządzenie nr 1924/2006) oraz wymagań dotyczących znakowania suplementów diety określonych w rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 9 października 2007 r. w sprawie składu oraz oznakowania suplementów diety (Dz.U. z 2023 r. poz. 79; dalej: rozporządzenie Ministra Zdrowia), tj. za czyn z art. 103 ust. 1 pkt 1 u.b.ż.ż. przez zamieszczenie w ofercie internetowej informacji o żywności niezgodnych z ww. przepisami prawa, w odniesieniu do środków spożywczych:

– pn. "A[...].",

– pn. "N[...]",

– pn. "T[...].",

– pn. "S[...]60 kaps, weg.",

– pn. "S[...]100 kaps, weg.",

– pn. "S[...]30 tab.",

– pn. "P[...]90 kaps, weg.";

2. karę pieniężną w wysokości 10.000 zł za naruszenie polegające na nieprzestrzeganiu wymagań w zakresie prezentacji, reklamy i promocji na stronie internetowej www.[...] i na portalu internetowym [...] określonych w przepisach rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1169/2011 z dnia 25 października 2011 r. w sprawie przekazywania konsumentom informacji na temat żywności, zmiany rozporządzeń Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1924/2006 i (WE) nr 1925/2006 oraz uchylenia dyrektywy Komisji 87/250/EWG, dyrektywy Rady 90/496/EWG, dyrektywy Komisji 1999/10/WE, dyrektywy 2000/13/WE Parlamentu Europejskiego i Rady, dyrektyw Komisji 2002/67/WE i 2008/5/WE oraz rozporządzenia Komisji (WE) nr 608/2004 (Dz. Urz. UE. L Nr 304, str. 18, z późn. zm.; dalej: rozporządzenie nr 1169/2011), tj. za czyn z art. 103 ust. 1 pkt 1b lit. c) u.b.ż.ż. przez nieprzestrzegania przepisów prawa żywnościowego w zakresie znakowania suplementów diety, w odniesieniu do środków spożywczych:

– pn. "A[...].",

– pn. "N[...]",

– pn. "T[...].",

– pn. "S[...]60 kaps, [...].",

– pn. "S[...]100 kaps, [...].",

– pn. "S[...]30 tab.",

– pn. "P[...]90 kaps, [...].";

Zdaniem GIS, przedsiębiorca reklamował i prezentował środki spożywcze niezgodnie z przepisami prawa żywnościowego. W związku z powyższym zasadnym było nałożenie na Stronę kary pieniężnej. Jednak niezależnie od ilości produktów, w których występowały nieprawidłowości prezentacji i reklamy środków spożywczych, zachowanie Strony wyczerpuje znamiona deliktów administracyjnych określonych w art. 103 ust. 1 pkt 1 i art. 103 ust. 1 pkt 1b lit. c) u.b.ż.ż. Jednakże, zdaniem GIS, należało uchylić decyzję DPWIS, ponieważ Przedsiębiorca naruszył swoimi czynami dwa przepisy ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia. Zatem kary powinny być orzeczone adekwatnie do naruszonych przepisów tj. dwie kary, a nie siedemnaście kar - osobno za każdy produkt, jak rozstrzygnął DPWIS. Inspektor podkreślił, że każde naruszenie przepisów wymienione w art. 103 u.b.ż.ż. stanowi odrębną podstawę do wymierzenia kary finansowej, a zatem wskazanie naruszenia obowiązujących przepisów w odniesieniu do konkretnych produktów uzasadnia wymierzenie kar.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił decyzję GIS na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, z późn.zm.; dalej: p.p.s.a.). Zdaniem WSA do naruszenia powyższych przepisów p.p.s.a. przez GIS doszło wskutek tego, że Inspektor przy nakładaniu kary pieniężnej na podstawie art. 103 ust. 1 pkt 1b lit. c) u.b.ż.ż. uznał, że wśród wymagań w zakresie znakowania środków spożywczych, określonych w przepisach rozporządzenia nr 1169/2011, które miała naruszyć Strona, było także użycie określenia "dawkowanie" oraz sformułowania "skład" zamiast "składniki". Wyeliminowanie tych uchybień z opisu naruszenia, w opinii WSA, mogło mieć wpływ na wysokość nałożonej kary pieniężnej na podstawie powołanego przepisu. Ponadto GIS w zaskarżonej decyzji nie przedstawił naruszeń, jakie miały wystąpić w związku z prezentowaniem i reklamą produktu "S[...]", co zdaniem WSA, stanowiło naruszenie przepisów postępowania: art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. Decyzja Inspektora bowiem uchylała decyzję DPWIS w całości i rozstrzygała co do istoty i choćby z tego powodu wymagała przedstawienia przez organ odwoławczy wszystkich przyjętych naruszeń w odniesieniu do każdego z produktów. Kary pieniężne dotyczyły naruszeń związanych ze znakowaniem także ww. produktu, które to uchybienia nie zostały opisane w zaskarżonej decyzji Okoliczność ta również mogła mieć wpływ na wysokość nałożonych kar pieniężnych.

W pozostałym zakresie w pełni zaakceptował ustalenia organu przyjęte w zaskarżonej decyzji i ich ocenę prawną.

Z powyższym wyrokiem nie zgodził się Główny Inspektor i wystąpił ze skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: NSA), zaskarżając orzeczenie w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

I. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. prawa materialnego:

a) art. 103 ust. 1 pkt 1b lit. c) u.b.ż.ż. w związku z art. 7 ust. 1 lit. a i b rozporządzenia nr 1169/2011 w związku z §5 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Zdrowia poprzez ich błędną wykładnię skutkującą nieprawidłowym przyjęciem przez Sąd I instancji, że zastosowanie w oznakowaniu (tj. prezentacji i reklamie) suplementu diety określenia "dawkowanie" nie stanowi naruszenia przepisów prawa, podczas gdy przepisy ww. rozporządzenia wprost wskazują jak prawidłowo znakuje się przedmiotowe produkty;

b) art. 103 ust. 1 pkt 1b lit. c u.b.ż.ż. w związku z art. 18 ust. 1 rozporządzenia nr 1169/2011, poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie przez Sąd I instancji, że zakres znaczeniowy wyrazu "składniki" jest identyczny jak zakres znaczeniowy wyrazu "skład", co skutkowało uznaniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny działania organu polegającego na wymierzeniu kary pieniężnej za naruszenie ww. przepisów za nieuzasadniony formalizm, podczas gdy przepis wprost stanowi, że "wykaz składników rozpoczyna się lub jest poprzedzony właściwym nagłówkiem, który składa się z wyrazu składniki lub zawiera ten wyraz";

II. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., poprzez uznanie przez Sąd I instancji, że Organ nie wyjaśnił i nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego w związku z czym mogło mieć to wpływ na zakres naruszeń i wysokość wymierzonych kar, co skutkowało uwzględnieniem skargi i w konsekwencji uchyleniem zaskarżonej Decyzji, pomimo iż Organ w postępowaniu administracyjnym podjął wszystkie niezbędne działania mające na celu wyjaśnienie okoliczności faktycznych a Sąd I instancji niejednokrotnie w wydanym wyroku podzielił stanowisko GIS.

W związku z powyższymi zarzutami skarżący kasacyjnie wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, i jej oddalenie; zasądzenie od Strony kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych oraz oświadczył, że zrzeka się rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ przedstawił argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.

Przedsiębiorca nie zajął stanowiska co do skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna Inspektora nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wyjaśnić, że skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. z uwagi na to, że Skarżący kasacyjnie organ zrzekł się przeprowadzenia rozprawy, a Przedsiębiorca nie wniósł o jej przeprowadzenie.

Wymaga także wyjaśnienia, że Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od szczegółowego przedstawienia stanu sprawy, ograniczając uzasadnienie tylko do rozważań mających znaczenie dla oceny postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Zgodnie bowiem z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Regulacja ta, jako mająca szczególny charakter, wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art.193 zdanie 1 p.p.s.a. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny ma swobodę co do zakresu przedstawienia ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podanej przez organy administracji i Sąd I instancji.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1); naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Dodać należy, że w przypadku oparcia skargi kasacyjnej na naruszeniu prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), jej autor musi mieć na uwadze, że dla ewentualnego uwzględnienia skargi kasacyjnej niezbędne jest wykazanie wpływu naruszenia na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, gdyż stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed NSA podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez sąd I instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa.

W świetle wyżej wytyczonych granic rozpoznania, skarga kasacyjna GIS nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż objęte nią orzeczenie Sądu I instancji, mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Należy bowiem podkreślić, że zgodnie z art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, nie tylko wtedy, gdy nie ma usprawiedliwionych podstaw, ale także wówczas, gdy zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Z takim stanem rzeczy mamy do czynienia, gdy nie ulega wątpliwości, że po usunięciu błędów zawartych w uzasadnieniu, sentencja orzeczenia nie uległaby zmianie (por. wyroki NSA z: 18 sierpnia 2004 r., sygn. akt FSK 207/04, opubl. w: ONSAiWSA 2005, nr 5, poz. 101; 12 lipca 2012 r., sygn. akt II GSK 369/11, Lex nr 1244658 oraz z 27 września 2012 r., sygn. akt II GSK 1164/11; publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Taka sytuacja, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaistniała w tej sprawie.

W niniejszej sprawie spór sprowadzał się do kwestii, czy GIS przy nakładaniu kary pieniężnej na podstawie art. 103 ust. 1 pkt 1b lit. c) u.b.ż.ż. prawidłowo przyjął, akceptując w ten sposób stanowisko Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Bolesławcu, że wśród wymagań w zakresie znakowania środków spożywczych, określonych w przepisach rozporządzenia nr 1169/2011, które miała naruszyć Strona, było także użycie określenia "dawkowanie" oraz sformułowania "skład" zamiast "składniki". Wyeliminowanie tych uchybień z opisu naruszenia, w opinii WSA, mogło mieć wpływ na wysokość nałożonej kary pieniężnej na podstawie powołanego przepisu.

Również brak w zaskarżonej decyzji GIS przedstawienia naruszeń związanych z produktem "S[...]", zdaniem WSA, stanowić miał naruszenie przepisów postępowania: art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. Nałożone na Stronę kary pieniężne dotyczyły naruszeń związanych ze znakowaniem także tego produktu, które to uchybienia nie zostały opisane w tejże decyzji, a która to okoliczność również mogła mieć wpływ na wysokość nałożonych kar pieniężnych.

Ze stanowiskiem skarżącego kasacyjnie organu co do zasady nie można się zgodzić.

Należy wyjaśnić, że nieprawidłowości w prezentacji i reklamie produktów –suplementów diety oferowanych do sprzedaży przez Przedsiębiorcę poprzez strony internetowe, zdaniem organów inspekcji sanitarnej, zostały uznane za naruszenia art. 103 ust. 1 pkt 1 oraz art. 103 ust. 1 pkt 1b lit. c u.b.ż.ż. i co do zasady zostało to zaakceptowane przez Sąd I instancji, a Strona tego nie zakwestionowała. Sąd I instancji zgłosił wyłącznie zarzuty, że brak przedstawienia w decyzji (jej uzasadnieniu) naruszeń związanych z produktem "S[...]" mógł mieć wpływ na wysokość obu kar, a błędne uznanie za naruszenia określeń: "dawkowanie" i "skład" mogło z kolei wpłynąć na wysokość kary nałożonej na podstawie art. 103 ust.1 pkt 1b lit. c) u.b.ż.ż.

Przepis art. 103 ust. 1 u.b.ż.ż stanowi:

- w pkt 1, że kto nie przestrzega wymagań w zakresie znakowania środków spożywczych, w tym w zakresie prezentacji, reklamy i promocji, określonych w art. 33 ust. 3 i 4, art. 45 ust. 3, 4, art. 48 ust. 2, 3 oraz art. 52a, a także wymagań w tym zakresie określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 14 ust. 2 pkt 3, art.22 ust. 1 pkt 3, art. 26 ust. 1 pkt 4, art. 27 ust. 6 pkt 2, art. 39 pkt 3 i art. 44 pkt 2 (pkt 1),

- w pkt 1b lit. c) zaś, że kto nie przestrzega wymagań w zakresie znakowania środków spożywczych, określonych w przepisach rozporządzenia nr 1169/2011,

- podlega karze pieniężnej w wysokości do trzydziestokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej za rok poprzedzający, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski". Przy czym na mocy art. 103 ust. 2 pkt 1 cyt. aktu w przypadkach, o których mowa w ust. 1 pkt 1-3 - wysokość kary pieniężnej może być wymierzona do pięciokrotnej wartości brutto zakwestionowanej ilości środka spożywczego lub produktu niebędącego żywnością wprowadzonego do obrotu jako żywność.

Zgodnie z art. 7 ust. 1 rozporządzenia nr 1069/2011 informacje na temat żywności nie mogą wprowadzać w błąd, w szczególności: co do właściwości środka spożywczego, a w szczególności co do jego charakteru, tożsamości, właściwości, składu, ilości, trwałości, kraju lub miejsca pochodzenia, metod wytwarzania lub produkcji (lit. a); przez przypisywanie środkowi spożywczemu działania lub właściwości, których on nie posiada (lit. b); przez sugerowanie, że środek spożywczy ma szczególne właściwości, gdy w rzeczywistości wszystkie podobne środki spożywcze mają takie właściwości, zwłaszcza przez szczególne podkreślanie obecności lub braku określonych składników lub składników odżywczych (lit. c); przez sugerowanie poprzez wygląd, opis lub prezentacje graficzne, że chodzi o określony środek spożywczy lub składnik, mimo że w rzeczywistości komponent lub składnik naturalnie obecny lub zwykle stosowany w danym środku spożywczym został zastąpiony innym komponentem lub innym składnikiem (lit d). Informacje na temat żywności muszą być rzetelne, jasne i łatwe do zrozumienia dla konsumenta (art. 7 ust. 2 cyt. aktu). Z zastrzeżeniem odstępstw przewidzianych w prawie Unii mającym zastosowanie do naturalnych wód mineralnych i żywności specjalnego przeznaczenia żywieniowego informacje na temat żywności nie mogą przypisywać jakiemukolwiek środkowi spożywczemu właściwości zapobiegania chorobom lub leczenia chorób ludzi bądź też odwoływać się do takich właściwości (art. 7 ust. 3 ww. rozporządzenia). Opisane wymagania, w myśl art. 7 ust. 4 ww. aktu, mają również zastosowanie do: reklamy (lit. a); prezentacji środków spożywczych, w szczególności kształtu, wyglądu lub opakowania, zastosowanych materiałów opakowaniowych, sposobu ustawienia oraz otoczenia, w jakim są pokazywane (lit. b).

Co do użycia określenia "dawkowanie" w odniesieniu do wymienionych suplementów diety: A[...], S[...] i S[...] nie można podzielić argumentacji GIS, że stanowiło to naruszenie wymogu z art. 7 ust. 1 lit. b) rozporządzenia nr 1069/2011, jako że miało sugerować, że ww. produkty są produktami o innym charakterze (produktami leczniczymi) i mają inne działanie, właściwości, których - jako środki spożywcze - nie posiadają.

Trzeba podkreślić, że nie było sporu co do charakteru ww. produktów, że są suplementami diety.

Według legalnej definicji z art. 3 ust. 3 pkt 39 u.b.ż.ż., suplementem diety jest środek spożywczy, którego celem jest uzupełnienie normalnej diety, będący skoncentrowanym źródłem witamin lub składników mineralnych lub innych substancji wykazujących efekt odżywczy lub inny fizjologiczny, pojedynczych lub złożonych, wprowadzany do obrotu w formie umożliwiającej dawkowanie, w postaci: kapsułek, tabletek, drażetek i w innych podobnych postaciach, saszetek z proszkiem, ampułek z płynem, butelek z kroplomierzem i w innych podobnych postaciach płynów i proszków przeznaczonych do spożywania w małych, odmierzonych ilościach jednostkowych, z wyłączeniem produktów posiadających właściwości produktu leczniczego w rozumieniu przepisów prawa farmaceutycznego.

W ocenie GIS powołana definicja suplementu diety nie odnosi się do prezentacji, reklamy i promocji środka spożywczego (s. 4-5 skargi kasacyjnej), które to działania podlegają także sankcji na podstawie art. 103 ust. 1pkt 1b lit c) u.b.ż.ż. Na potwierdzenie swojego stanowiska odwołał się do § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia, według którego na opakowaniu suplementu diety wprowadzanego do obrotu umieszcza się m.in. informacje obejmujące: porcję produktu zalecaną do spożycia w ciągu dnia (pkt 3); ostrzeżenie dotyczące nieprzekraczania zalecanej porcji do spożycia w ciągu dnia (pkt 4). Podniósł także Inspektor, że dotychczasowa praktyka nieumieszczania określenia "dawkowanie" na suplementach diety (zastrzeżona dla produktów leczniczych) oraz przepisy prawa żywnościowego (por. art. 2 rozporządzenia WE nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego Europejski Urząd do Spraw Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającego procedury w sprawie bezpieczeństwa żywności; opubl.:Dz. Urz. WE L 31 z 01.02.2002, str. 1; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 6, str. 463; dalej: rozporządzenie nr 178/2002, definiujący "żywność" (lub "środek spożywczy" jako jakiekolwiek substancje lub produkty, przetworzone, częściowo przetworzone lub nieprzetworzone, przeznaczone do spożycia przez ludzi lub, których spożycia przez ludzi można się spodziewać) powinny być przeszkodą do zamieszczania określenia "dawkowanie" na dowolnym środku spożywczym, z uwagi na ryzyko wprowadzania konsumentów w błąd.

Nie podzielając opinii organu, przede wszystkim należy zauważyć, że suplementy diety nie są dowolnym środkiem spożywczym, ale środkiem uzupełniającym normalną dietę, co wynika już z ich definicji, jak i innych regulacji u.b.ż.ż. (rozdział 7 – Suplementy diety oraz wzbogacanie żywności; rozdział 8 – Żywność wprowadzana po raz pierwszy do obrotu, w którym wśród żywności podlegającej monitorowaniu są suplementy diety). Suplementy diety mogą zawierać w swoim składzie witaminy i składniki mineralne, które naturalnie występują w żywności i spożywane są jako jej część, oraz inne substancje wykazujące efekt odżywczy lub inny efekt fizjologiczny (art. 27 ust. 1 u.b.ż.ż.), których maksymalny dopuszczalny poziom zawartości zapewnia, że zwykłe stosowanie suplementu diety zgodnie z informacją zamieszczoną w oznakowaniu będzie bezpieczne dla zdrowia i życia człowieka (art. 27 ust. 2 cyt. aktu).

Już z powołanego art. 27 ust.2 u.b.ż.ż. wynika, że w oznakowaniu suplementu diety ma być zawarta informacja, jak powinien być stosowany ten suplement, by było to zwykłe stosowanie, które będzie bezpieczne dla zdrowia i życia człowieka. Jest to więc porcja produktu zalecana do spożycia w ciągu dnia, czyli informacja, o której mowa w § 5 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Zdrowia. Nie ma żadnych podstaw, aby porcji produktu zalecanej do spożycia w ciągu dnia (§ 5 ust. 2 pkt 3, 4 rozporządzenia Ministra Zdrowia) nie traktować jako dawki suplementu diety, a nie wyłącznie postaci, w jakiej ten produkt ma być przyjmowany. Z definicji suplementu diety zawartej w art. 3 ust. 3 pkt 39 u.b.ż.ż. wynika, że ma być ten środek wprowadzony do obrotu w formie umożliwiającej dawkowanie. Podobnie w definicji "suplementów diety" w art. 2 lit. a) dyrektywy 2002/46/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 10 czerwca 2002 r. w sprawie zbliżenia ustawodawstw państw członkowskich odnoszących się do suplementów żywnościowych (Dz.U. L 183, s. 51; dalej: dyrektywa 2002/46/WE) ujęto, że są to środki spożywcze sprzedawane w postaci dawek, a celem tych produktów jest uzupełnienie normalnej diety i są one skoncentrowanym źródłem substancji odżywczych lub innych substancji wykazujących efekt odżywczy lub fizjologiczny.

Wspomniane rozumienie "dawki, dawkowania" w przypadku suplementu diety potwierdza także § 5 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Zdrowia, który nakazuje, aby na opakowaniu suplementu diety znalazło się także ostrzeżenie o nieprzekraczaniu zalecanej porcji do spożycia w ciągu dnia.

Należy też pamiętać, że rozporządzenie Ministra Zdrowia, do którego odwołuje się organ zostało wydane na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 27 ust. 6 i 7 u.b.ż.ż. i jest aktem podustawowym. Dlatego nie można zgodzić się z opinią GIS, która prowadziłaby do tego, że zapisy ww. rozporządzenia należałoby interpretować wbrew regulacjom u.b.ż.ż. Stanowiłoby to naruszenie art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, w myśl którego rozporządzenia są wydawane (...) na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania, a upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu.

W ocenie NSA nie ma rozbieżności między zapisami u.b.ż.ż. i rozporządzenia Ministra Zdrowia, co wykazano.

Zresztą z treści art. 6 ust. 3 lit. b) i c) dyrektywy 2002/46/WE wynika, że ustawodawca uznaje za zamienne pojęcia: porcji produktu zalecaną do dziennego spożycia (lit. b) i podanej zalecanej dawki dziennej (lit. c).

Wobec powyższego, mając na uwadze, że rozporządzenie Ministra Zdrowia ma charakter wykonawczy względem u.b.ż.ż. oraz że państwa członkowskie powinny są zobowiązane do podejmowania działań, aby cel przewidziany w ww. dyrektywie został osiągnięty, to brak jest podstaw, aby pojęcie "dawki, dawkowania" wiązać jedynie z funkcją produktów leczniczych.

Owszem, w przypadku produktu leczniczego może nim być tylko produkt, który w warunkach normalnego, zalecanego dawkowania wywiera znaczący wpływ na funkcje fizjologiczne człowieka, jednakże ten znaczący wpływ jest bezpośrednio albo pośrednio pozytywny (por. art. 1 pkt 2 lit. b) dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2001/83/WE z dnia 6 listopada 2001 r. w sprawie wspólnotowego kodeksu odnoszącego się do produktów leczniczych stosowanych u ludzi (Dz. Urz. WE L 311 z 28.11.2001, s. 71; wyrok TS z 30 kwietnia 2009 r. w sprawie C-27/08, BIOS Naturprodukte GmbH przeciwko Saarland, Lex nr 491721).

W przypadku omawianych obu grup produktów wiąże się z ich stosowaniem pojęcie "dawkowania", przy czym inna jest funkcja normalnej (zalecanej) dawki danego produktu, w przypadku suplementu diety, gdzie chodzi o uzupełnienie diety i uzyskanie efektu odżywczego lub fizjologicznego, a w przypadku leku – o odzyskanie, poprawę lub zmianę funkcji fizjologicznych poprzez powodowanie działania farmakologicznego, immunologicznego lub metabolicznego albo w celu stawiania diagnozy leczniczej.

Według art. 8 u.b.ż.ż. właściwy państwowy powiatowy inspektor sanitarny, w drodze decyzji, zakazuje wprowadzania do obrotu lub nakazuje wycofanie z obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jako środka spożywczego specjalnego przeznaczenia żywieniowego albo suplementu diety, produktu, który nie spełnia wymagań określonych dla tych środków spożywczych, co także może być związane ze skutkami wywoływanymi przez zalecaną porcję (a więc rozumianą także jako dawkę).

Należy zgodzić się z organem, że pojęcie "dawkowania, dawki" zwyczajowo wiązane jest ze stosowaniem produktów leczniczych i w tym kontekście może konsument sugerować się, widząc na produkcie ww. oznakowanie, że ma do czynienia z produktem leczniczym. Jednakże obowiązujące przepisy dotyczące suplementów diety (jak wskazano) także posługują się tymi pojęciami w odniesieniu do stosowania i funkcji tychże środków spożywczych.

Dlatego zarzut podniesiony w pkt I. lit. a) petitum skargi kasacyjnej należało uznać za nieprawidłowy.

Nie podlegał także uwzględnieniu zarzut zgłoszony w pkt II.petitum skargi kasacyjnej naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. wobec wykazania przez Sąd I instancji, że organ nie uwzględnił i nie ocenił całości materiału dowodowego, skoro nie określił naruszeń związanych z prezentacja i reklamą suplementu diety "S[...]". Organ w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie zaprzeczył, że doszło do omawianego uchybienia w zaskarżonej decyzji (s. 8-9) i próbował dopiero w tym miejscu wykazać zasadność przypisanego Stronie naruszenia w związku z oznakowaniem ww. środka, przeprowadzając spóźnioną analizę materiału dowodowego.

Należy bowiem przypomnieć, że na mocy art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. –Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (więc nie prowadzą postępowań dowodowych mających na celu dokonanie ustaleń; wyjątkiem jest art. 106 § 3 p.p.s.a., który przewidując przeprowadzenie uzupełniających dowodów z dokumentów ma na celu wyjaśnienie istotnych wątpliwości) oraz rozstrzygają spory kompetencyjne i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej i stosują środki określone w ustawie.

Natomiast uzasadniony okazał się zarzut podniesiony w pkt I.lit.b) petitum skargi kasacyjnej - naruszenia art. 103 ust. 1 pkt 1b lit. c) u.b.ż.ż. w zw. z art. 18 ust. 1 rozporządzenia nr 1269/2011. Sąd I instancji uznał za nadmierny formalizm przyjęcie przez organy GIS jako naruszenia art. 18 ust. 1 rozporządzenia nr 1169/2011 oznakowania produktów N[...], S[...] i P[...] poprzez użycie sformułowania "skład" zamiast "składniki" czy nagłówek zawierający ten ostatni wyraz.

Należy natomiast wyjaśnić, że według art. 9 ust. 1 rozporządzenia nr 1169/2011, zgodnie z art. 10-35 i z zastrzeżeniem określonych w niniejszym rozdziale wyjątków, obowiązkowe jest podanie następujących danych szczegółowych, w tym wykaz składników lit. b), a czego nie uwzględnił WSA przy wykładni spornego art. 18 ust. 1 tego aktu.

Obowiązek z art. 9 ust. 1 lit. b) został doprecyzowany właśnie w art. 18 rozporządzenia nr 1169/2011, w którego ust. 1 zapisano, że wykaz składników rozpoczyna się lub jest poprzedzony właściwym nagłówkiem, który składa się z wyrazu "składniki" lub zawiera ten wyraz i obejmuje on wszystkie składniki środka spożywczego, w malejącej kolejności ich masy w momencie użycia składników przy wytwarzaniu tego środka spożywczego. Przypadek możliwości odstąpienia od wspomnianego obowiązku został uregulowany w art. 16 ust. 2 rozporządzenia nr 1169/2011, że w przypadku opakowań lub pojemników, których największa powierzchnia jest mniejsza niż 10 cm2, obowiązkowe jest zamieszczanie na opakowaniu lub na etykiecie jedynie danych szczegółowych wymienionych w art. 9 ust. 1 lit. a), c), e) i f), a dane szczegółowe, o których mowa w art. 9 ust. 1 lit. b), są podawane za pośrednictwem innych środków lub udostępniane na życzenie konsumenta.

Nie było analizowane, czy w sprawie wystąpił przypadek, który pozwalałby na odstąpienie od reguły z art. 18 ust. 1 rozporządzenia nr 1169/2011.

Dlatego należało zgodzić się z GIS, gdy chodzi o sposób znakowania składników.

Przepisy prawa w zakresie informacji na temat żywności powinny bowiem zakazywać stosowania informacji, które wprowadzałyby konsumenta w błąd, w szczególności co do cech, działań lub właściwości danego środka spożywczego, lub przypisywałyby danym środkom spożywczym właściwości lecznicze. Aby zakazy te były skuteczne, powinny mieć zastosowanie również do reklamy i prezentacji środków spożywczych. Przepisy prawa w zakresie informacji na temat żywności powinny zakazywać stosowania informacji, które wprowadzałyby konsumenta w błąd, w szczególności co do cech, działań lub właściwości danego środka spożywczego, lub przypisywałyby danym środkom spożywczym właściwości lecznicze. Aby zakazy te były skuteczne, powinny mieć zastosowanie również do reklamy i prezentacji środków spożywczych (por. motyw 20 preambuły do rozporządzenia nr 1169/2011).

Z drugiej strony, mając na uwadze zasadność stanowiska WSA o błędnym uznaniu przez GIS jako naruszenia użycia określenia "dawkowanie" oraz nieokreśleniu naruszeń związanych z reklamą i prezentacją środka "S[...]", opisane naruszenie art. 18 ust. 1 rozporządzenia nr 1169/2011 nie miało wpływu na wynik kontroli zaskarżonego wyroku, przeprowadzonej przez NSA, choć mogło mieć wpływ na wysokość nałożonej kary, co już musi rozważyć organ.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 in fine p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.