Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Niczyporuk po rozpoznaniu w dniu 15 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. S. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 września 2022 r., sygn. akt IV SAB/Wa 374/22 odrzucającego skargę B. S. na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie rozpatrzenia odwołania postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej również: Sąd I instancji/Sąd Wojewódzki), postanowieniem z 21 września 2022 r., sygn. akt IV SAB/Wa 374/22, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259), powoływanej dalej, jako "p.p.s.a.", w punkcie pierwszym odrzucił skargę B. S. (dalej również: Skarżąca) na bezczynność Wojewody [...] (dalej również: Wojewoda) w przedmiocie rozpatrzenia odwołania. W punkcie drugim Sąd I instancji orzekł natomiast o zwrocie na rzecz Skarżącej kwoty 100 złotych tytułem uiszczonego wpisu od skargi.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że pismem z 29 lipca 2022 r. (data nadania w Urzędzie Pocztowym), Skarżąca wystąpiła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie ze skargą na bezczynność Wojewody w przedmiocie rozpatrzenia odwołania I. S. z [...] lipca 1976 r. od decyzji Naczelnika [...] z [...] czerwca 1976 r. nr [...] orzekającej o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...]., o pow. [...] m² z ogólnej powierzchni [...] m², stanowiącej własność I. S., przyznającej odszkodowanie za wywłaszczony grunt w kwocie [...] zł.

W odpowiedzi na ww. skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, wskazując, że decyzją z [...] sierpnia 1976 r., na skutek odwołania od decyzji z [...] czerwca 1976 r., organ ustalił dodatkowo odszkodowanie w kwocie [...] zł. Obie decyzje stały się ostateczne w dniu [...] października 1976 r. W związku z tym organ nie pozostaje w bezczynności.

Sąd I instancji badając wniesioną skargę na bezczynność Wojewody w rozpoznaniu odwołania uznał, że jest ona niedopuszczalna, a zatem podlega odrzuceniu. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, powyższa konkluzja wynika z faktu, że odwołanie I. S. z [...] lipca 1976 r. wniesione od decyzji Naczelnika [...] z [...] czerwca 1976 r. zostało rozpoznane decyzją Naczelnika Dzielnicy [...] z [...] sierpnia 1976 r. i obie decyzje uzyskały walor ostateczności [...] października 1976 r., a w związku z tym nie można zarzucić organowi bezczynności. Powyższe, w ocenie Sądu I instancji, wynika z uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 marca 2002 r., opatrzonego sygn. akt I SA 2132/00 I SA 595-596/02, którego przedmiotem zaskarżenia była decyzja Wojewody [...] z [...] września 2000 r. nr [...], wydana w przedmiocie umorzenia postępowania, jako bezprzedmiotowego w sprawie ponownego ustalenia i wypłacenia odszkodowania za opisaną na wstępie nieruchomość. Sąd I instancji wskazał, że ww. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje się w aktach administracyjnych sprawy. Dalej Sąd I instancji wskazał, że mając powyższy wyroku na względzie był zobligowany do uwzględnienia uchwały siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19 w której orzeczono, że "Wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.". W uzasadnieniu uchwały podniesiono m.in., że zasadniczym celem skargi na bezczynność organu administracji publicznej jest doprowadzenie do usunięcia stanu bezczynności, dlatego też za niedopuszczalną należy uznać skargę na bezczynność organu wniesioną po zakończeniu postępowania administracyjnego.

Reasumując Sąd I instancji wskazał, że w świetle powołanego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 marca 2002 r. i uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 czerwca 2020 r. - niedopuszczalne jest wydanie orzeczenia na podstawie art. 149 p.p.s.a., bowiem wniesiona skarga na bezczynność organu została wniesiona po ostatecznym zakończeniu postępowania administracyjnego. Wobec tego skarga – zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. – podlegała odrzuceniu.

Skargę kasacyjną od postanowienia Sądu I instancji wniosła Skarżąca, zaskarżając to orzeczenie w całości. Wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła:

1. mogące mieć istotny wpływ na wynik postępowania naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 3 § 1, art. 3 § 2 pkt 8, art. 134 § 1, art. 141 § 4 w zw. z art. 166 p.p.s.a., a także mogące mieć istotny wpływ na wynik postępowania naruszenie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, poprzez zaniechanie samodzielnego rozpoznania zarzutu skargi na bezczynność polegającego na tym, że odwołanie I. S. z [...] lipca 1976 r. od decyzji z [...] czerwca 1976 r. wydanej z upoważnienia Naczelnika Dzielnicy Urzędu [...] przez Zastępcę Kierownika Wydziału Terenów, znak [...] nie zostało rozpoznane, gdyż nie została wydana decyzja organu administracji II stopnia, ani też w inny sposób sprawa tego odwołania nie została załatwiona, zaś decyzja z [...] sierpnia 1976 r. wydana z upoważnienia Naczelnika Dzielnicy [...]przez Zastępcę Kierownika Wydziału Terenów, znak [...], nie stanowi decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 132 § 1 k.p.a. (poprzednio art. 115 § 1 k.p.a.) oraz zaniechanie przedstawienia w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia oceny powyższego zarzutu;

2. mogące mieć istotny wpływ na wynik postępowania naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 58 § 1 pkt 6 oraz art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., poprzez nieuzasadnione uznanie, że skarga na bezczynność jest niedopuszczalna, gdyż odwołanie I. S. z [...] lipca 1976 r. od decyzji z [...] czerwca 1976 r. wydanej z upoważnienia Naczelnika Dzielnicy Urzędu Dzielnicowego [...] przez Zastępcę Kierownika Wydziału Terenów, znak [...] zostało rozpoznane, w związku, z czym decyzja ta stała się ostateczna, podczas gdy do rozpoznania tego odwołania nie doszło, w związku, z czym Sąd I instancji powinien był zobowiązać Wojewodę do rozpoznania odwołania I. S. z [...] lipca 1976 r. w określonym terminie, czego nie uczynił.

Wobec powyższego wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W ocenianej sprawie, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., nie występują. Powyższe oznacza, że wskazane w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego postanowienia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Sąd drugiej instancji, który nie bada całokształtu sprawy, a ogranicza się do weryfikacji zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Przeprowadzona zaś w tych granicach kontrola nie daje podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej. W pierwszej kolejności odnieść się należy do wniosku o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Zauważyć tu trzeba, że w myśl art. 182 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Do tej kategorii należy zaskarżone postanowienie Sądu pierwszej instancji, wydane na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.. Wprawdzie, w świetle art. 90 § 2 p.p.s.a., sąd może skierować sprawę na posiedzenie jawne i wyznaczyć rozprawę także wówczas, gdy sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, jednak Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę nie stwierdził zasadności zastosowania powyższego rozwiązania. Sąd odwoławczy wziął tu pod rozwagę, że rozprawa nie przyczyniłaby się do pełniejszego wyjaśnienia sprawy, w zakresie wykraczającym poza analizę dokumentów już w niej zgromadzonych. Podkreślenia wymaga, że art. 90 § 2 p.p.s.a. wskazuje jedynie na kompetencję sądu administracyjnego, a decyzja o ewentualnym skierowaniu sprawy na rozprawę zależy zawsze od uznania sądu i ewentualne wnioski stron postępowania nie mają dla sądu charakteru wiążącego (por.: B. Dauter [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wolters Kluwer 2016, s. 451, uw. 6). W oparciu o powyższe brak było przeszkód do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Wskazać tu należy, że przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi, sąd administracyjny bada jej dopuszczalność. Ustala więc, czy nie zachodzi jedna z przesłanek odrzucenia skargi, wskazanych enumeratywnie w art. 58 § 1 p.p.s.a. Skarga jest dopuszczalna, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu, skargę wniesie uprawniony podmiot, oraz gdy spełnia ona wymogi formalne i została złożona w terminie. Stwierdzenie braku którejkolwiek z wymienionych wyżej przesłanek zaskarżenia uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, co w konsekwencji prowadzi do jej odrzucenia.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, istotą sprawy jest dokonanie oceny prawidłowości przyjętego przez Sąd I instancji stanowiska, że wniesiona skarga na bezczynność organu została wniesiona po ostatecznym zakończeniu postępowania administracyjnego i w konsekwencji niedopuszczalnym byłoby orzeczenie na podstawie art. 149 p.p.s.a., a w związku z tym złożona skarga podlegała odrzuceniu na podstawie 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., o czym Sąd I instancji orzekł w zaskarżonym skargą kasacyjną postanowieniu.

Wobec charakteru podniesionych w złożonym środku odwoławczym zarzutów naruszenia, tj. art. 3 § 1, art. 3 § 2 pkt 8, art. 134 § 1, art. 141 § 4 w zw. z art. 166 p.p.s.a. oraz art. 58 § 1 pkt 6 oraz art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., Sąd odwoławczy uznał, że wymagają one łącznego rozpoznania.

Na wstępie Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że nie doszło do naruszenia art. 134 § 1, art. 141 § 4 w zw. z art. 166 p.p.s.a., albowiem uzasadnienie zaskarżonego postanowienia poddaje się kontroli instancyjnej i pozwala ustalić motywy jakimi kierował się Sąd przy jego podjęciu. Wskazać należy, że art. 141 § 4 p.p.s.a. może zostać naruszony bądź przez pominięcie w uzasadnieniu któregokolwiek elementu wymienionego w tym przepisie bądź przez sformułowanie wywodów sądu w sposób powodujący, że zaskarżone rozstrzygnięcie nie poddaje się kontroli instancyjnej. Mając powyższe na uwadze, należy stwierdzić, że sytuacja taka nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Uzasadnienie zawiera niezbędne elementy, a zawarty w nim wywód czytelnie obrazuje motywy sądu, którymi kierował się, wydając zaskarżone rozstrzygnięcie, przy czym wywód ten pomimo jego zwięzłości jest logiczny i wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej przekonujący.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji prawidłowo uznał, że nie jest możliwe merytoryczne rozpoznanie skargi na bezczynność w sytuacji, gdy skarga ta została wniesiona po wydaniu przez organ administracji decyzji administracyjnej kończącej postępowanie w sprawie. Zajmując takie stanowisko, Sąd I instancji trafnie posiłkował się argumentacją wyrażoną w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19. Z sentencji tej uchwały wynika, że wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji zasadnie przytoczył argument podniesiony we wspomnianej uchwale, że kontrolowany w wyniku skargi na bezczynność stan rzeczy musi być w dacie wniesienia skargi aktualny, a nie historyczny, natomiast nie można zaakceptować koncepcji nielimitowanego żadnym terminem prawa do złożenia skargi na bezczynność. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela stanowisko wyrażone w uzasadnieniu omawianej uchwały, wedle którego istotą skargi na skargi na bezczynność jest protest strony postępowania wobec istniejącego w tymże postępowaniu – w momencie inicjowania kontroli sądowoadministracyjnej – stanu bezczynności lub przewlekłości. Środek prawny w postaci skargi na bezczynność ma bowiem przede wszystkim na celu – w razie uwzględnienia skargi, a więc w istocie stwierdzenia, że w dacie wniesienia skargi organ dopuścił się bezczynności – zobligowanie organu administracji do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (ewentualnie do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa). Cel taki nie istnieje, jeśli w momencie wniesienia skargi na bezczynność postępowanie to już się nie toczy. W takiej sytuacji dopuszczenie możliwości merytorycznego rozpoznania skargi – jak trafnie zauważono w uzasadnieniu uchwały w sprawie o sygn. akt II OPS 5/19 – mogłoby prowadzić do tego, że skarga na bezczynność mogłaby być składana nawet po kilku czy kilkunastu latach po zakończeniu postępowania, którego ta skarga dotyczy.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie podzielił argumentacji przedstawionej w złożonej skardze kasacyjnej. Zauważyć, bowiem należy, że ze skargi z 29 lipca 2022 r. (data nadania w Urzędzie Pocztowym) wynika bezsprzecznie, że dotyczy ona bezczynności Wojewody w rozpoznaniu odwołania I. S. z [...] lipca 1976 r. od decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z [...] czerwca 1976 r. nr [...] orzekającej o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] o pow. [...] m² z ogólnej powierzchni [...] m², stanowiącej własność I. S., przyznającej odszkodowanie za wywłaszczony grunt w kwocie [...] zł, które jak wynika z akt administracyjnych sprawy, a w szczególności z treści uzasadnienia prawomocnego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 marca 2002 r., opatrzonego sygn. akt I SA 2132/00 I SA 595-596/02 zostało rozpoznane. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził w nim, że "Jak wynika z akt, postępowanie o przyznanie odszkodowania zakończyło się dwiema decyzjami Naczelnika Dzielnicy [...], z których pierwsza, wydana [...] czerwca 1976 r., przyznawała odszkodowanie za wywłaszczony grunt, położony w [...] przy ul. [...], o pow. [...] m2 w kwocie [...],-zł. Na skutek odwołania od tej decyzji organ ustalił dodatkowo odszkodowanie w kwocie [...],-zł decyzją z [...] sierpnia 1976 r. Decyzje te stały się ostateczne w dniu [...] października 1976 r. I. S., która wielokrotnie podejmowała starania o odzyskanie wywłaszczonych gruntów, [...] października 1999 r. wystąpiła o zweryfikowanie wyceny dokonanej w 1976 r. i przyznanie realnego odszkodowania, uwzględniającego okres 42 lat. W złożonym wniosku strona nie podnosi żadnych okoliczności i zarzutów, które uzasadniałyby zastosowanie nadzwyczajnych trybów weryfikacji decyzji. Zasada trwałości decyzji wyrażona w art. 16 kpa sprzeciwia się ponownemu rozpatrywaniu sprawy zakończonej decyzją ostateczną. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania, może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w ustawach szczególnych. Wobec tego, że nie zachodzą przesłanki uzasadniające uchylenie lub zmianę decyzji, wydanych w 1976 r., a także strona nie wnosiła o wznowienie postępowania lub stwierdzenie nieważności decyzji, zasadnie organ uznał, że wobec ostatecznego zakończenia sprawy odszkodowania, wszczęte postępowanie, jako bezprzedmiotowe, powinno zostać umorzone na podstawie art. 105 § 1 kpa.".

Z powyższego Sąd I instancji wywiódł prawidłowy wniosek, że odwołanie I. S. z 5 lipca 1976 r. wniesione od decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z [...] czerwca 1976 r. zostało rozpoznane decyzją Naczelnika Dzielnicy [...] z [...] sierpnia 1976 r. i obie decyzje uzyskały walor ostateczności w dniu [...] października 1976 r. Godzi się przy tym zauważyć, że orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zapadłe w niniejszej sprawie jest prawomocne i nie podlega zaskarżeniu. Zatem z mocy art. 170 p.p.s.a. wiąże strony i sąd, który je wydał oraz inne sądy. Zauważyć, bowiem należy, że moc wiążąca wcześniejszego orzeczenia z art. 170 p.p.s.a. w odniesieniu do sądów oznacza, że muszą one przyjmować, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. W kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dana kwestia, nie może być już więc ona ponownie badana. Inne sądy i inne organy państwowe muszą brać pod uwagę fakt istnienia i treść prawomocnego orzeczenia sądu. Nie można zgodzić się zatem z argumentacją Skarżącej, że Wojewoda pozostaje w bezczynności w sprawie rozpoznania odwołania, gdyż sprawę tę już załatwił decyzją merytoryczną Naczelnika Dzielnicy [...] z [...] sierpnia 1976 r., na co słusznie wskazał Sąd I instancji.

Odnosząc się natomiast do zarzutu skargi kasacyjnej, a mianowicie, że Sąd I instancji zaniechał w zaskarżonym postanowieniu oceny prawidłowości wydania decyzji z [...] sierpnia 1976 r. wydanej z upoważnienia Naczelnika Dzielnicy [...] przez Zastępcę Kierownika Wydziału Terenów, znak [...], wskazać należy, że prawidłowość decyzji kończących postępowanie nie podlega weryfikacji w postępowaniu ze skargi na bezczynność. Dlatego też słusznie Sąd I instancji powyższej kwestii nie badał.

Wobec natomiast stwierdzenia przez Naczelny Sąd Administracyjny prawidłowego odrzucenia skargi przez Sąd I instancji brak było również podstaw do rozpoznawania przez ten Sąd zarzutów dotyczących naruszenia przepisu art. 149 § 1 p.p.s.a. W tym miejscu przywołać należy pogląd, że na skutek wystąpienia jednej z przesłanek zawartych w art. 58 § 1 lub art. 161 p.p.s.a. droga do wydania wyroku była zamknięta (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz; wyd. 5, s. 515, uw. 1; J. Drachal, A. Wiktorowska, R. Stankiewicz w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck 2021, s. 889-890, nb. 1, 2).

Ze wskazanych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z 182 § 1 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.