Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta Sędziowie WSA Anna Jarosz WSA Maciej Busz (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Małgorzata Błoszyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 07 marca 2013 r. sprawy ze skargi M.T. na bezczynność [...] S. A. w G. Oddział w K. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, 1. zobowiązuje [...] S.A. w G. Oddział w K. do załatwienia wniosku skarżącej z dnia 08 grudnia 2011 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku; 2. stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od [...] S.A. w G. Oddział w K. na rzecz skarżącej M.T. kwotę [...] zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Skarżąca M.T. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność [...] SA w G. Oddział w K.. Skarżąca na podstawie art.3 § 1 (winno być § 2) pkt 4 i 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 - dalej Ppsa) Ppsa zarzuciła [...] SA w G. Oddział w K. bezczynność polegającą na nieudostępnieniu informacji publicznej na jej wniosek z dnia 08 grudnia 2011r. w terminie wskazanym w art.13 ust. 1 ustawy z dnia 06 września o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz.1198 ze zm.) przy jednoczesnym niewydaniu rozstrzygnięcia w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej lub umorzenia postępowania zgodnie z art. 17 ust.1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Skarżąca wniosła o stwierdzenie bezczynności [...] SA w G. Oddział w K. oraz o zobowiązanie jej do udzielenia informacji w żądanym zakresie i w żądanej formie. Nadto wniosła o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że w zakresie przedmiotowej skargi nie jest związana jakimkolwiek terminem do jej wniesienia. Powołała się w tym zakresie na postanowienie NSA z 13 marca 209r., II FSK 2020/08. Wskazała także, że art.4 ust.1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej stanowi, że zobowiązanymi do udostępniania informacji publicznej oprócz władz publicznych są również inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Użycie terminu "zadania publiczne" eliminuje element podmiotowy i oznacza, że zadania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty nie będące organami władzy i bez konieczności przekazywania tych zadań. Dystrybucja energii elektrycznej jest zadaniem publicznym. W świetle tego żądanie udostępnienia decyzji stanowiących podstawę lokalizacji i budowy linii energetycznych dotyczy "sprawy publicznej" i nakłada na przedsiębiorstwo obowiązek udzielenia informacji dotyczącej tej sprawy.

Skarżąca nadto wskazała - odnosząc się do art. 52 § 3 Ppsa - że skarga na bezczynność zobowiązanego w przedmiocie udzielenia informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Powołała się w tym zakresie na wyrok NSA z 24 maja 2006r. I OSK 601/05. Jej zdaniem w przypadku udostępnienia informacji publicznej nie ma zastosowania Kodeks postępowania administracyjnego. Według niej znajduje on zastosowanie jedynie w przypadku decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej. Artykuł 52 Ppsa uzależnia uruchomienie drogi postępowania sądowoadministracyjnego od wyczerpania środków zaskarżenia. Ma to jednak miejsce tylko wówczas, gdy środki takie przysługują. W niniejszej sprawie środków takich nie przewiduje zarówno ustawa o dostępie do informacji publicznej, jak i Kodeks postępowania administracyjnego. W ocenie skarżącej skarga na bezczynność w sprawie dostępu do informacji publicznej może być wniesiona do sądu administracyjnego bez wezwania do naruszenia prawa.

Skarżąca wezwaniem z dnia 08 grudnia 2011r. wystąpiła do [...] SA w G. Oddział w K. o udostępnienie - w przypadku ich istnienia -kserokopii decyzji stanowiących podstawę lokalizacji i budowy linii energetycznych. W odpowiedzi otrzymała pismo z 22 grudnia 2011r. informujące, że [...] SA w G. Oddział w K. kompletuje dokumenty i udzieli merytorycznej odpowiedzi później. Pismem z dnia 08 maja 2012r. [...] SA w G. Oddział w K. wskazała, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie obejmuje przedsiębiorstw energetycznych. W związku z tym żądanie oparte na podstawie w/w ustawie uznała za niezasadne i pozbawione podstawy prawnej. Skarżąca wysłała kolejne pismo z dnia 04 czerwca 2012r. ponownie wzywające do udostępnienia wszystkich dokumentów oraz decyzji administracyjnych pod rygorem wniesienia skargi na bezczynność. Pismo to pozostało bez odpowiedzi. Kolejne pismo w tej kwestii Skarżąca napisała w dniu 13 lipca 2012r. Pismem z dnia 30 lipca 2012r. [...] SA w G. Oddział w K. stwierdziła, że nie widzi podstaw do udostępnienia dokumentów. Do chwili złożenia skargi skarżąca nie otrzymała żądanych dokumentów.

[...] SA w G. Oddział w K. w odpowiedzi na skargę wniosła o oddalenie skargi i zasądzenie kosztów postępowania. Wskazała, że skarżąca nie wskazała na jakiej podstawie prawnej domaga się od spółki prawa handlowego udostępnienia informacji. Żądanie przez skarżącą udostępnienia dokumentów oraz decyzji administracyjnych nie mieści się w ocenie spółki w kategoriach informacji publicznej albowiem dokumentacja związana z budową i eksploatacją linii objęta jest tajemnicą przedsiębiorstwa, a decyzjami administracyjnymi dysponują organy, które je wydawały i na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej zobligowane są do ich wydania. Ponadto podkreśliła, że zgodnie z art. 3 ustawy z 10 kwietnia 1997r. Prawo energetyczne (j.t.Dz.U. z 2012r.,poz.1059) zajmuje się dystrybucją, a nie obrotem, energii elektrycznej, którym to obrotem, zajmuje się odrębna spółka [...] SA z/s w G.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 - dalej Ppsa) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 Ppsa, w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

Skarżąca wniosła skargę na bezczynność organu na podstawie art.149 Ppsa. Przepis ten stanowi w zdaniu pierwszym, że sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art.3 § 2 pkt 1-4a zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. W zdaniu drugim przepis ten nakłada na sąd obowiązek stwierdzenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

W rozpatrywanym przypadku zastosowanie znajdował przepis art.3 § 2 pkt 4 Ppsa stanowiący, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w art.3 § 2 pkt 1-3 Ppsa akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że Sąd orzekający w pełni podziela pogląd skarżącej, iż w rozpatrywanym przypadku wniesienie skargi nie było zdeterminowane żadnym terminem. Obowiązek złożenia skargi na bezczynność organu w określonym terminie nie został zawarty w żadnym obowiązującym przepisie prawa.

Sąd orzekający aprobuje również pogląd, że skarga do sądu administracyjnego nie musi być w tym konkretnym przypadku poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Artykuł 52 § 1 Ppsa stanowi, że skargę można wnieść do sądu administracyjnego dopiero po wyczerpaniu środków zaskarżenia. Natomiast zgodnie z art. 52 § 3 Ppsa jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności określone w art.3 § 2 pkt 4 i 4a Ppsa można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu do usunięcia prawa. Według zaś art. 52 § 4 Ppsa w przypadku innych aktów należy również przed wniesieniem skargi do sądu wezwać na piśmie właściwy organ do usunięcia naruszenia prawa. Jednak już z wykładni gramatycznej wspomnianych przepisów wynika, że dotyczą one aktów i czynności, a nie bezczynności zobowiązanego podmiotu jaka była przedmiotem skargi rozpoznawanej w niniejszej sprawie. Tym samym należało przyjąć, że zasady określone w art. 52 Ppsa nie znajdują zastosowania w przypadku skargi na bezczynność. Środki zwalczania bezczynności w postępowaniu administracyjnym wskazuje art. 37 kpa, zgodnie z którym na niezałatwienie sprawy w określonym terminie lub na przewlekłe prowadzenie sprawy służy zażalenie do organu wyższego stopnia. Jednak według art.16 ust.1 i 2 ustawy z dnia 06 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz.1198 ze zm) przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się wyłącznie do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz do decyzji o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji publicznej. Przyjąć należy, że ustawa o dostępie do informacji publicznej jest ustawą szczególną wobec Kodeksu postępowania administracyjnego. To jej uregulowania decydują o trybie postępowania w tego rodzaju sprawach, a przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego znajdują zastosowanie wyłącznie wówczas, gdy tak stanowią przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. W konsekwencji w niniejszym przypadku nie znajdował zastosowania art. 37 kpa. (vide wyrok NSA z dnia 24 maja 2006r. o sygn. I OSK 601/05 oraz wyrok NSA z 18 sierpnia 2010r. o sygn. I OSK 851/10, a także wyrok WSA w Poznaniu z dnia 20 grudnia 2012r. o sygn. IV SAB/Po 87/12).

Reasumując powyższe Sąd orzekający przyjął, że skarga złożona w niniejszej sprawie przez skarżących była dopuszczalna.

Przekonywujący jest dla Sądu orzekającego pogląd, że dokonując wykładni przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej należy się kierować treścią art. 61 Konstytucji RP, który przewiduje prawo obywateli do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej i podmiotów wykonujących zadania publiczne. Prawo dostępu do informacji publicznej ma charakter powszechny. Z przepisu art. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej wynika jednoznacznie, że z wyłączeniem wyjątków określonych w art.5 ustawy, każdemu przysługuje prawo do dostępu do informacji publicznej oraz że dostęp do informacji publicznej nie wymaga wykazania interesu prawnego. W omawianym przypadku nie zachodził żaden z wyjątków określonych w art.5 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Informacją publiczną jest treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, a także treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie od tego do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ustawodawca wskazał, że termin "informacja publiczna" należy rozumieć bardzo szeroko. Świadczy o tym treść art. 1 ust.1 ustawy o dostępie do informacji publicznej stanowiącego, że "każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu". Żądane przez skarżącą informacje i decyzje stanowiące podstawę lokalizacji i budowy linii elektroenergetycznych na wskazanych działkach są informacjami publicznymi w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznych. Treść wniosku wskazuje bowiem, że dotyczy on udostępnienia informacji publicznej w postaci dokumentów znajdujących się w aktach sprawy administracyjnej prowadzonej przez właściwy organ administracyjny, a dotyczących lokalizacji i budowy linii elektroenergetycznych we wskazanych we wniosku nieruchomościach. Innymi słowy informacje żądane przez skarżących posiadały status informacji publicznej, gdyż dotyczyły one treści dokumentów urzędowych (decyzji administracyjnych), odnoszących się do przedsiębiorstwa energetycznego [...] SA w G. Oddział w K.

Zasadniczym problemem, który w niniejszym postępowaniu zmuszony był rozstrzygnąć Sąd była odpowiedź na pytanie, czy [...] SA w G. Oddział w K. jest podmiotem objętym ustawą o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z art.1 ust.1 tej ustawy informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art.6 ustawy. Artykuł 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej stanowi, że do udostępniania informacji publicznej obowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w tym m.in. podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym. Tak więc ustawodawca wskazał jako podmioty na które ustawa o dostępie do informacji publicznej nakłada określone w tej ustawie obowiązki nie tylko organy władzy publicznej sensu stricte, lecz także wszelkie podmioty wykonujące zadania publiczne lub dysponujące majątkiem publicznym.

Sąd orzekający aprobuje pogląd NSA zawarty w wyroku z 18 sierpnia 2010r. o sygn. I OSK 851/10, że termin"zadania publiczne" jest terminem szerszym od terminu "zadania władzy publicznej". "Zadania władzy publicznej" mogą być realizowane zarówno przez organy władzy publicznej, jak również przez podmioty, którym takie zadania zostały powierzone na podstawie unormowań ustawowych. Zgodzić się trzeba z NSA, że pojęcie "zadania publiczne" - użyte w art.4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej zamiast użytego w art. 61 Konstytucji RP terminu "zadania władzy publicznej" – ignoruje element podmiotowy i oznacza, że zadania publiczne mogą być wykonywane przez różnego rodzaju podmioty niebędące organami władzy i bez konieczności przekazywania tych zadań. Tak rozumiane "zadanie publiczne" – jak słusznie wskazał NSA – cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji lub ustawie. Należy podkreślić, że realizacja takich zadań zawsze jest związana z realizacją podstawowych publicznych praw podmiotowych obywateli.

Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z 25 lipca 2006r. o sygn. P 24/05 wskazał, że dostęp do zasobów energetycznych ma podstawowe znaczenie z punktu widzenia istnienia społeczeństwa i poszczególnych jednostek, a także z punktu widzenia suwerenności i niepodległości państwa. A zatem dostęp ów jest istotny dla zapewnienia wolności i praw człowieka i obywatela. Dysponowanie zasobami energetycznymi warunkuje możliwość urzeczywistnienia dobra wspólnego o którym mówi art. 1 Konstytucji. Obowiązkiem zadań publicznych jest zapewnienie bezpieczeństwa energetycznego kraju. Realizacja tego obowiązku uzasadnia poddanie gospodarki energetycznej ograniczeniom wolności działalności gospodarczej charakterystycznym dla rynku regulowanego i znajdującym oparcie w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Zgodzić się należy z tezą, że wolność działalności gospodarczej w dziedzinie energetyki może być ograniczona w szczególności ze względu na bezpieczeństwo i ochronę środowiska. Zaznaczyć należy, że ograniczenia te mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wówczas, gdy są konieczne, a także że nie mogą one naruszać istoty wolności i praw.

Reasumując ten wątek Sąd orzekający stanął na stanowisku, że przedsiębiorstwa energetyczne są przedsiębiorstwami użyteczności publicznej i wykonują zadania publiczne w rozumieniu art.4 ustawy o dostępie do informacji publicznych. Ich działalność dla urzeczywistnienia celów wskazanych przez TK w wyroku z dnia 25 lipca 2006r. P 24/05 wymaga ścisłego współdziałania z organami władzy publicznej. Dlatego też w ocenie Sądu przedsiębiorstwa te wykonują również zadania publiczne w rozumieniu art.4 ust.1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W konsekwencji są one zobowiązane do udostępniania informacji publicznej. (vide wyrok NSA z 18 sierpnia 2010r. o sygn. I OSK 851/10 oraz wyrok WSA w Poznaniu IV SAB/Po 87/12)

Odnosząc się do zarzutu [...] SA w G. Oddział w K., że czym innym jest dystrybucja energii, a czym innym obrót energią, którym to obrotem, zajmuje się odrębna od [...] SA spółka wskazać należy, że Sąd w pełni podziela pogląd NSA wyrażony w uzasadnieniu wspomnianego już wyroku z 18 sierpnia 2010r. o sygn. I OSK 851/10, że "z pewnością działalność przedsiębiorstwa energetycznego jako operatora systemu dystrybucyjnego dotyczy spraw publicznych w rozumieniu art.4 ustawy o dostępie do informacji publicznej".

Wspomniane przedsiębiorstwo energetyczne wskazywało również, że udzielenie informacji prowadziłoby do naruszenia tajemnicy przedsiębiorstwa. Trzeba wobec tego zauważyć, że istotnie prawo do uzyskania informacji publicznej ulega - zgodnie z art. 5 powołanej ustawy - ograniczeniu m.in. ze względu tajemnice ustawowo chronione oraz tajemnicę przedsiębiorstwa. Przepis ten nie oznacza jednak, że podmiot zobowiązany może w tym wypadku nie podejmować jakichkolwiek działań. W celu uchylenia się od zarzutu bezczynności powinien on bowiem wydać na podstawie art. 16 ust. 1 w zw. z art. 17 wymienionej ustawy decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej, wyjaśniając zarazem motywy takiego rozstrzygnięcia. Powyższe działanie nie miało jednak miejsca w niniejszej sprawie.

Wprawdzie w piśmie z dnia 08 maja 2012r. E. wskazała, że żądanie skarżącej jest niezasadne i brak jest podstawy prawnej do udostępnienia skarżącej żądanych przez nią dokumentów, lecz pismo to nie miało formy decyzji. Przede wszystkim jednak nie zawierało ono kategorycznej i jednoznacznej odmowy wydania dokumentów.

Powszechny i utrwalony już jest pogląd judykatury, że w sprawach dostępu do informacji publicznej skarga na bezczynność przysługuje nie tylko w przypadku klasycznego "milczenia", lecz również wówczas, gdy żądana informacja nie spełnia wymogów określonych w art.2 ust.1 ustawy o dostępie do informacji publicznych. W niniejszej sprawie pomimo kilkukrotnej korespondencji pomiędzy stronami [...] SA w G. Oddział w K. nie tylko nie udzieliła żądanej informacji, lecz również jednoznacznie nie odmówiła jej udzielenia, ani nie wskazała, że nie jest w stanie udzielić żądanej informacji. W rezultacie powyższego postępowania Sąd nie miał wątpliwości, że ze strony [...] SA w G. Oddział w K. doszło do ewidentnej bezczynności w postaci klasycznej, a więc ignorowania pism skarżących w zakresie udostępnienia im żądanej informacji.

Z uwagi na bardzo długi okres jaki upłynął od wniesienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej (pierwsze pismo wpłynęło do adresata w grudniu 2011r.) do skutecznego wniesienia skargi na bezczynność (skarga wysłano do WSA w dniu 21 grudnia 2012r.) należało stwierdzić, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wskazać należy, że ustawodawca w art. 13 ust.1 ustawy o dostępie do informacji publicznej wskazał, że udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni. Wspomniany 14 – dniowy termin został wielokrotnie przekroczony. Nie został on dotrzymany pomimo trzykrotnego pisemnego monitu skarżącej w tym zakresie. Jeżeli [...] SA w G. Oddział w K. nie była w posiadaniu dokumentów, których domagała się skarżąca, względnie uważała, że nie ma obowiązku udostępniania skarżącym przedmiotowych dokumentów, to powinna była na podstawie art. 16 ust.1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w terminie ustawowym określonym w art. 13 ust.1 odmówić udostępnienia żądanych przez skarżącą dokumentów. Tymczasem [...] SA w G. Oddział w K. przez pół roku w ogóle nie zajęła stanowisko co do żądania skarżącej w tym zakresie. Później zaś nie odmówiła jednoznacznie wydania żądanych dokumentów, a jedynie wskazała enigmatycznie, że brak jest podstawy prawnej do udostępnienia dokumentów. Fakt ten i postawa objętej skargą spółki spowodowały, że sąd orzekający przyjął, iż w niniejszym przypadku miała miejsce bezczynność o charakterze kwalifikowanym.

Dodatkowo należy wskazać, że nawet gdyby przyjąć, że pismo E. z dnia 08 maja 2012r. stanowiło odmowę uwzględnienia wniosku skarżącej (czego Sąd nie przyjął), to nie mogłoby to skutkować umorzeniem postępowania, gdyż organ nie wskazał, że nie może zrealizować wniosku skarżącej z uwagi na brak właściwych dokumentów, lecz jedynie nie widział podstawy prawnej do uwzględnienia wniosku skarżącej. Nie wpłynęłoby to również na kwestię oceny, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, gdyż pismo to zostało sporządzone po ok. 5 miesiącach od otrzymania wniosku skarżącej. A więc również w tym przypadku 14 – dniowy termin realizacji wniosku określony w ustawie został wielokrotnie przekroczony.

Wobec powyższego na podstawie art.149 § 1 Ppsa orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art.200 Ppsa