Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 10 stycznia 2019 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. L., M. S., A. K., L.K., E. O., J. O., H. O., K. D., I.D., K.W. i W. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 21 grudnia 2017 r. sygn. akt II SA/Gl 1069/17 w sprawie ze skargi E. L., M. S., A. K., L.K., E. O., J. O., H. O., K. D., I.D., K.W. i W. D. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 21 grudnia 2017 r. (sygn. akt II SA/Gl 1069/17), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach – orzekając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a.") - oddalił skargę: E. L., M. S., A. K., L.K., E. O., J. O., H. O., K. D., I.D., K.W. i W. D. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, E. L., M. S., A. K., L.K., E. O., J. O., H. O., K. D., I.D., K.W. i W. D. zarzucili Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach istotne naruszenie przepisów postępowania w postaci: art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 75 § 1, 77 § 1, 78 § 1 oraz 80 k.p.a. - przejawiające się w tym, że Sąd - w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej - .nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że zebrany przez organ materiał dowodowy okazał się być niewystarczający i budzący wątpliwości, które przy uzupełnieniu materiału dowodowego, mogły przechylić szalę na korzyść skarżącego. Sąd przyjął uzasadnienie organu oparte głównie o materiał dowodowy świadczący na niekorzyść skarżącego. Sąd nie dostrzegł, że materiał ten mógłby zostać uzupełniony o wiadomości specjalne w postaci opinii biegłego. Brak jest wyjaśnienia przyczyn w oparciu o które Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego, że sprawa nie wymaga wiadomości specjalnych choć w sprawie zachodziły wątpliwości wynikające ze sprzeczności stanu rzeczywistego działki nr [...] ze stanem ujętym w dokumentach.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący wnosili o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Ponadto skarżący wnosili o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

Wprawdzie, zdaniem autora skargi kasacyjnej, zarzuty te zostały oparte wyłącznie na podstawach procesowych (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), tym niemniej w istocie rzeczy były one oparte również na podstawie określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. (obraza prawa materialnego), gdyż zarzut dotyczący naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a., który to przepis jest przepisem ustrojowym, miał tego rodzaju charakter.

Niezależnie jednak od powyższego należy stwierdzić, że wszystkie zarzuty sformułowane w skardze kasacyjnej nie były uzasadnione.

Przedmiotowa sprawa dotyczyła wniosku skarżących o zwrot nieruchomości położonej w T. przy ul. [...], będącej działką nr [...] o powierzchni [...] m2, ujawnionej księdze wieczystej KW nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w T. a wywłaszczonej, decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] marca 1972 r. nr [...] pod modernizację drogi [...]. Postępowanie to zakończyła przy tym decyzja Wojewody [...] z dnia [...]września 2017 r., którą organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta T. dnia [...]kwietnia 2017 r nr [...] odmawiającą uwzględnienia powyższego wniosku. Z ustaleń organów wynikało bowiem, że ze względu na fakt, iż przedmiotowa nieruchomość leżała w pasie drogi krajowej [...], to mając na uwadze przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2222), należało uznać, iż tego rodzaju nieruchomość nie podlegała zwrotowi, gdyż własność jej nie mogła należeć do osoby (osób ) fizycznej. Stanowisko to zaakceptował następnie Sąd Wojewódzki, podkreślając, iż organy oparły swoje ustalenia na: protokole oględzin nieruchomości, dokumentacji fotograficznej, mapie przebiegu drogi krajowej [...], treści pisma Miejskiego Zarządu Ulic i Mostów w T. a także na treści wypisu z ewidencji gruntów. Zdaniem Sądu, organy przeprowadziły przy tym rzetelne postępowanie dowodowe i nie było żadnej konieczności dopuszczać w tym postępowaniu dowodu z opinii biegłego. Nie istniały też żadne rozbieżności pomiędzy rzeczywistym zagospodarowaniem działki a jej stanem ujętym w dokumentach.

Z tym stanowiskiem nie zgadzali się skarżący, którzy twierdzili, że przedmiotowa działka znajdowała się jedynie (cyt.) "w sąsiedztwie z drogą co nie mogło (...) stanowić jedynej podstawy odmowy jej zwrotu. W ocenie skarżących, organ którego działania skarga dotyczyła, rozpoznając odwołanie zgodnie z zasadą bezpośredniości w przeprowadzaniu dowodów powinien sam ocenie stan działki [...] nie zaś sugerować się jedynie dowodami z dokumentów i twierdzeniem organu pierwszej instancji. Organ, którego działania skarga dotyczyła nie powołał się na rzeczywiste zagospodarowanie działki lecz na treść dokumentów. Istotne jest że granica działki styka się jedynie z pasem drogowym jednak droga nie stanowi jej części. Organ którego działania skarga dotyczyła (Wojewoda) posiłkując się w głównej mierze mapą przedstawiającą fragment drogi publicznej [...] przesądził o funkcji działki. Jedynie zdawkowo dodał, że na gruncie znajduje się rów melioracyjny, studzienka i zieleń ochronna. Przy czym uczynił to oderwaniu do powierzchni jaką te elementy zajmują w stosunku do całej powierzchni działki. Rów znajduje się tuż przy granicy z drogą, zaś wątpliwym jest na czym polega funkcja zieleni ochronnej".

W związku z powyższym wyjaśnić należy, że orzecznictwo od wielu lat stoi na stanowisku, że w przypadku, gdy objęta wnioskiem o zwrot nieruchomość jest zajęta pod drogę publiczną lub wchodzi w skład pasa takiej drogi, to nie jest możliwe orzeczenie o jej zwrocie nawet, gdy cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Mając na uwadze treść zarzutów kasacyjnych, wydaje się jednak, że to stanowisko nie było w tym przypadku sporne (zarzuty nie zawierały właściwych przepisów prawnomaterialnych), aczkolwiek uzasadnienie skargi kasacyjnej tę kwestię podnosiło (rozróżnienie drogi od jej pasa). Brak jednak, jak wyżej wspomniano, odpowiednich zarzutów kasacyjnych, skutkował tym, że powyższa kwestia nie podlegała ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Kwestionowanie natomiast prawidłowości i rzetelności postępowania dowodowego, jakie w tej sprawie zostało przeprowadzone w toku postępowania administracyjnego nie miało żadnego uzasadnienia i musiało być potraktowane jako wyłącznie polemika ze stanowiskiem organów i Sądu Wojewódzkiego.

Jak wynikało bowiem z ustaleń faktycznych poczynionych w toku postępowania przed organami, sporna działka, mając kształt prostokąta i znajdując się wzdłuż ulicy Oświęcimskiej była porośnięta trawą i przecięta w połowie rowem odwadniającym. W jej północno - wschodniej części znajdował się hydrant, a w południowo- zachodniej - właz do studzienki kanalizacyjnej (vide: wynik oględzin i dowód z dokumentacji fotograficznej wraz z wydrukiem z Geoportalu). Ustalenia te potwierdzała także treść pisma z Miejskiego Zarządu Ulic i Mostów w T., z którego wynikało, iż działka nr [...] stanowi pas drogowy (pobocze i rów odwadniający) drogi publicznej - w rozumieniu art. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych i jest przez Zarząd administrowana. Okoliczność tę potwierdzała następnie także treść mapy, przedstawiającej fragment przebiegu [...] wskazując, że cała działka nr [...] leżała w pasie drogowym ulicy Oświęcimskiej. Linia pasa drogowego przebiegała na granicy tej działki oraz sąsiadujących z nią innych działek, również wchodzących w skład pasa drogowego. Powyższe korespondowało również z treścią wypisu z rejestru gruntów z dnia 27 lipca 2017 r. potwierdzającego, że działka nr [...] stanowi drogę. W rezultacie, mając na uwadze zarówno sposób zagospodarowania objętej wnioskiem nieruchomości (istnienie na niej infrastruktury drogowej, w postaci: rowu melioracyjnego, studzienki kanalizacyjnej, hydrantu i trawy sezonowo wykaszanej) jak i treść opisanych wyżej dokumentów, należy podzielić stanowisko organów i Sądu Wojewódzkiego, że odmowa zwrotu przedmiotowej nieruchomości była w tym przypadku uzasadniona.

Podnieść też trzeba, że z treści skargi kasacyjnej nie wynika, na jaką okoliczność miałby być w tej sprawie powołany biegły bowiem sam fakt kwestionowania powyższych dowodów nie byłby wystarczający dla uzasadnienia przeprowadzenia tego rodzaju dowodu. Dodowy przeprowadzone w niniejszym postępowaniu wzajemnie się uzupełniały i potwierdzały a zatem w takim przypadku dla stwierdzenia, że w/w nieruchomość jest czy nie jest objęta pasem drogowym nie było konieczne powoływanie dowodu z opinii biegłego geodety.

Ponadto niezrozumiałe w ogóle były zarzuty skarżących dotyczące postępowania dowodowego przed organem odwoławczym. Organ ten, wydając decyzję w drugiej instancji, posiłkuje się bowiem dowodami przeprowadzonymi w postępowaniu przed organem I instancji. Organ II instancji przeprowadza (może przeprowadzić) jedynie postępowanie dowodowe uzupełniające (art. 136 § 1 k.p.a. ) a w związku z tym Wojewoda [...] był w pełni uprawniony do oparcia zaskarżonej decyzji na materiale dowodowym zgromadzonym przez Prezydenta Miasta i mógł ten materiał jedynie uzupełnić, co też uczynił.

Z tych powodów zarzuty dotyczące naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 75 § 1, 77 § 1, 78 § 1 oraz 80 k.p.a. nie były zasadne.

Nietrafnie również skarżący zarzucili Sądowi I instancji naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a., gdyż sam fakt wydania przez Sąd Wojewódzki zaskarżonego wyroku a więc orzeczenia merytorycznego, wskazuje na to, że Sąd I instancji dokonał kontroli legalności objętej skargą decyzji a nic nie wskazuje na to by kontrola ta została przeprowadzona wg innego kryterium aniżeli zgodność tej decyzji z prawem. Okoliczność zaś, że wynik tej kontroli nie zadowalał skarżących, nie oznaczał jeszcze, że Sąd I instancji naruszył wskazany przepis.

Biorąc powyższe pod uwagę Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 184 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.