Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska (spr.) Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia del. WSA Jacek Czaja po rozpoznaniu w dniu 9 lutego 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Podlaskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Białymstoku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 12 września 2019 r., sygn. akt II SA/Bk 449/19 w sprawie ze skargi C. O. na decyzję Dyrektora Podlaskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Białymstoku z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Dyrektora Podlaskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Białymstoku na rzecz C. O. 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

I

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, wyrokiem objętym skargą kasacyjną, po rozpoznaniu skargi C. O. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w B. z dnia [...] kwietnia 2019 r. w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w punkcie pierwszym uchylił zaskarżoną decyzję, a w punkcie drugim zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania.

Sąd orzekał w następującym stanie sprawy.

Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ ogłosił na podstawie art. 139 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 1373; dalej: ustawa o świadczeniach) konkurs ofert na zawarcie umowy w celu udzielania na obszarze powiatu [...] oraz B., w okresie 1 maja 2019 r. – 30 czerwca 2022 r., świadczeń stomatologicznych w zakresie: świadczenia ogólnostomatologiczne dla dzieci i młodzieży do ukończenia 18 roku życia. Do dnia 21 marca 2019 r., kiedy mijał termin składania ofert wpłynęło 10 ofert, w tym oferta skarżącego prowadzącego firmę [...] na prowadzenie usług stomatologicznych w 3 poradniach stomatologicznych: w O., w T. i w S.

Po sprawdzeniu warunków formalnych komisja konkursowa zakwalifikowała ofertę skarżącego do dalszego postępowania.

W drugiej części postępowania (niejawnej) na wezwanie komisji skarżący przedstawił oświadczenia przyszłych pracowników: stomatologów i higienistki stomatologicznej, potwierdzające gotowość świadczenia pracy, w poszczególnych placówkach, od dnia 1 maja 2019 r. Oświadczenia nosiły daty: 2 i 3 kwietnia 2019 r.

W dniu 5 kwietnia 2019 r. komisja odrzuciła ofertę skarżącego. Jako powód odrzucenia wskazano: nieprawdziwe informacje zawarte w ofercie i niespełnienie wymaganych warunków określonych w przepisach prawa, w tym warunków określonych przez Prezesa NFZ na podstawie art. 149 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach i § 10 ust. 4 pkt 3 Zarządzenia Prezesa NFZ z dnia 14 marca 2017 r. Nr 18/2017/DSOZ w sprawie warunków postępowania dotyczącego zawierania umów o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej. Komisja konkursowa stwierdziła, że skoro oświadczenia personelu są datowane na 2 i 3 kwietnia 2019 r. to tym samym nie potwierdzają one gotowości do udzielenia świadczeń w momencie złożenia oferty.

Po oddaleniu protestu skarżący złożył odwołanie do Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ od rozstrzygnięcia postępowania konkursowego.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r. Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ oddalił odwołanie przyjmując taką samą argumentację jak komisja konkursowa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uchylając powyższą decyzję wyrokiem objętym skargą kasacyjną stwierdził, że zasadniczą kwestią w sprawie, była odpowiedź na pytanie, czy skarżący spełnił wymogi określone przepisami w zakresie dotyczącym zatrudnienia przyszłego personelu tj. czy warunki te spełnił w dniu złożenia oferty i będzie je spełniał od początku obowiązywania umowy.

Sąd wskazał, że nie jest sporna okoliczność, że skarżący złożył w dniu 18 marca 2019 r. komplet wymaganych dokumentów na świadczenie usług w trzech placówkach stomatologicznych. Wskazał, zgodnie z wymogami, wszelkie dane dotyczące personelu (wykształcenie, specjalizacje, warunki zatrudnienia). Oferta w tym zakresie spełniała wymogi formalne, czego dowodem jest przyjęcie oferty przez komisję w części pierwszej postępowania konkursowego i zakwalifikowanie do dalszego procesowania.

Sąd stwierdził, że przepisy nie wymagały, aby w skład dokumentów, złożonych przez oferenta, wchodziły również oświadczenia personelu o gotowości podjęcia pracy. Taki obowiązek nie wynikał z § 10 ust. 4 pkt 3 Zarządzenia Nr 18/2017/DSOZ Prezesa NFZ. Przepis ten stanowi jedynie, że formularz ofertowy zawiera wykaz personelu z opisem kompetencji, zaś oferent obowiązany jest dopiero, na wezwanie komisji, udokumentować gotowość personelu do udzielania świadczeń, m.in. poprzez przedstawienie pisemnego zobowiązania, każdej z osób, do zawarcia umowy. Takie oświadczenia przyszłych pracowników, wyszczególnionych w ofercie, skarżący złożył na wezwanie komisji (co nie jest sporne).

Zatem w ocenie Sądu, słuszny jest zarzut skargi, że dyskwalifikacja oświadczeń tylko z tej przyczyny, że noszą one daty 2 i 3 kwietnia 2019 r. jest nieuprawniona. Zdaniem Sądu wbrew wywodom organu, nie było podstaw do odrzucenia oferty ze wskazanego powodu, na podstawie art. 149 ust. 1 pkt 2 i 7 ustawy o świadczeniach w związku z § 10 ust. 4 pkt 3 Zarządzenia Prezesa NFZ Nr 18/2017/DSOZ.

Mając na uwadze powyższe naruszenie, jednocześnie uznając pozostałe zarzuty za niezasadne, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, ze zm.; dalej: ppsa) w zw. z art.135 ppsa

II

Skargę kasacyjną wniósł Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Białymstoku zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu na podstawie art. 174 pkt 1 ppsa naruszenie prawa materialnego tj. błędną wykładnię art. 149 ust. 1 pkt 2 i 7 ustawy o świadczeniach w zw. z § 10 ust. 4 pkt 3 w zw. z § 5 i w zw. z § 18 ust. 4 Zarządzenia Prezesa NFZ Nr 18/2017/DSOZ poprzez błędne przyjęcie, iż w przypadku złożenia w ofercie przez oferenta oświadczenia tj. wykazu personelu z opisem kompetencji oraz udzielenia odpowiedzi “tak" na zapytanie 5.1.1. w części VIII formularza ankietowego (pkt 13 oświadczenia skarżącego z dnia 18 kwietnia 2019 r. oraz odpowiedź “tak" na zapytanie) dokumentem potwierdzającym gotowość udzielania świadczeń przez ten personel jest pisemne zobowiązanie do zawarcia z oferentem lub podwykonawcą lub współrealizatorem umowy cywilnoprawnej, w tym w szczególności umowy o pracę, złożone w dacie po złożeniu oferty, a przez to, iż dokument taki potwierdza, że złożone przez oferenta w ofercie informacje dotyczące personelu mającego realizować umowę są prawdziwe oraz, że oferta taka spełniała na dzień złożenia oferty wymagane warunki określone w przepisach prawa oraz w szczegółowych warunkach umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, podczas gdy, w ocenie organu, oferent winien dysponować tego rodzaju oświadczeniami zgłoszonego przez siebie w ofercie personelu, już w dacie złożenia swojej oferty, a najpóźniej w dacie terminu składania ofert, określonego w ogłoszeniu postępowania.

Podnosząc te zarzuty skarżący organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku, o rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego.

III

W odpowiedzi na skargę kasacyjną C. O. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz zasądzenie kosztów zastępstwa wg norm przepisanych.

IV

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy zaznaczyć, że skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym, zgodnie z zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału II Izby Gospodarczej NSA z dnia 8 stycznia 2021 r. wydanym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 1842). Sąd w obecnym składzie podzielił stanowisko przedstawione w uzasadnieniu uchwał składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2020 r. sygn. II OPS 6/19 i II OPS 1/20 (te oraz pozostałe powołane orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl), zgodnie z którym powyższy przepis należy traktować jako "szczególny" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 ppsa. Prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m. in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami ww. ustawy COVID-19 jest m. in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19, a w obecnym stanie faktycznym istnieją takie okoliczności, które w zarządzonym stanie pandemii, w pełni nakazują uwzględnianie rozwiązań powyższej ustawy w praktyce działania organów wymiaru sprawiedliwości.

Kontroli instancyjnej sprawowanej w granicach skargi kasacyjnej poddany został wyrok Sądu I instancji, w którym Sąd kontrolując zgodność z prawem decyzji Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, stwierdził, że decyzja o odrzuceniu oferty skarżącego jest niezgodna z prawem.

Skarga kasacyjna oparta została jedynie na zarzucie naruszenia prawa materialnego, przy czym jako formę naruszenia wskazano błędną wykładnię art. 149 ust. 1 pkt 2 i 7 ustawy o świadczeniach w powiązaniu z przepisami Zarządzenia Prezesa NFZ Nr 18/2017/DSOZ. Biorąc jednak pod uwagę sposób w jaki zarzut ten został uzasadniony, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że skarga kasacyjna w istocie zmierza w kierunku zakwestionowania subsumcji, a nie wykładni wskazanych w petitum skargi kasacyjnej przepisów.

Zgodnie z art. 149 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach odrzuca się ofertę zawierającą nieprawdziwe informacje.

Jak słusznie wskazuje Sąd I instancji powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego przez owe podanie nieprawdziwych informacji uznane winno być takie działanie świadczeniodawcy, który aby uzyskać pozytywne dla siebie rozstrzygnięcie, podaje informacje, które nie znajdują odzwierciedlenia w rzeczywistości. Należy przyjąć, iż "nieprawdziwość" musi dotyczyć okoliczności, które wpływają w jakikolwiek sposób na wynik postępowania, w tym takich, które mogą świadczyć o nieprawidłowym w przyszłości wykonaniu umowy (wyroki NSA z: 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt II GSK 476/13, 10 kwietnia 2014 r., II GSK 476/13, 20 kwietnia 2016 r., II GSK 2623/14). Przyjąć zatem należy, że oferta zawierająca nieprawdziwe informacje, to oferta której informacje nie korespondują z rzeczywistym stanem rzeczy mającym (mogącym mieć) istotne i miarodajne znaczenie dla oceny spełnienia przez tę ofertę oczekiwań zamawiającego oraz określonych przez niego warunków jej przyjęcia, a tym samym na wynik postępowania. Pomimo braku takiego zastrzeżenia w treści przepisu, nieprawdziwość musi dotyczyć okoliczności, które wpływają w jakikolwiek sposób na wynik postępowania. Okolicznościami takimi będą, np. nieprawdziwe informacje dotyczące posiadanego potencjału kadrowego czy sprzętowego (zob. A. Pietraszewska-Macheta (red.), Ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Komentarz, LEX 2015).

W sprawie niesporne jest, że skarżący złożył ofertę na świadczenie usług ogólnostomatologicznych dla dzieci i młodzieży do ukończenia 18 roku życia w trzech gabinetach stomatologicznych. Oferta zawierała wykaz personelu z opisem kompetencji osób mających świadczyć usługi w każdym punkcie świadczenia wskazanym w ofercie. W części IV formularza ofertowego skarżący wskazał higienistkę stomatologiczną oraz trzech lekarzy stomatologów, zidentyfikowanych z imienia i nazwiska oraz miesięczny, średni godzinowy czas pracy każdej z osób. W tej części formularza wskazano również, że ww. osoby będą dostępne od 1 maja 2019 r.

Nie budzi również wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że skarżący udokumentował gotowość udzielania świadczeń od pierwszego dnia obowiązywania umowy przez każdą z osób wymienionych w wykazie.

Skoro zatem te same osoby, które zostały wskazane w ofercie potwierdziły gotowość udzielania świadczeń od dnia obowiązywania umowy to nie sposób przyjąć, że oferta złożona w terminie otwartym do jej złożenia zawierała nieprawdziwe informacje. Nielogicznym jest również sugerowanie przez organ, że w dacie złożenia oferty skarżący nie uzyskał deklaracji od osób wskazanych w wykazie o gotowości do udzielania świadczeń.

Oczywiście Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega, że według skarżącego organu spór powstał na tle daty złożenia oświadczenia (w dacie wezwania organu), ale po pierwsze żaden ze wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów nie określa daty udokumentowania gotowości udzielania świadczeń. Po wtóre rację ma organ, że składając ofertę zawierającą wykaz personelu z opisem kompetencji oferent zobligowany jest uzyskać deklaracje od wskazanych osób o gotowości udzielania świadczeń od pierwszego dnia obowiązywania umowy, jednakże kwestia jej udokumentowania na wezwanie komisji stanowi jedynie potwierdzenie złożonej uprzednio deklaracji. Co najbardziej istotne niezgodne z doświadczeniem życiowym jest twierdzenie, że taka deklaracja (gotowość) nie została w rozpoznawanej sprawie zgłoszona oferentowi w dacie złożenia oferty.

W okolicznościach tej sprawy nie sposób zatem przyjąć, że w dacie złożenia oferta nie spełniała warunków zawierania umów, a skarżący naruszył § 5 zarządzenia Prezesa NFZ nr 18/2017/DSOZ, który stanowi, że oferent zobowiązany jest do przygotowania i złożenia oferty spełniającej warunki zawierania umów, zgodnie z przepisami zarządzenia, czy też, że doszło do naruszenia § 18 ust. 4 tego zarządzenia (po upływie terminu składania ofert, oferent jest związany ofertą do czasu rozstrzygnięcia postępowania). W związku z tym nie można również uznać, że w sprawie wystąpiła przesłanka odrzucenia oferty, o której mowa w art. 149 ust. 1 pkt 7 ustawy o świadczeniach, zgodnie z którym odrzuca się ofertę, jeżeli oferent lub oferta nie spełnia wymaganych warunków określonych w przepisach prawa oraz w szczegółowych warunkach umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, o których mowa w art. 146 ust.1 pkt 2.

Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ppsa oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego w punkcie 2 sentencji wyroku orzeczono stosownie do art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 265).