Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. i Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 stycznia 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1220/18 w sprawie ze skargi L. R. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2018 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji podejmuje zawieszone postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym; oddala skargi kasacyjne.

Wyrokiem z 11 stycznia 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1220/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi L. R. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] kwietnia 2018 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji umarzającej postępowanie administracyjne, wszczęte z urzędu, w sprawie robót budowlanych, polegających na wymianie i montażu anten nowego typu na istniejącym maszcie rurowym wykonanym dla stacji transmisyjnej [...] na działce nr [...], obręb [...], przy ul. [...] w G., uchylił zaskarżoną oraz poprzedzającą ją decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lutego 2018 r., znak: [...];[...] oraz zasądził od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej kwotę 697 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku złożyli [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. oraz Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego.

[...] sp. z o.o. z siedzibą w W. zaskarżyła w całości ww. wyrok i zarzuciła mu:

I. w ramach podstawy kasacyjnej wskazanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a. art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 w zw. 2 art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez wadliwe wykonanie funkcji kontrolnej, co polegało na zastosowaniu normy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., a co za tym idzie uchylenie obu decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie, w sytuacji gdy ten organ, rozstrzygając niniejszą sprawę, nie dopuścił się innego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

b. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 16 § 1 k.p.a., art. 105 § 1 k.p.a. oraz art. 75 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez zastosowanie (pierwszy z podanych przepisów) oraz nietrafną ocenę ich zastosowania przez organ administracji publicznej (kolejne z podanych przepisów) wynikające z dorozumianego przyjęcia, że gdy na tle tych samych przepisów możliwe jest wyrażenie rozbieżnych poglądów co do ich właściwego rozumienia, dokonanie ich różnej wykładni, wybór jednej z nich, może stanowić naruszenie prawa,

c. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak należytego przedstawienia stanu faktycznego sprawy oraz wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, w tym dlaczego ewentualne naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

d. art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie, to jest nieprawidłowe spełnienie funkcji kontrolnej, tzn. zamiast kontroli postępowania Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego i wydanych przez niego decyzji w przedmiocie ustalenia, czy decyzja ostateczna dotknięta jest jedną z wad kwalifikowanych, enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., sąd objął kontrolą decyzję wydaną w postępowaniu zwykłym i zachował się tak jakby rozpatrywał skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] maja 2014 r., a nie kontrolował decyzje wydane w przedmiocie stwierdzenia nieważności tej decyzji;

II. w ramach podstawy kasacyjnej wskazanej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego:

a. normy art. 29 ust 2 pkt 15 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm., "Prawo budowlane") w zw. z art. 1 pkt 3 lit. b Prawa budowlanego poprzez niezastosowanie, pomimo że inwestycja spółki, polegająca na zainstalowaniu kolejnych anten, urządzeń sterujących na istniejące wolno stojącej wieży antenowej, stanowiła instalację urządzeń o wysokości poniżej 3 metrów na istniejącym obiekcie budowlanym,

b. art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego oraz pkt 7a Prawa budowlanego poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na kwalifikowaniu robót polegających na instalacji dodatkowych anten i urządzeń sterujących na istniejącej wieży antenowej jako rozbudowy obiektu budowlanego w sytuacji, gdy "rozbudowie" ewentualnie podlegała instalacja radiokomunikacyjna umiejscowiona już na wyżej wspomnianej wieży,

c. normy § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 roku w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 71) oraz art. 124 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznacza się nie dla pojedynczej anteny, a dla wielu anten łącznie oraz błędne przyjęcie rozumienia zwrotu normatywnego "miejsca dostępne dla ludności", którym posługuje się ustawodawca w wyżej wspomnianych normach prawnych, polegające na tym, że ten zwrot należy rozumieć jako miejsca, na których może choćby potencjalnie powstać zabudowa, a nie aktualny stan zagospodarowania terenu.

Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżąca kasacyjnie spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi oraz o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie przedstawionych zarzutów.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego również zaskarżył ww. wyrok w całości i na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucił mu naruszenie prawa materialnego, tj. § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko z dnia 9 listopada 2010 r. (Dz. U. z 2016 r. poz. 71) poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że w celu ustalenia, czy stacja bazowa telefonii komórkowej, po wykonaniu na niej robót budowlanych, zgodnie z ww. rozporządzeniem, może potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, niezbędne jest określenie nie tylko mocy poszczególnych anten, ale również całego przedsięwzięcia.

Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono także, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, naruszenie przepisów postępowania, tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 105 § 1, 138 § 1 pkt 1 oraz art. 156 § 1 k.p.a. w zw. § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko z dnia 9 listopada 2010 r. poprzez błędne uznanie, że organy nadzoru budowlanego wbrew wcześniejszym wskazaniom sądów administracyjnych nie ustaliły zakresu zmian dokonanych przez inwestora w stosunku do uzyskanego pozwolenia na budowę, a także że miały obowiązek ustalenia, czy doszło do zmiany sumarycznej mocy zamontowanych na obiekcie anten, a w konsekwencji uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej, pomimo że organy nadzoru budowlanego ustaliły, jaki zakres prac na stacji bazowej został wykonany przez inwestora oraz w jaki sposób przedsięwzięcie oddziaływało na środowisko;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 133 § 1 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez przedstawienie stanu sprawy w zakresie ustaleń organów nadzoru budowlanego co zakresu prac wykonanych przez inwestora niezgodnie ze stanem rzeczywistym, niewyjaśnienie podstawy prawnej w tym zakresie, a w konsekwencji uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji.

Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie organ wniósł o uwzględnienie skargi kasacyjnej oraz uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono m.in., że w przedmiotowej sprawie bezspornym był fakt, że nie było innego takiego samego przedsięwzięcia, dlatego nie było podstaw do ustalania kumulacji wiązek promieniowania anten sektorowych.

Ponadto, zdaniem skarżącego kasacyjnie organu, uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie pozwala na jednoznacznie ustalenie, czy Sąd pierwszej instancji przyjął, że organy nadzoru budowlanego nie ustaliły, jakie prace na stacji bazowej zostały wykonane przez inwestora, czy też organy ustaliły ten fakt, ale ocena ich charakteru była wadliwa.

W piśmie z [...] marca 2019 r., stanowiącym odpowiedź na skargi kasacyjne, uczestnik postępowania, [...] "[...]" z siedzibą w R., przedstawił swoje stanowisko w sprawie.

W piśmie z [...] stycznia 2022 r. [...] "[...]" z siedzibą w R. przedstawiło swoje stanowisko w sprawie.

Postanowieniem z 25 maja 2022 r., sygn. akt II OSK 1566/19, Naczelny Sąd Administracyjny zawiesił postępowanie sądowe do czasu wydania przez ten Sąd rozstrzygnięcia w sprawie o sygn. akt III OPS 1/22.

W piśmie z [...] stycznia 2023 r. [...] "[...]" z siedzibą w R. ponownie przedstawiło swoje stanowisko w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skargi kasacyjne nie zasługują na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Należy dodać, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie.

Odnosząc się do zarzutów, podniesionych w obu skargach kasacyjnych, wskazać trzeba, że niezasadny jest zarzut naruszenia art. 3 § 1 i 2 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. Są to przepisy ustrojowe określające podstawowe kryterium sprawowania kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne. Naruszenie ich ma miejsce wówczas, gdy sąd rozpoznający sprawę uchyli się od obowiązku wykonania kontroli zaskarżonej decyzji lub postanowienia. Tak się w niniejszej sprawie nie stało, zakres właściwości sądu nie został naruszony, ponieważ zaskarżony wyrok został wydany po rozpoznaniu skargi na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przeprowadził zatem kontrolę aktu objętego zakresem właściwości tego sądu, stosując w tym zakresie wyłącznie kryterium zgodności z prawem. Okoliczność, że strona nie zgadza się z wynikiem tej kontroli nie stanowi naruszenia tego przepisu.

Jak wskazuje art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagę okoliczności z nich wynikające, i które stanowiły podstawę wydania zaskarżonego aktu. Sąd administracyjny orzeka więc w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania. Skoro wyrok wydawany jest na podstawie akt sprawy, to badając legalność zaskarżonej decyzji sąd ocenia jej zgodność z prawem materialnym i procesowym w kontekście całości zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego. Naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. byłoby więc możliwe wtedy, gdyby sąd, orzekając, wyszedł poza ten materiał. W niniejszej sprawie do takiego naruszenia prawa nie doszło – sąd pierwszej instancji, oceniając legalność zaskarżonej decyzji, oparł się na kompletnych aktach sprawy biorąc pod uwagę okoliczności z nich wynikające, a które stanowiły podstawę wydania zaskarżonego aktu.

Na podstawie art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Naruszenie tego przepisu jest więc możliwe wtedy, gdy uzasadnienie nie zawiera wszystkich elementów w nim wymienionych, przy czym skarżący musi wskazać, jakich konkretnie elementów w nim brakuje oraz wykazać ich wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie uzasadnienie wyroku sądu pierwszej instancji zawiera wszystkie wymagane art. 141 § 4 p.p.s.a. elementy. Pisemne motywy zaskarżonego wyroku zawierają również wyczerpujące wyjaśnienie przyczyn uwzględnienia skargi, a więc zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

W odniesieniu do zarzutów naruszenia prawa materialnego przypomnieć należy, że pojęcie instalacji nie zostało zdefiniowane w Prawie budowlanym wśród prac określających roboty budowlane (art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego). Ustawodawca posługuje się nim, tworząc katalog robót budowlanych zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę (art. 29 ust. 2 pkt 6, 14, 15 ww. ustawy). W odniesieniu do części z nich (art. 29 ust. 2 pkt 14, 15 Prawa budowlanego), wskazano wyraźnie, że roboty polegające na instalowaniu wykonywane są na obiektach budowlanych. To doprecyzowanie, szczególnie w odniesieniu do instalowania urządzeń (pkt 15) nakazuje przyjąć, że analizowany zwrot dotyczy robót budowlanych wykonywanych na istniejących już obiektach, które służą za nośnik do owej instalacji urządzeń, i na których mają one być zamontowane. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, pojęcie instalowania najbardziej zbliżone jest do montażu ponieważ jedna i druga czynność polega na zamontowaniu, przytwierdzeniu czegoś do innego obiektu, np. budowlanego. Są to zatem roboty budowlane ale odrębne od przebudowy, remontu, rozbiórki. Jeśli montaż (instalowanie) prowadzi do zmian parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji, to nie jest to montaż, lecz przebudowa. Montaż (instalowanie) w swej istocie powoduje wyłącznie połączenie dwóch obiektów. W zależności czy towarzyszy temu zmiana parametrów użytkowych lub technicznych powstałego obiektu, czy zmianie ulegają inne charakterystyczne parametry tego obiektu, to należy kwalifikować montaż jako przebudowę lub rozbudowę (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 maja 2021 r., sygn. akt II OSK 859/21, LEX nr 3192536, por. też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2295/15, LEX nr 2334167). Zakwalifikowanie określonych robót jako instalowanie antenowych konstrukcji wsporczych oraz instalacji radiokomunikacyjnych na obiektach budowlanych w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego może więc nastąpić tylko wtedy, gdy ich umiejscowienie na obiektach budowlanych nie stanowi rozbudowy, nadbudowy lub przebudowy tych obiektów (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 czerwca 2022 r., sygn. akt II OSK 1894/19, LEX nr 3356128).

Jak wynika z akt sprawy, Prezydent Miasta G. decyzją z [...] maja 2010 r., Nr [...] (utrzymaną w mocy decyzją Wojewody [...] z [...] lipca 2010 r., znak: [...]) zatwierdził projekt budowlany i udzielił [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. pozwolenia na budowę dla stacji transmisyjnej [...], składającej się z masztu rurowego typu "[...]" wraz z zespołem anten radioliniowych (5 anten radioliniowych o średnicy 0,3 m i 0,6 m oraz szaf telekomunikacyjnych (3 sztuki), tj. inwestycji na działce nr [...], obręb [...] na zachód od ulicy [...] w G. Następnie, w dniach [...] maja 2012 r. inwestor dokonał samowolnej wymiany systemu antenowego, twierdząc, że zmiana została spowodowana dołożeniem systemu GSM (pismo z [...] czerwca 2012 r.). Jak słusznie wskazał jednak Sąd wojewódzki, organy nadzoru budowlanego orzekające o umorzeniu postępowania, pomimo jednoznacznego stanowiska orzekających w tej sprawie sądów administracyjnych, nie ustaliły zakresu zmian dokonanych przez inwestora w stosunku do uzyskanego pozwolenia na budowę. Skoro zatem organy nie ustaliły jednoznacznie, czy wykonane roboty budowlane stanowiły instalowanie urządzenia na obiekcie budowlanym (art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji) i nie wymagały uzyskania pozwolenia na budowę, czy stanowiły przebudowę lub rozbudowę, wymagającą uzyskanie takiego pozwolenia (art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego), postępowanie nie mogło zostać prawidłowo, zgodnie z przepisami prawa, umorzone. Podobnie, na aprobatę nie może zasługiwać stanowisko organów, zgodnie z którym nawet jeśli zidentyfikowały one zmiany w przedmiotowej inwestycji, to błędnie ustaliły ich prawnomaterialne konsekwencje. Brak wymaganego prawem pozwolenia na budowę spowodowałby bowiem konieczność zastosowania przez organy procedury z art. 48 Prawa budowlanego.

Nie były więc zasadne zarzuty naruszenia przepisów k.p.a., w tym art. 7, 16 § 1, 77 § 1, art. 75 w zw. z art. 80, art. 105 § 1, art. 138 § 1 pkt 1 i art. 156 § 1, powiązane z przepisami p.p.s.a.

Nieaktualne były natomiast zarzuty naruszenia § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko i art. 124 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska. Naczelny Sąd Administracyjny, w uchwale składu siedmiu sędziów z 7 listopada 2022 r., sygn. akt III OPS 1/22, stwierdził bowiem, że przy kwalifikacji instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych na podstawie § 3 ust. 1 pkt 8 i § 3 ust. 2 pkt 3 ww. rozporządzenia jako inwestycji mogącej potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, należy brać pod uwagę równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznaczoną dla pojedynczej anteny także wówczas, gdy w skład instalacji wchodzi kilka anten.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny – na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259) – orzekł jak w wyroku.

O podjęciu zawieszonego postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym postanowiono na podstawie art. 128 § 1 pkt 4 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a. W związku z podjęciem przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały o sygn. akt III OPS 1/22, na skutek postanowienia z dnia 5 kwietnia 2022 r., wydanego w sprawie o sygn. akt III OSK 703/21, ustała przyczyna zawieszenia postępowania.

Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.) – zarządzenie Przewodniczącej Wydziału II Izby Ogólnoadministracyjnej NSA z [...] listopada 2022 r.