Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (sprawozdawca) Sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant straszy asystent sędziego Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 12 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Zarządu Województwa Świętokrzyskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 7 sierpnia 2025 r. sygn. akt II SA/Ke 333/25 w sprawie ze skargi Zarządu Województwa Świętokrzyskiego na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 15 maja 2025 r. nr PNK.I.4131.76.2025 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie ogłoszenia konkursu na kandydata na stanowisko dyrektora teatru oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 7 sierpnia 2025 r., II SA/Ke 333/25, oddalił skargę Województwa Świętokrzyskiego na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Świętokrzyskiego (dalej Wojewoda) z dnia 15 maja 2025 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie ogłoszenia konkursu na kandydata na stanowisko dyrektora teatru.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewoda na podstawie art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (j.t.Dz.U.2025.581; dalej u.s.w.) stwierdził nieważność uchwały nr 2081/25 Zarządu Województwa Świętokrzyskiego z 30 kwietnia 2025 r. w sprawie ogłoszenia konkursu na kandydata na stanowisko dyrektora Teatru [...] w K. w całości.

Na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Zarząd Województwa Świętokrzyskiego skierował skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił tę skargę.

Sąd podał, że ocena legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego zależy od tego, czy uchwała nr 2081/25 Zarządu Województwa Świętokrzyskiego z 30 kwietnia 2025 r. w sprawie ogłoszenia konkursu na kandydata na stanowisko dyrektora Teatru [...] w K. - rzeczywiście była sprzeczna z prawem i czy ewentualne naruszenie prawa w niej dokonane można było zakwalifikować jako istotne, czy też jako nieistotne w rozumieniu art. 82 ust. 5 u.s.w.

Powołując się na poglądy orzecznictwa Sąd uznał, że nie mógł mieć wpływu na wynik sprawy argument strony skarżącej dotyczący braku w ustawie o działalności kulturalnej przepisu analogicznego do art. 63 ust. 10 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (j.t.Dz.U.20251043): "Kandydata na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki wyłania się w drodze konkursu. Kandydatowi nie można odmówić powierzenia stanowiska dyrektora", z czego miałaby wynikać swobodna kompetencja organizatora konkursu na stanowisko dyrektora instytucji kultury do nieprzedstawiania kandydatowi wyłonionemu w konkursie, o którym mowa w art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (j.t. Dz.U. 2024.87; dalej u.o.p.d.k.), warunków organizacyjno-finansowych instytucji kultury, określonych z uwzględnieniem programu realizacji zadań, o którym mowa w ust. 3e pkt 4, oraz warunków organizacyjno-finansowych funkcjonowania instytucji kultury, o których mowa w ust. 3e pkt 6, w celu uzgodnienia treści umowy, o której mowa w art. 15 ust. 5. Ponieważ kompetencji organu administracji nie można domniemywać, zwłaszcza na podstawie analogii do innych dziedzin prawa, brak w ustawie o działalności kulturalnej przepisu analogicznego do art. 63 ust. 10 zd. 2 Prawa oświatowego nie może dawać organizatorowi konkursu uprawnienia do odmowy powierzenia stanowiska dyrektora instytucji kultury kandydatowi wyłonionemu w drodze konkursu.

Sąd zgodził się również z zarzutem Wojewody, że uchwała Zarządu Województwa Świętokrzyskiego z 30 kwietnia 2025 r. nie została należycie uzasadniona. Istotnie bowiem brak w tej uchwale rzeczywistego, merytorycznego wyjaśnienia przesłanek, jakimi kierował się Zarząd Województwa Świętokrzyskiego przy jej podejmowaniu, co utrudnia poznanie motywów, jakimi kierował się ten organ. Pismo dołączone do pisma Urzędu Marszałkowskiego w Kielcach z 8 maja 2025 r., skierowane do Wojewody w odpowiedzi na żądanie organu nadzoru z 8 maja 2025 r., które prawdopodobnie miało pełnić funkcję uzasadnienia uchwały - nie posiada tytułu, a nadto zawiera jedynie rozważania na temat wykładni gramatycznej, systemowej, historycznej i porównawczej przepisów ustawy o działalności kulturalnej oraz mającej z niej wynikać swobody organizatora konkursu na stanowisko dyrektora instytucji kultury, w niepowoływaniu na takie stanowisko kandydata wyłonionego przez komisję konkursową. Nie posiada więc cech uzasadnienia.

Odnośnie do zarzutu naruszenia art. 10 § 1 i art. 12 § 1 k.p.a. Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie nie wskazano jakie konkretne czynności procesowe mające wpływ na wynik sprawy nie mogły zostać przez skarżącego przedstawione. Takich czynności nie wskazano w szczególności w skardze. Ponadto żaden z przedstawionych w tej skardze zarzutów naruszenia prawa materialnego nie okazał się zasadny. Zdaniem WSA, strona skarżąca nie została pozbawiona możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, skoro o możliwości złożenia wyjaśnień została zawiadomiona 12 maja 2025 r. (poniedziałek), a wyznaczony termin upływał w dniu 14 maja 2025 r. (środa).

Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniósł Zarząd Województwa Świętokrzyskiego, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i uwzględnienia skargi, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także – w obu przypadkach - zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi strona skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie:

1) prawa materialnego, tj. art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo ustroju sądów administracyjnych (j.t.Dz.U.2024.1267; dalej p.u.s.a.), art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U.2024.935 ze zm.; dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 16 ust. 13 u.o.p.d.k. i art. 82 ust. 1 u.s.w., przez błędną wykładnię art. 16 ust. 13 u.o.p.d.k., która doprowadziła do nieprawidłowego zastosowania art. 82 ust. 1 u.s.w., ponieważ w ramach sprawowanej kontroli Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni art. 16 ust. 13 u.o.p.d.k., opierającej się na powiązaniu go w sposób konieczny i wyłączny z art. 15 ust. 5 u.o.p.d.k.;

2) prawa materialnego, tj. art. 1 § 1 p.u.s.a. i art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 11 ust. 2 pkt 7, art. 14 ust. 1 pkt 3 i art. 41 ust. 1 i 2 pkt 6 u.s.w., art. 9 ust. 1 i 2, art. 15 ust. 1 oraz art. 16 ust. 13 u.o.p.d.k. przez dokonanie błędnej wykładni powołanych przepisów nieuwzględniającej samodzielności Zarządu Województwa Świętokrzyskiego, co doprowadziło do wadliwej kontroli rozstrzygnięcia nadzorczego i pominięcia faktu, że Wojewoda tę kompetencję naruszył;

3) prawa materialnego, tj. art. 1 § 1 p.u.s.a. i art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 16 ust. 13 u.o.p.d.k. i art. 82 ust. 1 u.s.w. przez niewłaściwe zastosowanie, tzn. zastosowanie art. 82 ust. 1 u.s.w. w sytuacji gdy uchwała nr 2081/25 Zarządu Województwa Świętokrzyskiego z 30 kwietnia 2025 r., której przedmiotem było niezwłoczne ogłoszenie kolejnego konkursu na kandydata na stanowisko dyrektora Teatru [...] w K., nie pozostawała w wyraźnej sprzeczności z żadnym przepisem prawa, w sposób oczywisty i bezpośredni oraz wynikający wprost z treści tego przepisu, co wywołało negatywne następstwa społeczne, niezamierzone przez ustawodawcę, w postaci ograniczania samodzielności organów samorządu terytorialnego przez organy nadzoru;

4) przepisów postępowania, tj. art. 1 § 1 p.u.s.a. i art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 i art. 12 § 1 k.p.a. przez dokonanie wadliwej oceny działań organu nadzorczego, wynikającej z pominięcia faktu, że Wojewoda nie dochował wymogu wnikliwości, pośpiesznie i pobieżnie przeprowadził postępowania, fragmentarycznie gromadził dowody, utrudnił stronie czynny udział w postępowaniu i możliwość wypowiedzenia się.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2024.935 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, NSA nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.

Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Problemem spornym w niniejszej sprawie jest to, czy pomimo przeprowadzenia konkursu, w wyniku którego wyłoniono kandydata na stanowisko dyrektora teatru, zarząd województwa może ogłosić nowy konkurs.

Rozważając tę problematykę zgodzić się należy ze stanowiskiem wyrażonym w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 23 listopada 2001 r., III ZP 16/01, że rezultatem konkursu, tj. jego wygrania przez określonego kandydata, powinien być obowiązek obsadzenia go na stanowisku, którego konkurs dotyczył. Jeżeli zatem organizator dojdzie do wniosku, że przebieg konkursu budzi jego wątpliwości, powinien przed ogłoszeniem nowego konkursu rozważyć, czy te wątpliwości są wystarczające do skutecznego zakwestionowania przeprowadzonego konkursu i jego wyniku, a jeżeli uzna, że miały istotny wpływ na wynik konkursu, powinien zarzuty wobec przeprowadzonego konkursu sprecyzować w taki sposób, aby można było ocenić ich ewentualną zasadność. Nie można bowiem uznać za prawidłowe stanowiska, że w każdych okolicznościach organizator musi zaakceptować wyniki konkursu. Niemniej jednak – mając na uwadze, że w obowiązujących przepisach nie ma regulacji jednoznacznie przewidujących konkretny tryb, w jakim organizator miałby możliwość skutecznego zakwestionowania postępowania konkursowego i jego wyników – należy dojść do wniosku, że okoliczności, które mogłyby do takiego skutku doprowadzić, muszą być na tyle istotne i jednoznaczne, by w istocie trzeba byłoby uznać postępowanie konkursowe lub jego wyniki za niebyłe. Wobec braku konkretnych regulacji prawnych w tym zakresie, uwzględniając konieczność zapewnienia możliwości poddania kontroli takiego stanowiska organizatora, przyjąć należy, że w tej kwestii zarząd województwa powinien podjąć stosowną uchwałę uznającą przeprowadzone postępowanie konkursowe i jego wyniki za niebyłe z konkretnie podanych powodów o odpowiednim ciężarze gatunków, np. z powodu niewłaściwego składu komisji konkursowej bądź wyłonienia przez komisję konkursową zwycięzcy, który nie miał uprawnień do zajmowania stanowiska, na które go wyłoniono itp. Nie mogą to więc być okoliczności budzące jakiekolwiek wątpliwości co do zasadności uznania, że tak przeprowadzone postępowanie konkursowe, bądź jego wyniki są do tego stopnia wadliwe, że tego postępowania konkursowego i jego wyników nie tylko nie można zaakceptować, ale wręcz, że stwierdzona wadliwość nie pozwala uznać, by w rzeczywistości przedmiotowe postępowanie konkursowe było przeprowadzone (np. trudno uznać, że było ono przeprowadzone, jeżeli komisja konkursowa z powodu wadliwego jej obsadzenia w istocie nie istniała – jeżeli zaś nie istniała, to nie mogła przeprowadzić postępowania konkursowego, bądź że zwycięzcą konkursu mógł zostać ktoś, kto nie spełniał koniecznych wymogów). Stanowisko organizatora, wobec braku konkretnych rozwiązań ustawowych w tym zakresie, powinno przybrać formę uchwały, która podlegałaby kontroli organu nadzoru. To zapewniłoby zarówno możliwość poddania kontroli tego stanowiska, jak i pozwalałoby w dalszej kolejności poddania kontroli wydanego przez organ nadzoru rozstrzygnięcia nadzorczego przez sądy administracyjne.

W rozpatrywanej sprawie takie jednoznaczne okoliczności świadczące o istotnej wadliwości przeprowadzonego konkursu nie zostały wykazane przez Zarząd Województwa Świętokrzyskiego. Wątpliwości organizatora sformułowane w zakwestionowanej przez Wojewodę uchwale podjętej w sprawie ogłoszenia ponownego konkursu na kandydata na stanowisko dyrektora teatru przedstawione w jej uzasadnieniu w istocie wskazują jedynie na obawy i przypuszczenia organizatora, że mogło dojść do nieprawidłowości w toku przeprowadzonego konkursu zakończonego wyłonieniem kandydata na stanowisko dyrektora teatru. Takie okoliczności jednak nie świadczą o tym, by postępowanie konkursowe w istocie nie zostało przeprowadzone bądź by jego wynik należało uznać za faktycznie nieistniejący.

W tych okolicznościach za niezasadne uznać należy zarzuty naruszenia art. 1 § 1 p.u.s.a., art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 16 ust. 13 u.o.p.d.k. i art. 82 ust. 1 u.s.w. w powiązaniu z art. 16 ust. 13 u.o.p.d.k., art. 82 ust. 1 u.s.w., art. 16 ust. 13 u.o.p.d.k. i art. 15 ust. 5 u.o.p.d.k. oraz art. 1 § 1 p.u.s.a. i art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 11 ust. 2 pkt 7, art. 14 ust. 1 pkt 3 i art. 41 ust. 1 i 2 pkt 6 u.s.w., art. 9 ust. 1 i 2, art. 15 ust. 1 oraz art. 16 ust. 13 u.o.p.d.k.

Jeżeli chodzi o zarzut naruszenia art. 1 § 1 p.u.s.a. i art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 i art. 12 § 1 k.p.a. zauważyć wypada, że art. 1 § 1 p.u.s.a. i art. 3 § 1 p.p.s.a. nie są przepisami procesowymi, lecz ustrojowymi, określającymi funkcję oraz zakres właściwości sądów administracyjnych. Sądy te działają na podstawie przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a nie na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Same zatem nie stosują przepisów tego kodeksu, a jedynie kontrolują prawidłowość ich stosowania przez organy administracyjne. Przyjmując zatem, że w tym zarzucie stronie skarżącej kasacyjnie chodzi o wadliwe przeprowadzenie przez WSA kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego przez niedostrzeżenie, że organ nadzoru naruszył art. 10 § 1 i art. 12 § 1 k.p.a., stwierdzić należy, iż zgodnie z art. 82 ust. 6 u.s.w. przy podejmowaniu rozstrzygnięcia nadzorczego przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio. Odpowiednie stosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego oznacza konieczność uwzględnienia specyfiki postępowania prowadzonego przez organ nadzoru, w tym fakt, że po upływie 30 dni od dnia doręczenia uchwały organ nadzoru traci uprawnienie do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego. Ponadto, jak wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie sądowoadministracyjnym w odniesieniu do art. 10 § 1 k.p.a., dla skuteczności zarzutu pozbawienia strony możliwości czynnego udziału w każdym stadium postępowania koniecznym jest wykazanie, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło stronie przeprowadzenie konkretnych czynności procesowych i nie mogło być konwalidowane na późniejszych etapach tego postępowania, jak również, że naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. To do strony stawiającej zarzut należy więc wykazanie istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania, a wynikiem sprawy. Strona powinna wykazać, że niezawiadomienie jej przed wydaniem decyzji o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków dowodowych uniemożliwiło jej dokonanie w danym postępowaniu konkretnej czynności procesowej. Naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. ocenić należy z punktu widzenia uniemożliwienia stronie podjęcia konkretnie wskazanej czynności procesowej oraz wpływu tego uchybienia na wynik sprawy (np. wyroki NSA z 16 grudnia 2025 r., III OSK 1453/25, LEX nr 4013521; z 10 października 2025 r., III OSK 1663/25, LEX nr 3931381; z 7 października 2025 r., II OSK 849/23, LEX nr 3935068; z 28 sierpnia 2025 r., I OSK 2211/23, LEX nr 3922743; z 15 marca 2024 r., I GSK 287/23, LEX nr 3698708). W rozpatrywanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie chciała wyjaśnić swoje stanowisko, dając przykłady, w których w podobnych okolicznościach organ nadzoru nie kwestionował ponownego ogłaszania konkursu na stanowisko dyrektora instytucji kultury. Mając jednak na uwadze przedstawione wyżej wywody dotyczące prawidłowości kontrolowanego rozstrzygnięcia należy dojść do wniosku, że strona skarżąca kasacyjnie nie wykazała, by wynik tej sprawy nawet po wnikliwym zapoznaniu się z jej argumentacją byłby inny. Nie negując, że rozważana problematyka nie jest jednoznacznie unormowana w obowiązujących przepisach i była różnie oceniana, stwierdzić należy, że same zastrzeżenia, wątpliwości i obawy organizatora co do prawidłowości przeprowadzonego konkursu nie uzasadniają potrzeby ponownego ogłaszania konkursu na kandydata na stanowisko dyrektora teatru.

Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły zatem w realiach niniejszej sprawy usprawiedliwionych podstaw.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.