II SA/Wa 495/15 - Wyrok

Data orzeczenia	2015-05-18	
Data wpływu	2015-03-30	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie	
Sędziowie	Andrzej Góraj /sprawozdawca/
Anna Mierzejewska
Janusz Walawski /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6262 Radni
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Inne	
Sygn. powiązane	II OSK 2420/15	
Skarżony organ	Rada Gminy	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071;  art. 44, art. 39,; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2013 nr 0 poz 594;  art. 24 h ust. 4, art. 24 h ust. 5 a; Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Walawski Sędzia WSA Anna Mierzejewska Sędzia WSA Andrzej Góraj (spr.) Protokolant specjalista Elwira Sipak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 maja 2015 r. sprawy ze skargi P. M. na uchwałę Rady Gminy N. z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego – oddala skargę –	
Uzasadnienie
Uchwałą z dnia [...] marca 2015 r. Rada Gminy N. stwierdziła wygaśnięcie mandatu radnego P. M., z powodu niezłożenia przez niego w ustawowym terminie oświadczenia majątkowego.

W uzasadnieniu uchwały wskazano, że radny P. M. złożył ślubowanie [...] grudnia 2014 r. a więc stosownie do treści art. 24 h ust. 4 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r. poz. 594) termin do złożenia przez radnego pierwszego oświadczenia majątkowego upływał [...] grudnia 2014 r. Z uwagi na fakt niewykonania powyższego obowiązku ustawowego przez radnego, Przewodnicząca Rady Gminy N. na podstawie art. 24 h ust. 5a ustawy o samorządzie gminnym wezwała radnego do złożenia oświadczenia majątkowego, wyznaczając dodatkowy – czternastodniowy termin. Przedmiotowe wezwanie zostało wysłane radnemu za pośrednictwem Poczty Polskiej, na adres przez niego ujawniony. Mimo dwukrotnego awizowania przesyłki, nie została ona odebrana przez adresata. Wobec powyższego organ zastosował normę art. 44 § 1 pkt 1 K.p.a. i uznał, że wezwanie skierowane do radnego, zostało mu skutecznie doręczone z upływem ostatniego dnia okresu o jakim mowa w art. 44 § 1 K.p.a. czyli z dniem [...] stycznia 2015 r. Czternastodniowy termin dla dokonania czynności złożenia oświadczenia majątkowego upłynął więc [...] lutego 2015 r. powodując zaistnienie skutku prawnego o jakim mowa w art. 383 § 1 pkt 7 ustawy z 5 stycznia 2011 r. – Kodeks wyborczy (Dz. U. z 2011r. Nr 21, poz.112).

Organ podał także, iż przed podjęciem niniejszej uchwały poinformował radnego o możliwości złożenia ustnie wyjaśnień do protokołu sesji.

Od powyższej uchwały skargę do tut. Sądu wywiódł P. M., zarzucając jej naruszenie art. 24 h ust. 5a ustawy o samorządzie gminnym i art. 383 § 1 pkt 7 i § 2 ustawy – Kodeks wyborczy. W oparciu o powyższe zarzuty strona wniosła o stwierdzenie nieważności skarżonej uchwały.

W uzasadnieniu skargi strona podkreśliła, że do tematyki składania oświadczeń majątkowych przez radnych, nie mają zastosowania przepisy K.p.a. w związku z czym, organ nie mógł stosować fikcji prawnej doręczenia o jakiej mowa w art. 44 K.p.a. do oceny skuteczności doręczenia wezwania wzywającego radnego do złożenia oświadczenia majątkowego. Dalej skarżący wywodził, ze sformułowanie "od dnia skutecznego doręczenia" użyte w ustawie o samorządzie gminnym winno być odczytywane jako odnoszące się do faktycznego doręczenia wezwania. Stąd więc, skoro skarżący nie otrzymał fizycznie spornego wezwania, to w jego ocenie nie rozpoczął biegu termin czternastodniowy na złożenie oświadczenia majątkowego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu kwestionowanej uchwały. Dodatkowo wyjaśnił też, że w sprawie nie zachodziła możliwość doręczenia radnemu spornego wezwania w inny sposób tj. na posiedzeniu Rady czy komisji problemowych, gdyż w okresie od 1 do 15 stycznia 2015 r. a więc w czasie, w którym organ był ustawowo zobowiązany do reakcji na zaniechanie radnego, posiedzenia takie nie odbywały się.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

zgodnie z treścią przepisu art.1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) Sąd Administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem skarżonej decyzji administracyjnej (lub odpowiednio określonych uchwał jednostek samorządowych). Jest więc to kontrola legalności rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i procesowym. Oceniając przedmiotową uchwałę według powyższych kryteriów, uznać należy, iż nie narusza ona prawa.

Istota sprawy w niniejszym postępowaniu, w jego realiach faktycznych, sprowadzała się do oceny tego, czy do procedury opisanej w art. 24 h ust. 5a ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594.), znajdują zastosowanie przepisy K.p.a. Spór dotyczył bowiem zastosowania przez organ fikcji prawnej doręczenia o jakiej mowa w art. 44 K.p.a.

W zakresie tej problematyki, badając kwestię wygaśnięcia mandatu radnego, wypowiedział się w jednym ze świeższych orzeczeń Naczelny Sąd Administracyjny (wyrok z 9 stycznia 2014 r. sygn. akt II OSK 2821/13) stwierdzając, że: "Przywołany wyżej przepis art. 39 K.p.a. wskazuje podmioty, z pośrednictwa których organ administracji może korzystać przy doręczaniu pism. Takie uregulowanie oznacza, że Kodeks postępowania administracyjnego nie wprowadza w tym zakresie jakichkolwiek ograniczeń podmiotowych. Zatem organ administracji może skorzystać z doręczenia za pośrednictwem: poczty, swoich pracowników, upoważnione osoby lub organy. Art. 39 K.p.a. ani inne przepisy z rozdziału 8 K.p.a. (Doręczenia) nie ograniczają organu administracji w wyborze podmiotu doręczającego pisma. Należy przy tym nadmienić, że właściwym dowodem, z którym wiąże się domniemanie doręczenia przesyłki przez pocztę jest zwrotne potwierdzenie odbioru (tzw. zwrotka). Pocztowy dowód doręczenia przesyłki stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Pogląd ten należy uznać za ugruntowany w orzecznictwie sądowym (por. post. NSA z dnia 31 marca 2010 r. sygn. akt I FSK 1929/09 i powołane tam orzecznictwo Sądu Najwyższego, m.in. post. SN z dnia 30 kwietnia 1998 r. sygn. III CZ 51/98, opubl. OSNC 1998; wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2008 r. sygn. akt II GSK 555/08, zbiór LEX nr 52569; wyrok WSA w W-wie z dnia 22 maja 2007 r. sygn. III SA/Wa 4015/06, zbiór LEX nr 345902). Taki charakter zwrotnego potwierdzenia odbioru przesyłki uzasadnia przyjęcie, że dokument ten korzysta z domniemania prawdziwości. Domniemanie to może zostać obalone przeciwdowodem. Nie można jednak przyjąć, by do obalenia tego domniemania wystarczyło twierdzenie strony, że doręczenie przesyłki było nieskuteczne. Ciężar obalenia domniemania prawdziwości pocztowego dowodu doręczenia pisma spoczywa na zainteresowanym (ciężar przeprowadzenia dowodu spoczywa na tym, kto z określonego faktu wywodzi skutki prawne). W postępowaniu administracyjnym, prawne skutki są związane z doręczeniem pisma, natomiast nie jest istotne, z punktu widzenia poprawności czynności procesowych i biegu postępowania, czy adresat zapoznał się z treścią pisma".

Przytoczone uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w sposób jednoznaczny wskazuje na to, że Sąd drugoinstancyjny dopuścił możliwość stosowania przepisów K.p.a. do procedury opisanej w ustawie o samorządzie gminnym. Z wyżej zaprezentowaną tezą Naczelnego Sądu Administracyjnego tut. Sąd w pełni się zgadza i traktuje ją jak własną. Oczywistym bowiem jest, ze procedura opisana w K.p.a. może, a wręcz powinna być stosowana do materii niniejszej sprawy. Najlepszym uzasadnieniem trafności tego poglądu jest stan faktyczny niniejszej sprawy. Gdyby bowiem przyjąć, jak tego chce skarżący, że nie jest możliwym dokonywanie radnym doręczeń wezwań o jakich mowa w art. 24 h ust. 5a ustawy o samorządzie gminnym, za pośrednictwem poczty, i że nie jest możliwym stosowanie do oceny skuteczności przedmiotowego doręczenia, fikcji prawnej doręczenia opisanej w art. 44 K.p.a. to prowadziłoby to do tego, że przepisy ustawy zobowiązujące radnych do składania oświadczeń majątkowych, byłyby w efekcie przepisami martwymi. Radny zawsze przecież mógłby odmówić przyjęcia omawianego wezwania, doręczanego mu fizycznie, czy to w trakcie posiedzenia Rady czy Komisji problemowej, czy to w siedzibie Urzędu lub na ulicy. Skuteczność ustnego zaś powiadomienia radnego o wyznaczeniu terminu dla złożenia oświadczenia majątkowego zawsze mogłaby być kwestionowana przez radnego z uwagi na fakt, ze w przepisie art. 24 h ust. 5a ustawy o samorządzie gminnym mowa jest o "dostarczeniu wezwania" a nie o "powiadomieniu o wezwaniu".

Rozstrzygając niniejszą sprawę należy nadto mieć na względzie to, że obowiązek złożenia oświadczenia w przedmiocie stanu finansowego i majątkowego radnego, służy zapewnianiu przejrzystości lokalnych procesów politycznych. Daje także możliwość opinii publicznej zweryfikowania czy procesy te nie są poddawane nadmiernej presji lub niewłaściwemu lobbingowi, czy też nawet otwartej korupcji. Stąd więc dokonywanie zawężającej wykładni przepisów ustawy o samorządzie gminnym i negowanie możliwości stosowania do procedury w niej opisanej, przepisów K.p.a. o doręczeniach, prowadziłoby w efekcie do pogwałcenia jednej z fundamentalnych zasad demokratycznego państwa prawnego jakim jest Rzeczpospolita Polska tj. zasady transparentności finansów osób sprawujących władzę czy to na szczeblu centralnym, czy to na szczeblu samorządowym.

Przechodząc do meritum niniejszej sprawy wskazać należało, ze okolicznością niesporną był fakt niezrealizowania przez skarżącego ciążącego na nim w myśl art. 24 h ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym obowiązku złożenia oświadczenia majątkowego w terminie 30 dni od dnia ślubowania.

Poza sporem pozostawało też to, że Przewodniczący Rady Gminy wszczął procedurę opisaną w art. 24 h ust. 5a ustawy o samorządzie gminnym. Wezwanie do złożenia przez skarżącego oświadczenia majątkowego zostało przesłane na ujawniony przez niego adres, a po dwukrotnym awizowaniu przez Urząd Pocztowy w Nadarzynie – zwrócone do nadawcy. W świetle powyższego, uznać należało, że Rada Gminy N. prawidłowo przyjęła, iż przedmiotowe wezwanie zostało skutecznie doręczone do adresata. Zgodnie bowiem z art. 44 § 4 K.p.a. doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu o którym mowa w § 1. Zastosowana przez prawodawcę w wyżej powołanym przepisie fikcja prawna doręczenia sprawia, że skuteczność doręczenia zastępczego, jest równa skuteczności doręczenia faktycznego. Stąd więc, wbrew wywodom skargi, w realiach faktycznych niniejszej sprawy doszło do ziszczenia się warunku rozwiązującego o jakim mowa w art. 24 h ust. 5a ustawy o samorządzie gminnym tj. doszło do skutecznego doręczenia opisanego w tym przepisie wezwania. Stąd, skoro w terminie oznaczonym w omawianym wezwaniu, strona nie złożyła wymaganego prawem oświadczenia majątkowego, to nastąpił skutek określony w art. 24 k ust.1 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym w postaci wygaśnięcia P. M. mandatu radnego. Rada Gminy N. była więc zobligowana do tego, wydać skarżoną uchwałę dla urzędowego potwierdzenia powyższego skutku.

Bez wpływu na rozstrzygnięcie pozostawała podnoszona przez skarżącego okoliczność, ze nie otrzymał on awiza potwierdzającego próbę doręczenia mu spornego wezwania. Tej okoliczności strona skarżąca nie tylko nie udowodniła, ale nawet nie podjęła kroków zmierzających do dowodzenia podnoszonej kwestii. Ciężar dowodowy w zakresie wykazania swoich twierdzeń, obciążał zaś skarżącego. Z twierdzeń tych to skarżący wywodził bowiem korzystne dla siebie skutki prawne. Nadto, jak podkreślił to Naczelny Sąd Administracyjny w cytowanym już w sprawie wyroku z 9 stycznia 2014r. "charakter zwrotnego potwierdzenia odbioru przesyłki uzasadnia przyjęcie, że dokument ten korzysta z domniemania prawdziwości. Domniemanie to może zostać obalone przeciwdowodem. Nie można jednak przyjąć, by do obalenia tego domniemania wystarczyło twierdzenie strony, że doręczenie przesyłki było nieskuteczne. Ciężar obalenia domniemania prawdziwości pocztowego dowodu doręczenia pisma spoczywa na zainteresowanym (ciężar przeprowadzenia dowodu spoczywa na tym, kto z określonego faktu wywodzi skutki prawne)".

Okolicznością nieistotną w sprawie pozostaje też podnoszona przez skarżącego kwestia jego częstych wyjazdów. Pomijając już brak udowodnienia powyższej okoliczności podkreślić należy, że na każdej osobie, a w szczególności na osobie piastującej funkcję publiczną, która powinna liczyć się z koniecznością odbierania kierowanej do niej korespondencji urzędowej, spoczywa obowiązek dołożenia należytej staranności w dbałości o własne interesy. W sytuacji częstej nieobecności w miejscu zamieszkania, istnieje zawsze możliwość ustanowienia pełnomocnika dla doręczeń, czy też wskazania innego adresu dla doręczeń, pod którym istniałaby możliwość bieżącego odbioru korespondencji. Zaniechanie przez skarżącego powyższych działań, nie może jednakże obciążać negatywnymi konsekwencjami nadawców korespondencji, którzy w dobrej wierze kierują swą korespondencję na adres ujawniony przez skarżącego.

Na marginesie, choć pozostaje to bez wpływu na wynik sprawy, wyjaśnić należało skarżącemu, że wbrew jego twierdzeniom, Przewodnicząca Rady Gminy nie mogła powiadomić go o obowiązku złożenia oświadczenia majątkowego w inny sposób niż listownie. W myśl bowiem art. 24 h ust. 5a ustawy o samorządzie gminnym, musiała wszcząć procedurę opisana w tym przepisie w terminie 14 dni od stwierdzenia niedotrzymania przez radnego terminu oznaczonego w ust. 4 omawianego przepisu, co stwierdzić mogła z końcem roku 2014. Nie mogła więc czekać z wezwaniem aż do czasu zwołania posiedzenia Rady czy którejś z komisji problemowych. Jak zaś wynika z oświadczenia organu, niekwestionowanego przez skarżącego, w okresie od 1 do 15 stycznia 2015 r. nie odbywały się posiedzenia Rady ani komisji problemowych.

W tym stanie sprawy, nie podzielając argumentów zawartych w złożonej skardze oraz uznając, iż organ w sposób prawidłowy zebrał i ocenił materiał dowodowy, oraz iż przy wykonywaniu tych czynności nie naruszył przepisów prawa, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji wyroku na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).