Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Rowiński Sędzia WSA Monika Świerczak (spr.) Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska Protokolant starszy sekretarz sądowy Iwona Maciak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 stycznia 2026 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 28 maja 2025 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego M. M. kwotę 500 zł (słownie: pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Decyzją z dnia 28 maja 2025 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania M. R., J. R., M. M., P. R. i M. R. od decyzji Burmistrza Gminy i Miasta [...] z dnia 17 października 2024r. Nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla przedsięwzięcia obejmującego budowę farmy fotowoltaicznej [...] o łącznej mocy do 4 MW wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną (doziemną instalacją elektryczną, stacjami kontenerowymi pomiarowymi, montażem transformatorów i inwerterów oraz przyłączami elektroenergetycznymi) na terenie części działki nr [...], położonej w obrębie R., gmina [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu swojej decyzji Kolegium podniosło, że wnioskiem z dnia 18.04.2024 r. spółka C. w P. wystąpiła do Burmistrza Gminy i Miasta [...] o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowego przedsięwzięcia obejmującego budowę farmy fotowoltaicznej.

Wskazano, że stosownie do art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz. U. 2024 poz.1130, dalej "u.p.z.p.") wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest po łącznym spełnieniu następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

1a) teren jest położony na obszarze uzupełnienia zabudowy;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi;

6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze:

a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2024 r. poz. 555 i 834), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy,

b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, o którym mowa w art. 53 ust. 5e pkt 2,

c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu. Odnosząc się do przedmiotowej sprawy, wskazać należy, że postępowanie organu I instancji było zgodne z przedstawionymi wyżej przepisami.

Zgodnie z art. 61 ust. 3 pkt 3 u.p.z.p. przepisów ust. 1 pkt 1-2 nie stosuje się do instalacji odnawialnego źródła energii.

W ocenie Kolegium farma fotowoltaiczna jest urządzeniem infrastruktury technicznej, co znajduje potwierdzenie w aktualnym orzecznictwie sądowoadministracyjnym. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13.11.2012r. — sygn. II OSK 762/12 Sąd ten przesądził, że tak zwane elektrownie wiatrowe stanowią urządzenia infrastruktury technicznej w rozumieniu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Urządzenia infrastruktury technicznej to przewody lub urządzenia techniczne stosowane do wytwarzania, przetwarzania, przesyłania, magazynowania, dystrybucji oraz użytkowania energii elektrycznej, czyli m.in. siłownie wiatrowe z generatorem energii elektrycznej. Pojęcie infrastruktury nie ogranicza się jedynie do urządzeń służących do przesyłu energii elektrycznej, ale także obejmuje urządzenia, które służą do jej wytwarzania".

Skoro zatem za urządzenia infrastruktury technicznej zostały uznane pierwsze z urządzeń energetyki odnawialnej to w sposób oczywisty należy przyjąć, że farmy fotowoltaiczne, które są również urządzeniami do produkcji energii odnawialnej są takimi urządzeniami infrastruktury.

Kolegium przywołało wyrok WSA w Gliwicach z dnia 29 stycznia 2016r. sygn. II SA/G1 230/15, zgodnie z którym urządzenia techniczne stosowane do wytwarzania, przetwarzania, przesyłania, magazynowania, dystrybucji oraz użytkowania energii elektrycznej stanowią urządzenia infrastruktury technicznej.

Zdaniem SKO, Skarżący nie podważali zaskarżonej decyzji w sposób wymagany prawem czyli wskazując w jakim zakresie zamierzenie ograniczałoby możliwości zabudowy ich nieruchomości, a tylko taki wpływ rzeczywisty mógłby stanowić podstawę wydania decyzji odmownej.

Ponieważ uciążliwość instalacji fotowoltaicznych zamyka się w obrębie nieruchomości objętej tym postępowaniem to właściciele nieruchomości sąsiedzkich, oddaleni od tego zamierzenia, w przypadku użytków rolnych. Organ odwoławczy z tego też względu, że przy braku jakichkolwiek przekonywujących dowodów na negatywne oddziaływanie takich farm zarówno na tereny sąsiedzkie jak i tym bardziej na odległe tereny cenne przyrodniczo, przy jednoczesnym zainstalowaniu w Polsce około półtora milionów instalacji fotowoltaicznych na dachach domów mieszkalnych brak jest podstaw do podważenia zaskarżonej decyzji.

W związku z powyższym w ocenie Kolegium postępowanie przeprowadzone przez organ I instancji nie narusza: art. 6 k.p.a., który stanowi, że organu administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, art. 7 k.p.a., który stanowi, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., które wskazują, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. W tym stanie rzeczy, postanowiono orzec jak w sentencji.

Skargę na powyższą decyzję wywiedli do Sądu M. R., J. R., M. M..

W skardze wskazano, że farma fotowoltaiczna będzie zlokalizowana w bliskiej odległości naszych działek nr: [...], [...], [...], [...], [...] są działkami z zabudowaniami mieszkalnymi i gospodarstwami. Zdaniem skarżących elektrownie fotowoltaiczne mają bardzo negatywny wpływ na zdrowie ludzi i zwierząt. Wytwarzają pole elektromagnetyczne tzw. brudna elektryczność i prąd odziemny. Na okolicznych polach znajdują się żerowiska żurawi, lęgowiska saren oraz dzikich zwierząt i ptaków, także chronionych takich jak dudek, czapla, rudzik ,zięba. Obok działki nr [...] graniczy działająca farma fotowoltaiczna o powierzchni około 5 ha, która wpływa bardzo negatywnie na życie żurawi i innych zwierząt. Istniejąca już farma fotowoltaiczna wytwarza szum i hałas, buczenie, infradźwięki, lampy znajdujące się na farmie ciągle są włączone i często wyje alarm przeszkadzając okolicznym mieszkańcom we śnie. Kolejna farma będzie szczególnym obciążeniem dla naszego zdrowia i komfortu życia. Mieszkańcy obawiają się, że ich zabudowania i nieruchomości stracą na wartości. W większości skarżący są właścicielami małych instalacji fotowoltaicznych na użytek własny do ogrzewania naszych domów ,a prąd podniesiony już blokuje do 250W i będzie powodował problemy ze skokami i spadkami napięcia, jak już to ma miejsce szczególnie latem.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Postanowieniem WSA w Poznaniu z dnia 21 października 2025 r. odrzucono skargę M. R. i J. R..

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935), dalej jako p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Z art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Sąd uwzględnił skargę z przyczyn w niej niepodniesionych, które to przyczyny zobowiązany był wziąć pod rozwagę z urzędu w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a.

Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 28 maja 2025 r. utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Gminy i Miasta [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla przedsięwzięcia obejmującego budowę farmy fotowoltaicznej [...] o łącznej mocy do 4 MW wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na terenie części działki nr [...], położonej w obrębie R., gmina [...].

Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. 2024 r., poz. 1130 - dalej: u.p.z.p.) Ponieważ planowana inwestycja polegać będzie na budowie farmy fotowoltaicznej - instalacji odnawialnego źródła energii o którym mowa w art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (Dz. U. z 2024 r. poz. 1361,) to w myśl art. 61 ust. 3 pkt 3 u.p.z.p. do instalacji odnawialnego źródła energii nie stosuje się przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 - 2 u.p.z.p.

Tym samym w przedmiotowej sprawie, nie przeprowadza się analizy w zakresie kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym: gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych), regulowanych przez rozporządzenie Ministra Rozwoju i Technologii z 15 lipca 2024 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2024 r. poz. 1116). Organy były również zwolnione z ustalania przesłanki wymogu posiadania przez działkę inwestycyjną dostępu do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.).

Każdemu rozstrzygnięciu organu administracyjnego należy stawiać takie podstawowe wymagania proceduralne, jak konieczność respektowania zasady legalizmu i prawdy obiektywnej (art. 6 i art. 7 k.p.a.), zasady prowadzenia postępowania w sposób wzbudzający zaufanie do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.), zasad należytego informowania stron i przekonywania, tj. wyjaśniania przesłanek podjętych rozstrzygnięć (art. 9, art. 10 i art. 11 k.p.a.), z którymi wiążą się wymogi w zakresie prowadzenia postępowania dowodowego i motywowania stanowiska organu (art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a.). To samo, ze względu na zasadę z art. 15 k.p.a., odnosi się do rozstrzygnięcia organu drugiej instancji, które jest takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, a działanie organu drugiej instancji nie ma charakteru wyłącznie kontrolnego, lecz jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu pierwszej instancji (por. np. wyrok NSA z dnia 30 października 2019 r. sygn. akt II OSK 3040/17, dostępny w Internecie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl - i powołane tam orzecznictwo).

Uzasadnienie decyzji, stanowiące jej obowiązkowy składnik, jest wyrazem prawidłowego przeprowadzenia przez organ procesu rozpoznawczego i dedukcyjnego w zakresie niezbędnym dla rozstrzygnięcia sprawy. Uzasadnienie stanowi integralną część decyzji i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozytywną jej część. Co w tej sprawie szczególnie istotne, obowiązek poczynienia odpowiednich ustaleń i wyjaśnienia sprawy spoczywa nie tylko na organie pierwszej instancji, ale również na organie odwoławczym, co wynika z zasady dwuinstancyjności postępowania, o której mowa w art. 15 k.p.a. Właściwe zachowanie zasady dwuinstancyjności postępowania wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez właściwe organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, aby dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie istotne okoliczności sprawy.

Uzasadnienie Kolegium nie zawiera odpowiedniego, zindywidualizowanego odniesienia się do zarzutów odwołania. Nie stanowi bowiem takiego działania powołanie przepisów prawa materialnego i lakoniczne odwołanie się do decyzji organu I instancji. W odwołaniu wskazano m.in. na istniejącą obok działki nr [...] działającą farmę fotowoltaiczną o powierzchni około 5 ha. Kolegium nie odniosło się w ogóle do tej okoliczności i nie wyjaśniło w sposób wyczerpujący czy przedsięwzięcie nie wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko.

Sąd podkreśla, że zgodnie z zasadą prewencji i zasadą przezorności wykładnia ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko powinna uwzględnić, że skumulowane oddziaływania mogą wywoływać zmiany w środowisku, będące skutkiem oddziaływania danego rodzaju przedsięwzięcia, w połączeniu z innymi istniejącymi lub projektowanymi przedsięwzięciami. Dlatego też należy przyjąć, że skumulowane oddziaływanie może występować w połączeniu z innymi oddziaływaniami (w tym związanymi z obecnymi lub projektowanymi przedsięwzięciami), które dotyczą tych samych zasobów czy też przedmiotów oddziaływania, co projektowane przedsięwzięcie. Stąd takie skumulowane oddziaływanie może być skutkiem występowania lub projektowania realizacji podobnych przedsięwzięć na oznaczonym obszarze.

Kolegium nie zbadało, czy przedsięwzięcia te powinny być traktowane łącznie, biorąc pod uwagę ich bliskie położenie w stosunku do siebie, podobieństwa oraz oddziaływania między nimi. Nie wyjaśniło zatem wszystkich okoliczności sprawy i nie uzasadniło w sposób wyczerpujący swojej decyzji, naruszając tym samym art. 7, 77, 107 § 3 k.p.a.

Mając na względzie powyższe rozważania Sąd doszedł do wniosku, że decyzja SKO w [...] została wydana z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 7 i art. 77 k.p.a., co w rezultacie doprowadziło do naruszenia zasady praworządności (art. 6 k.p.a.) oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów władzy publicznej (art. 8 k.p.a.).

Ponieważ ocenie Sądu podlega decyzja jako całość łącznie z uzasadnieniem, tym samym więc uzasadnienie, którego treść nie pozwala na poznanie motywów, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy skutkuje wadliwością uzasadniającą uchylenie decyzji z tego powodu, że nie poddaje się kontroli i ocena jej legalności nie jest możliwa.

Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję.

O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi, orzeczono w pkt. 2 sentencji wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.

Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy obowiązany jest wyjaśnić czy i jaki ewentualnie wpływ na planowane przedsięwzięcie ma istniejąca już farma fotowoltaiczna. Obowiązkiem organu odwoławczego jest także ustosunkowanie się do zarzutów sformułowanych w odwołaniu. Rola organu odwoławczego nie ogranicza się bowiem do kontroli instancyjnej decyzji organu I instancji, lecz organ odwoławczy obowiązany jest ponownie sprawę rozpatrzyć i rozstrzygnąć w jej całokształcie.