Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Salachna (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia del. WSA Małgorzata Bejgerowska Protokolant asystent sędziego Andrzej Wojdalski po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Z. Sp. z o.o. w Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 17 września 2020 r. sygn. akt I SA/Go 258/20 w sprawie ze skargi Z. Sp. z o.o. w Z. na decyzję Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Zielonej Górze z dnia 21 kwietnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Z. Sp. z o.o. w Z. na rzecz Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Zielonej Górze 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim (dalej: Sąd I instancji) wyrokiem z 17 września 2020 r., sygn. akt I SA/Go 258/20 oddalił skargę Z. Sp. z o.o. w Z. (dalej: skarżąca lub Spółka) na decyzję Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Zielonej Górze (dalej: organ) z dnia 21 kwietnia 2020 r., nr [...] w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2017.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Spółka, w której zaskarżyła orzeczenie w całości. Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634; dalej: p.p.s.a.), zarzucono:

I. Naruszenie prawa materialnego, tj.:

1) niewłaściwe zastosowanie normy art. 19 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2022 r. poz. 2138 ze zm., dalej: ustawa PROW) i w konsekwencji nie uwzględnienie przez WSA zasadności zarzutu postawionego wobec organów I i II instancji ARiMR w zakresie nierozstrzygnięcia sprawy w terminie, co doprowadziło do przewlekłości postępowania w sprawie;

2) niewłaściwe zastosowanie norm art. 2 lit. a), lit. h) rozporządzenia Rady WE nr 73/2009 oraz niezastosowanie normy art. 3 lit. h) Rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005, niewłaściwe zastosowanie normy art. 2 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1166/2008 w sprawie badań struktury gospodarstw rolnych i badania metod produkcji rolnej (...) oraz art. 4 ust. 1 lit. a) i b) rozporządzenia nr 1307/2013, art. 3 pkt 3 ustawy o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności poprzez bezpodstawne przyjęcie, że spółka Z. sp. z o.o. nie jest rolnikiem, beneficjentem ani producentem ani posiadaczem gospodarstwa rolnego;

3) niewłaściwe zastosowanie normy art. 7 i art. 8 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (dalej: ustawa o płatnościach bezpośrednich) i przyjęcie, że skarżąca Spółka nie ma prawa do przyznania płatności;

4) niewłaściwe zastosowanie normy art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95 i przyjęcie iż skarżąca Spółka podjęła działanie skierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego;

5) niezastosowanie normy art. 3 pkt 3 ustawy o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (EP), art. 2 ust. 1a Rozporządzenia nr 1306/2013 oraz art. 2 ust. 1d Rozporządzenia nr 1306/2013 oraz Rozporządzenia Parlamentu nr 1166/2008 i przyjęcie, że skarżąca nie jest producentem rolnym i nie posiada gospodarstwa rolnego;

6) niewłaściwe zastosowanie normy art. 39 ust. 1 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską oraz art. 4 rozporządzenia nr 1305/2013 poprzez przyjęcie, że skarżąca nie wypełnia celów wspólnej polityki rolnej;

7) niewłaściwe zastosowanie normy art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013 poprzez przyjęcie iż skarżąca Spółka stworzyła sztuczne warunki w celu uzyskania korzyści, w sprzeczności z celami prawodawstwa rolnego;

8) niewłaściwą wykładnię normy art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013 poprzez niewłaściwe zdefiniowanie przesłanki subiektywnej koniecznej dla możliwości zastosowania przedmiotowej normy i przyjęcie, że wystarczające jest wykazania istnienia elementów obiektywnych dla przypisania cech subiektywności, zamiaru działania i intencjonalności przesłanek działania w sztucznych warunkach w celu pozyskania nienależnych płatności, jak również poprzez wyłączenie z przesłanki subiektywnej konieczności wykazania wyłączności takiego celu działania, który determinuje wszelkie działania skarżącego tak w chwili powstania skarżącej Spółki jak i w chwili składania wniosku o przyznanie płatności;

9) niezastosowanie normy art. 18 ust. 1 ustawy PROW w związku z błędną jego subsumpcją do ustalonego w sprawie stanu faktycznego i przyjęciem iż skarżąca nie była posiadaczem gruntów i nie przysługują jej płatności;

10) niewłaściwe zastosowanie norm:

a) § 2 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy w ramach działania "Płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (rozporządzenie ONW PROW 2014-2020);

b) § 20 ust. 1 i 2 oraz § 13, § 13a ust. 1 Rozporządzenia Ministerstwa Rozwoju i Rolnictwa Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (rozporządzenie PRŚ 2013);

c) § 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy w ramach działania "Inwestycje w rozwój obszarów leśnych i poprawę żywotności lasów" objętego Programem Rozwoju obszarów Wiejskich na lata 2014-2020;

d) art. 13, art. 15 ust 2 ustawy o płatnościach bezpośrednich i w konsekwencji błędne przyjęcie, że Spółka Z. sp. z o.o. jest jednym gospodarstwem rolnym wraz z podmiotami powiązanymi i powinna otrzymać płatność rolnośrodowiskową, ONW, płatności bezpośrednie w wysokościach uwzględniających limity powierzchniowe i liczbowe do przyznania płatności.

II. Naruszenie przepisów postępowania w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) przepisu art. 3 i art. 24 ust. 8 ustawy o płatnościach bezpośrednich poprzez niewłaściwe i nieterminowe przeprowadzenie postępowania, przedłużające się prowadzenie postępowania, nieudzielanie żadnych wyjaśnień o przyczynach przedłużającego się postępowania i wyjaśnień umożliwiających stronie czynny udział w sprawie, uniemożliwienie stronie wypowiedzenie się co do zebranych w sprawie materiałów dowodowych, uniemożliwienie przeprowadzenia zawnioskowanych przez stronę dowodów i realizacji przez stronę obowiązku ponoszenia ciężaru dowodowego w sprawie i prawa do skorzystania z przysługujących stronie wyjaśnień i przedstawienia wniosków dowodowych;

2) przepisu art. 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) - c) ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - prawo o ustroju sądów administracyjnych, poprzez:

a) niewłaściwe sprawowanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny kontroli działalności administracji publicznej organów wydających decyzję w I i II instancji;

b) nienależyte rozważenie przez WSA zgłoszonych zarzutów wniesionych w odwołaniu strony od decyzji organu I instancji jak i wniesionych w skardze na decyzję organu II instancji, przez co WSA nienależycie zastosował przepisy prawa materialnego będące przedmiotem zarzutów, powyżej również wymienione jak i ustalił niewłaściwy stan faktyczny sprawy;

3) art. 1, art. 3 § 1 w zw. art. 133 § 1, art. 134 § 1 w zw. z art. 135 i art. 145 § 1

pkt 1 lit. a) - c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., art. 21 ust. 2 pkt 3 i 4 oraz 27 ustawy PROW przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że zebrany przez organ materiał dowodowy okazał się być niewystarczający i budzący wątpliwości, które przy uzupełnieniu materiału dowodowego, mogły mieć wpływ na wydanie innego rozstrzygnięcia w sprawie, na korzyść skarżącej, o czym świadczą również inne złożone zarzuty w niniejszej sprawie tak w odwołaniu od decyzji organu I instancji, w skardze na decyzję organu II instancji jak również podniesione w niniejszej skardze, w tym zarzuty poniższe;

4) przepisu art. 77 k.p.a. poprzez nienależyte zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego w sprawie;

5) przepisu art. 80 k.p.a. poprzez niewłaściwe (dowolne, niezgodne z prawem, bezprawne) dokonanie oceny całokształtu materiału dowodowego;

6) rażące naruszenie przepisów dotyczących zasad postępowania, w tym naczelnych zasad postępowania administracyjnego, przy ocenie działań organów ARiMR I i II instancji takich jak:

a) zasady praworządności (art. 6 k.p.a.);

b) zasady prawdy obiektywnej oraz słusznego interesu społecznego i interesu obywateli (art. 7 k.p.a.);

c) zasady pogłębiania zaufania obywateli do państwa (art. 8 k.p.a.);

d) art. 9 k.p.a. albowiem organ nie poinformował na żadnym etapie postępowania czego naprawdę dotyczy postępowanie, uniemożliwiając stronie podjęcie skutecznej obrony i złożenia wniosków dowodowych, nadto w kolejnych zawiadomieniach o niezałatwieniu sprawy w terminie organ wskazywał na konieczność ustalenia powierzchni kwalifikowanej do płatności na działkach rolnych, przez co wprowadzał stronę w błąd co do zakresu prowadzonego postępowania;

e) zasady zasadności przesłanek (art. 11 k.p.a.);

f) zasady rozstrzygnięcia wątpliwości na korzyść strony (art. 7a k.p.a.) - organ zastosował szeroko idące domniemania faktyczne bez przeprowadzenia dowodów, w oparciu o własne przypuszczenia i całkowitą i dowolną uznaniowość, a wszystkie nieudowodnione twierdzenia przyjął za dogmaty rozstrzygające wątpliwości lub pomijając braki;

g) zasada szybkości i prostoty postępowania (art. 12 k.p.a.), albowiem postępowanie przed organem odwoławczym, a także przed organem I instancji trwało wiele miesięcy od dnia złożenia wniosku o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2017;

7) rażące naruszenie normy art. 15 k.p.a. w zw. z art. 136 § 1, § 2, § 3 i § 4 k.p.a. oraz art. 127 k.p.a. w zw. z art. 78 Konstytucji poprzez faktyczne pozbawienie strony możliwości obrony swych praw w dwuinstancyjnym postępowaniu poprzez które to wyżej wymienione naruszenia Sąd I instancji wadliwie dokonał kontroli przejawów działalności i wydanych decyzji organów ARiMR.

W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, alternatywnie wniesiono o wydanie wyroku reformatoryjnego w trybie art. 188 p.p.s.a. oraz uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Wniesiono też o rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie, zasądzenie kosztów postępowania i rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził aby w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania – określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. – jak też aby zachodziły przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenia oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.). Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny (dalej także jako: NSA) rozpoznając sprawę związany był granicami skargi kasacyjnej, czyli wnioskami skargi kasacyjnej i jej podstawami. Zaznaczenia wymaga, że zakres kontroli instancyjnej dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny jest ograniczony w tym sensie, że jest wyznaczony zarzutami i żądaniami strony zawartymi w skutecznie wniesionej skardze kasacyjnej. Innymi słowy, NSA może uwzględnić tylko te zarzuty kasacyjne, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej. Nie może natomiast zastępować strony i uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych oraz badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów.

Jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Przepis ten wyznacza granice, w jakich NSA uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej. Wskazana regulacja – będąca przepisem szczególnym – modyfikuje normę zawartą w art. 141 § 4 p.p.s.a., stosowanym odpowiednio w związku z art. 193 (zdanie pierwsze) p.p.s.a., w ten sposób, że pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ograniczyć się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, umożliwiając tym samym pominięcie tych elementów uzasadnienia wyroku, które nie są niezbędne dla wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia NSA. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w rozpoznawanej sprawie przesłanka ta została spełniona.

Ze względu na zakres i konstrukcję podniesionych w petitum skargi kasacyjnej zarzutów oraz sposób w jaki je uzasadniono, wstępnie przypomnieć należy, że skarga kasacyjna powinna być sporządzona zgodnie z wymogami określonymi w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. Dlatego wprowadzony został obowiązek sporządzania skargi kasacyjnej przez osoby mające odpowiednie przygotowanie zawodowe. Prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych i ich należyte uzasadnienie ma kluczowe znaczenie dla wyniku sprawy, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny, mocą art. 183 § 1 p.p.s.a., jest związany granicami skargi kasacyjnej, czyli wnioskami skargi kasacyjnej i jej podstawami. Zatem zakres kontroli instancyjnej dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny jest ograniczony w tym sensie, że jest wyznaczony zarzutami i żądaniami strony zawartymi w skutecznie wniesionej skardze kasacyjnej. Innymi słowy, NSA może uwzględnić tylko te zarzuty kasacyjne, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej. Nie może natomiast zastępować strony i uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych oraz badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów. Naczelny Sąd Administracyjny nie może również modyfikować zgłoszonych zarzutów kasacyjnych i ich uzasadnienia pod kątem okoliczności danej sprawy. Musi bazować na zarzutach i ich uzasadnieniu sformułowanym przez wnoszącego skargę kasacyjną.

Z art. 176 p.p.s.a. wynika, że skarga kasacyjna poza tym, że ma czynić zadość wymaganiom przypisanym dla każdego pisma procesowego, powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych należy rozumieć dokładne wskazanie takiej podstawy oraz określenie tych przepisów prawa, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną zostały naruszone przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno zaś zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie na czym naruszenie polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu, umotywowanie niewłaściwego zastosowania przepisu, zaś w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym wykazanie, że zarzucane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej, w ramach których wskazano na naruszenie art. 1, art. 3 § 1, art. 135 p.p.s.a. - nie są one trafne. Przytoczone przepisy nie mogły bowiem zostać naruszone przez Sąd I instancji w sposób wskazywany w skardze kasacyjnej, tj. poprzez: - niewłaściwe sprawowanie kontroli administracji; nienależyte rozważenie zgłoszonych zarzutów; nienależyte stosowanie przepisów prawa materialnego (w ramach zarzutu z cz. II pkt 2 petitum skargi kasacyjnej; - niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej, mimo że zebrany przez organ materiał okazał się niewystarczający (w ramach zarzutu z cz. II pkt 3 petitum skargi kasacyjnej). Pomijając już, że skarżący kasacyjnie nie wykazuje w żaden sposób wpływu naruszenia tych przepisów na wynik sprawy, co już czyni zarzut kasacyjny nieskutecznym - mają one w przypadku dwóch pierwszych ze wskazanych regulacji charakter ustrojowy. Przepis art. 1 p.p.s.a. określa bowiem zakres regulacji p.p.s.a., stąd też nie może być ustawowym wzorcem kontroli prawidłowości postępowania wojewódzkiego sądu administracyjnego. Z art. 3 § 1 p.p.s.a. wynika zaś, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przepisy mają charakter ogólnoustrojowy, ponieważ w sposób najbardziej ogólny i generalny określają zakres sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez sądy administracyjne. Wskazane regulacje nie mogą stanowić podstawy dla czynienia zaskarżonemu orzeczeniu zarzutu błędnego rozstrzygnięcia, gdyż celowi temu służą inne przepisy. Wydanie wyroku, niezgodnego z oczekiwaniem skarżącego, nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanej normie. Z kolei zgodnie z art. 135 p.p.s.a. (wskazanego w ramach zarzutu procesowego w pkt 3 petitum skargi kasacyjnej) sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Przepis ten dotyczy jedynie orzeczeń uwzględniających skargę. Zatem w ramach zarzutu dotyczącego naruszenia art. 135 p.p.s.a., w przypadku oddalenia skargi przez Sąd I instancji - nie można skutecznie kwestionować przeprowadzonej przez ten Sąd oceny legalności zaskarżonej decyzji.

Spór w sprawie dotyczy poczynienia ustaleń, że działalność spółki nie stanowi działalności samodzielnej, a jej powołanie oraz pozyskanie przez nią gruntów miało na celu uniknięcie zastosowania modulacji, stawek degresywnych, limitu powierzchni, do których można uzyskać płatności oraz schematów pomocowych. A w związku z nimi uznania, że skarżąca wraz z innymi podmiotami sztucznie stworzyła warunki wymagane do uzyskania korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego i w sprzeczności z jego celami.

Mając na uwadze powyższe w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegały zarzuty naruszenia przepisów postępowania, gdyż odnoszą się do prawidłowości ustaleń w przedmiocie okoliczności faktycznych, do których stosowano przepisy prawa materialnego.

W kontekście wcześniejszych wyjaśnień w przedmiocie wymogów stawianych skardze kasacyjnej, ocenie merytorycznej nie poddawały się zarzuty sformułowane w cz. II pkt 1 petitum skargi kasacyjnej, a dotyczące przedłużającego się postępowania, nieudzielania wyjaśnień w tym przedmiocie, jak i wyjaśnień umożliwiających stronie czynny udział w sprawie, uniemożliwienie wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego, "uniemożliwienie przeprowadzenia zawnioskowanych przez stronę dowodów i realizacji przez stronę obowiązku ponoszenia ciężaru dowodowego w sprawie i prawa do skorzystania z przysługujących stronie wyjaśnień (...)", oparte na podstawie art. 3 i art. 24 ust. 8 ustawy o płatnościach bezpośrednich. Zauważyć należy, że art. 3 ustawy o płatnościach bezpośrednich zawiera kilka jednostek redakcyjnych, a autor skargi kasacyjnej nie wskazuje które konkretnie przepisy z tej regulacji miał na myśli. Nie wynika to także z uzasadnienia skargi kasacyjnej. Wprawdzie w uzasadnieniu mowa jest o art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach, lecz wyłącznie we wskazaniu poglądów NSA w tym zakresie, bez odniesienia do realiów sprawy (v. s. 35 skargi kasacyjnej). W związku z tym należy przypomnieć, że przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez Sąd I instancji zarzuca skarga kasacyjna, a w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (zob. np. wyroki NSA: z 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; z 7 marca 2014 r., II GSK 2019/12; z 28 czerwca 2013 r., II OSK 552/12; z 22 stycznia 2013 r., II GSK 1573/12; z 27 marca 2012 r., II GSK 218/11; z 8 marca 2012 r., II OSK 2496/10; z 14 lutego 2012 r., II OSK 2232/10; z 19 października 2022 r., I OSK 1407/19; z 11 października 2022 r., III OSK 5368/21; z dnia 8 2022 r., II GSK 713/19; dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.p.; dalej powoływane tamże). Warunek przytoczenia podstawy zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis skarżący miał na uwadze. Natomiast w kwestii naruszenia art. 24 ust. 8 ustawy o płatnościach bezpośrednich brak jest jakichkolwiek odniesień do tego przepisu w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. W takim stanie, NSA – będąc związany granicami skargi kasacyjnej – nie mógł dokonać kontroli we wskazanym przez skarżącego kasacyjnie zakresie.

Nieskuteczny okazał się zarzut naruszenia sformułowany w cz. II pkt 3 petitum skargi kasacyjnej. W jego ramach podniesiono, że zebrany w sprawie materiał dowodowy był niewystarczający i budzący wątpliwości. Pomijając wyżej już przedstawioną kwestię nietrafności zarzucania w tym względzie naruszenia art. 1, art. 3 § 1, art. 135 p.p.s.a., uwzględnione nie mogły być też naruszenia pozostałych wymienionych w jego ramach przepisów p.p.s.a. (art. 133 § 1 i art. 134 § 1) oraz przepisów k.p.a. (art. 7, 77 i 80), a także przepisów ustawy PROW (art. 21 ust. 2 pkt 3 i 4, art. 27). Przede wszystkim z tego względu, że brak jest wymaganego uzasadnienia w tym względzie, o którym była mowa wcześniej. Nie mogą go zastąpić bardzo obszerne skądinąd wywody stanowiące jedynie polemikę z ustaleniami Sądu I instancji i organów oraz zawierające szczegółową argumentację na poparcie twierdzeń skarżącego kasacyjnie, że okoliczności faktyczne nie wskazywały na zachowania mające na celu uniknięcia zastosowania modulacji, stawek degresywnych, limitu powierzchni, do których można uzyskać płatności oraz schematów pomocowych, a organy i sąd powinny uwzględnić przedstawione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej okoliczności związane z prowadzoną przez skarżącą działalnością gospodarczą. Podkreślenia wymaga, że poza ogólnikowymi wskazaniami, że do naruszenia niektórych ze wskazanych przepisów w ramach tego zarzutu doszło (v. s.: 5, 7, 24 akapit pierwszy in fine, 28 akapit drugi skargi kasacyjnej), brak jest sprecyzowania na czym konkretnie naruszenia te miały polegać, a także – co istotne – wykazania, że naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Poza tym z niektórych fragmentów uzasadnienia skargi kasacyjnej można byłoby wnioskować, że spółka zgłasza pod adresem Sądu I instancji jeszcze inne zastrzeżenia (naruszenia), nie formułuje jednak w tym względzie zarzutów, które NSA mógłby rozpoznać. A jak wynika to ze wstępnych wyjaśnień – sąd kasacyjny nie może zastępować strony w formułowaniu zarzutów.

Niezależnie od powyższych braków skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że argument naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu prawidłowości zebranego w sprawie materiału dowodowego, jak i ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego dokonanych przez sąd pierwszej instancji. Wskazana regulacja nakłada na sąd obowiązek wydania wyroku, po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprany. O jego naruszeniu można mówić wówczas, gdy sąd wydał wyrok przed zamknięciem rozprawy bądź też, gdy przeprowadził kontrolę legalności zaskarżonego aktu administracyjnego (czynności) przedstawiając stan sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w jej aktach i ustaleń dokonanych w zaskarżonym akcie, względnie gdy pominął istotną część akt, gdy orzekł na podstawie akt niekompletnych, bądź oparł orzeczenie na podstawie własnych ustaleń nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy (v. np. wyrok NSA z 26 września 2023 r., II GSK 1638/22). Z kolei art. 134 § 1 p.p.s.a. może stanowić usprawiedliwioną podstawę kasacyjną w sytuacji, gdy sąd I instancji - nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - nie wyszedł poza ich granice, mimo że w danej sprawie powinien był to uczynić lub rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) niż sprawa rozstrzygnięta zaskarżonym aktem lub rozpoznał skargę z przekroczeniem granic danej sprawy lub nie rozpoznał istoty sprawy (v. np. wyroki NSA: z 7 lutego 2024 r., II OSK 2272/22; z 12 lipca 2023 r., I GSK 276/23; z 14 kwietnia 2023 r., III FSK 1884/21). Należy także wskazać, że podnoszone w petitum skargi kasacyjnej naruszenia szeregu przepisów k.p.a. (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) nie mogły być skuteczne nie tylko z uwagi na brak ich wymaganego uzasadnienia, ale także dlatego, że większość z nich nie było i nie mogło być stosowane w sprawie, a to z uwagi na regulacje zawarte w art. 21 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy PROW oraz odpowiednio art. 3 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o płatnościach bezpośrednich. Zgodnie z powołanymi regulacjami w postępowaniach takich jak w rozpoznawanej sprawie stosuje się przepisy k.p.a., chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej (ust. 1 powołanych ustaw). Podkreślenia wymaga, że WSA przywołując zasady postępowania zawarte w art. 3 ust. 2 i ust. 3 ustawy o płatnościach prawidłowo wskazał, iż w przypadku spraw dotyczących płatności ustawodawca uczynił wyjątek od tzw. zasady prawdy materialnej wyrażonej w art. 7 k.p.a., a rozwijanej w dalszych przepisach m.in. art. 77 k.p.a. (zgodnie z którą organy administracji publicznej, w toku postępowania podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego). W przypadku pomocy finansowej z tytułu wsparcia bezpośredniego obowiązek ten został ograniczony jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Przy czym, chodzi tu przede wszystkim o dowody wskazane we wniosku oraz innych dokumentach dołączonych przez wnioskodawcę. Z kolei wskazywany w ramach zarzutu art. 80 k.p.a. nie mógł być naruszony w sposób sformułowany w skardze kasacyjnej, dotyczy on bowiem zasady oceny materiału dowodowego, a nie kwestii gromadzenia materiału dowodowego (w tym uznania go za wystarczający albo niewystarczający).

Ocenie merytorycznej nie poddawały się zarzuty naruszeń przepisów postępowania wyartykułowane w cz. II pkt 4-7 petitum skargi kasacyjnej, co czyni je bezskutecznymi. Pomijając, że niektóre ze wskazywanych przepisów nie mogły mieć zastosowania w sprawie (art. 77, art. 7 i art. 9 k.p.a.) z uwagi na wskazywaną już wcześniej specyfikę postępowania w sprawie płatności (co już wyjaśnił Sąd i instancji – v. s. 20-21 uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia), ich nieskuteczność wynika z kwestii formalnych, mianowicie braków uzasadnienia w tym przedmiocie. Autor skargi kasacyjnej w uzasadnieniu nie wskazuje na czym owe konkretne naruszenia miałyby polegać w rozpoznawanej sprawie, a także nie uprawdopodabnia, że miały one istotny wpływ na zapadłe w sprawie rozstrzygnięcie. Wskazać w tym miejscu trzeba, że dla spełnienia wymogu z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarczy przytoczenie w petitum skargi kasacyjnej ogólnikowego twierdzenia o naruszeniu danych przepisów postępowania, lecz konieczne jest wykazanie, który przepis postępowania został naruszony, w jaki sposób, a także określenie wpływu zarzucanego naruszenia na wynik danej sprawy. W przypadku rozpoznawanej skargi kasacyjnej wymogi te nie zostały spełnione.

Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego zaznaczenia wymaga, że ich rozpoznanie następuje z uwzględnieniem stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji, jako że nie został on skutecznie podważony.

Z uwagi na sposób sformułowania zarzutów zawartych w cz. I pkt 1-10 Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że prawidłowe sformułowanie podstawy skargi kasacyjnej opierającej się na podstawie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj. naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, musi polegać na wskazaniu postaci naruszenia prawa materialnego. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu, mylne odczytanie dyspozycji lub sankcji. Z kolei naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to błąd subsumcji, czyli wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Niewłaściwe zastosowanie prawa jest często konsekwencją jego błędnej wykładni. Autor skargi kasacyjnej zarzucając sądowi I instancji błędną wykładnię wskazanych przepisów prawa winien zaprezentować, jaka winna być wykładnia prawidłowa tych przepisów, cytując ich treść oraz odwołując się wprost do ich treści. Natomiast to co w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. określono jako "niewłaściwe zastosowanie", jest niczym innym jak nieprawidłową oceną zastosowania prawa materialnego przez organ administracji. Ustawodawca zastosował pewien skrót myślowy, w związku z czym ilekroć mówimy o niewłaściwym zastosowaniu prawa materialnego przez sąd, rozumiemy przez to albo bezzasadne tolerowanie błędu subsumcji popełnionego przez organ administracji, albo wręcz przeciwnie - bezzasadne zarzucenie organowi popełnienia takiego błędu.

Analiza wyartykułowanych zarzutów naruszenia prawa materialnego oraz możliwego do zidentyfikowania uzasadnienia w ich zakresie, tj. uzasadnienia odwołującego się do wskazanych w petitum unormowań prawnych (v. s. 8, 18, 24-25, 29-35) wykazuje, że NSA mógł odnieść się merytorycznie jedynie do zarzutów zawartych w pkt 6, 7 i 8 cz. I petitum skargi kasacyjnej, W pozostałym bowiem zakresie skarżąca kasacyjnie bądź to wskazuje na naruszenie przepisów postępowania (zarzut z pkt 1), bądź wiąże zaistnienie naruszeń z kwestionowaniem ustalonych w sprawie okoliczności faktycznych, pomijając wymagane wykazanie na czym niewłaściwe zastosowanie danych przepisów w realiach sprawy miałoby polegać. W odniesieniu do powyższego zauważyć należy, że niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego w odniesieniu do stanu faktycznego kwestionowanego w ramach tych zarzutów, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane, tj. w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktów. Jak już wcześniej ustalono, w niniejszej sprawie nie dokonano skutecznego zakwestionowania stanu faktycznego.

Zarzuty poddające się ocenie merytorycznej okazały się nieusprawiedliwione.

Pierwszy z nich (zarzut z pkt 6) nie mógł odnieść skutku z uwagi na niezakwestionowanie stanu faktycznego sprawy w odniesieniu do ustalenia, że w przypadku działalności, w której brała udział spółka niemożliwe było osiągniecie celów wsparcia bezpośredniego.

Przechodząc do oceny zarzutów z pkt 7 i 8 cz. I petitum skargi kasacyjnej w pierwszej kolejności wskazać trzeba, że zgodnie z art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013: bez uszczerbku dla przepisów szczególnych, osobom fizycznym ani prawnym nie przyznaje się jakichkolwiek korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, jeżeli stwierdzono, że warunki wymagane do uzyskania takich korzyści zostały sztucznie stworzone, w sprzeczności z celami tego prawodawstwa.

Sąd I instancji dokonując wykładni tej regulacji uwzględnił interpretację zawartą w wyroku TSUE z 12 września 2013 r., C-434/12, wskazując, że pozbawienie danego podmiotu płatności jest możliwe w przypadku ustalenia przez organ zaistnienia trzech przesłanek: po pierwsze stwierdzenia sztucznego stworzenia warunków wymaganych do otrzymania płatności, po drugie wykazania celu w postaci osiągnięcia korzyści wynikających z uregulowań, a więc subiektywnego elementu w postaci woli uzyskania takich korzyści i po trzecie wykazanie sprzeczności tych korzyści z celami systemu wsparcia (s. 24 uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia). Naczelny Sąd Administracyjny w pełni akceptuje to stanowisko, wskazując, że twierdzenie skarżącej kasacyjnie jakoby element subiektywny należy rozumieć w ten sposób, że stworzenie sztucznych warunków następuje wyłącznie w celu otrzymania płatności (s. 32, 33 skargi kasacyjnej) nie jest zasadne. W tym względzie przywołać należy najnowsze orzecznictwo TSUE. I tak w wyroku z 7 kwietnia 2022 r., nr C-176/20 (Dz.U.UE.C.2022/213/5) TSUE wyjaśnił, że ze sztucznymi warunkami w rozumieniu tego przepisu mamy do czynienia wówczas, gdy "z jednej strony z ogółu obiektywnych okoliczności wynika, że pomimo formalnego poszanowania warunków przewidzianych we właściwym uregulowaniu cel realizowany przez to uregulowanie nie został osiągnięty, a z drugiej strony wykazano wolę uzyskania korzyści wynikającej z uregulowania Unii poprzez sztuczne stworzenie warunków wymaganych dla jej uzyskania", nie odwołując się już do wyłącznego celu działania wnioskodawcy. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę pogląd ten podziela, pozostaje on bowiem zgodny z literalnym brzmieniem art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013. Wykazanie zatem sprzecznego z - jak stanowi wspomniany przepis - celami prawodawstwa unijnego działania wnioskodawcy nie wymaga udowodnienia jego wyłącznego w tym zamiaru. Tym samym, wobec przyjętych w sprawie ustaleń faktycznych, wskazana regulacja została zastosowana prawidłowo.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.

O zasądzeniu kosztów postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804 ze zm.).