Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak po rozpoznaniu w dniu 1 marca 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Stowarzyszenia [...] w [...] na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 14 grudnia 2016 r. w zakresie odrzucenia skargi w sprawie o sygn. akt II SA/Lu 1144/16 ze skargi [...] w [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie. 2

Postanowieniem z dnia 14 grudnia 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w sprawie o sygn. akt II SA/Lu 1144/16, na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) - dalej: P.p.s.a., odrzucił skargę Stowarzyszenia [...] w [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

W uzasadnieniu postanowienia Sąd pierwszej instancji wskazał, że skarżące stowarzyszenie w wykonaniu zarządzenia Przewodniczącego Wydziału z dnia 23 listopada 2016r. zostało wezwane do uzupełnienia braków formalnych skargi poprzez złożenie dokumentów określających umocowanie do reprezentowania strony skarżącej: regulaminu stowarzyszenia, odpisu z ewidencji organu nadzorującego stowarzyszenie - w terminie 7 dni pod rygorem odrzucenia skargi. W odpowiedzi na wezwanie J. T. w zakreślonym terminie złożył w Sądzie pismo Starosty [...] z dnia 13 stycznia 2015 r. informujące o przyjęciu zgłoszenia o utworzeniu stowarzyszenia, a także regulamin stowarzyszenia. Sąd pierwszej instancji wskazał, że skarżący nie zastosował się do wezwania, ponieważ nie złożył odpisu z ewidencji organu nadzorującego stowarzyszenie, o której mowa w art. 40 ust. 5 ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. Prawo o stowarzyszeniach (Dz. U. z 2015 r., poz. 1393 ze zm.) - dalej: Prawo o stowarzyszeniach, a przedłożony regulamin jest niewystarczający, ponieważ nie zawiera danych osobowych przedstawiciela reprezentującego stowarzyszenie. Z tych względów skarga podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 P.p.s.a.

Stowarzyszenie [...] w [...] wniosło zażalenie na powyższe postanowienie, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Lublinie, oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zarzuciło naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 49 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 29 P.p.s.a. poprzez: 1) uznanie, iż przedłożone przez skarżącego dokumenty w wyniku wykonania zarządzenia Przewodniczącego Wydziału II WSA w Lublinie z dnia 23 listopada 2016 r. nie spełniają wymogu określonego w art. 29 P.p.s.a., tj. nie są dokumentem wskazującym stosowne umocowanie przez Stowarzyszenie [...] 2) brak faktycznego doręczenia treści zarządzenia Przewodniczącego Wydziału II WSA w Lublinie z dnia 23 listopada 2016 r. dotyczącego uzupełnienia braków formalnych skargi, a jedynie ograniczenie się przez Sąd do doręczenia wezwania wraz z innym zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II WSA w Lublinie z dnia 23 listopada 2016 r. o wezwaniu do uiszczenia wpisu sądowego, odpisem odpowiedzi na skargę oraz pouczeniem, co spowodowało brak możliwości zapoznania się przez stronę skarżącą z faktyczną treścią przedmiotowego zarządzenia i zadośćuczynienie jego wymogom; 3) niejednoznaczne określenie w wezwaniu do uzupełnienia braków skargi dokumentów, które określają umocowanie do reprezentowania strony skarżącej oraz bezpodstawne zakreślenie dokumentów, które skarżący winien przedłożyć w celu wykazania swojego umocowania do reprezentowania strony, przy jednoczesnym braku doręczenia zarządzenia dotyczącego uzupełnienia braków formalnych skargi.

Do zażalenia skarżący dołączył potwierdzone za zgodność z oryginałem kopie datowanych 17 grudnia 2014 r.: zgłoszenia powstania stowarzyszenia zwykłego, uchwałę o założeniu stowarzyszenia zwykłego, protokół zebrania założycielskiego stowarzyszenia zwykłego, uchwałę o wyborze J. T. na przedstawiciela stowarzyszenia zwykłego, uchwałę o przyjęciu regulaminu stowarzyszenia zwykłego, listę członków założycieli stowarzyszenia zwykłego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zażalenie zasługiwało na uwzględnienie.

Reprezentacja jednostek organizacyjnych mających zdolność sądową w postępowaniu sądowoadministracyjnym uregulowana jest w przepisach art. 28 i 29 P.p.s.a. Zgodnie z art. 28 P.p.s.a. w sytuacji, gdy stroną postępowania jest podmiot nie będący osobą fizyczną, czynności procesowych dokonuje w jego imieniu organ albo osoby uprawnione do działania w jego imieniu. Zgodnie z art. 29 P.p.s.a. dokument wykazujący umocowanie do działania za poszczególne podmioty, powinien być złożony już przy pierwszej dokonywanej w sprawie czynności, a zatem przy wniesieniu skargi. Brak dokumentu stwierdzającego umocowanie do reprezentacji strony jest brakiem formalnym skargi, którego usunięcie następuje w trybie i na zasadach określonych w art. 49 § 1 P.p.s.a., pod rygorem odrzucenia skargi. Pogląd, że zaniechanie przedłożenia dokumentu, stwierdzającego umocowanie do reprezentowania jednostki organizacyjnej mającej zdolność sądową stanowi brak formalny jest ogólnie przyjęty w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, sądów powszechnych oraz Sądu Najwyższego (por. wyroki NSA z dnia 20 kwietnia 2006 r., sygn. akt II FSK 581/05 i z dnia 9 lutego 2005 r., sygn. akt GSK 1337/04, ONSAiWSA 2005, nr 5, poz. 91, postanowienia NSA z dnia 17 października 2007 r., sygn. akt I FSK 902/07 i z dnia 12 września 2007 r., sygn. akt II OSK 1152/07 oraz uchwała SN z dnia 30 marca 2006 r., sygn. akt III CZP 14/06). Niewykonanie w terminie nałożonego obowiązku przedstawienia dokumentu powoduje odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Należy wskazać, że możliwość odrzucenia skargi na podstawie wyżej powołanego przepisu zaistnieje dopiero wtedy, gdy skarżący nie zastosuje się do wezwania do uzupełnienia braków formalnych skargi. Wezwanie takie musi być sformułowane w sposób precyzyjny, jednoznaczny i zrozumiały dla strony, aby jego wykonanie nie nastręczało wątpliwości. W rozpoznawanej sprawie wezwanie do uzupełnienia braków formalnych skargi nie spełniło powyższych wymogów.

Jak wynika z dokumentów dołączonych do zażalenia osobą umocowaną do reprezentowania stowarzyszenia jest przedstawiciel, którym jest J. T. Okoliczność ta nie wynika z dokumentów złożonych do akt w odpowiedzi na wezwanie do uzupełnienia braków formalnych skargi. Regulamin stowarzyszenia nie wskazuje bowiem z imienia i nazwiska przedstawiciela, a jedynie określa sposób jego wyłonienia. Dane personalne przedstawiciela nie wynikają również z pisma Starosty [...] z dnia 13 stycznia 2015 r. znak:[...] , informującego o przyjęciu zgłoszenia o utworzeniu stowarzyszenia zwykłego nieposiadajacego osobowości prawnej o nazwie Stowarzyszenie [...].

Nie zmienia to jednak faktu, że przy formułowaniu wezwania pominięto istotną kwestię wynikającą z przepisów ustawy z dnia 25 września 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o stowarzyszeniach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r., poz. 1923) - dalej: ustawa zmieniająca. Skarżący został wezwany do przedstawienia dwóch dokumentów: regulaminu oraz odpisu z ewidencji organu nadzorującego. Należy podkreślić, że instytucja ewidencji stowarzyszeń zwykłych (art. 40 ust. 5 Prawa o stowarzyszeniach) została wprowadzona ustawą zmieniającą, która m.in. w powołanym zakresie weszła w życie w dniu 20 maja 2016 r. Jak wynika z uzasadnienia projektu ustawy zmieniającej rozpoczęcie działalności stowarzyszeń zwykłych zostało uregulowane w dodanym art. 40a ust. 1 Prawa o stowarzyszeniach.

Ustawodawca odszedł od systemu poinformowania (notyfikacji) o rozpoczęciu działalności na rzecz uzyskania wpisu do ewidencji. Następnie wymaga wskazania, że zgodnie z art. 10 ust. 1 ustawy zmieniającej w terminie 24 miesięcy od dnia wejścia w życie tej ustawy stowarzyszenia zwykłe działające na podstawie przepisów dotychczasowych są obowiązane dokonać wpisu do ewidencji, o której mowa w art. 40 ust. 5 ustawy zmienianej w art. 1 (tj. do 20 maja 2018 r.). Brak wpisu skutkuje rozwiązaniem stowarzyszenia zwykłego z mocy prawa. Z kolei ust. 2 tego przepisu stanowi, że do dnia dokonania wpisu do ewidencji, o którym mowa w ust. 1, stowarzyszenia zwykłe działają na podstawie przepisów dotychczasowych. Z powyższego wynika, że względem stowarzyszeń zwykłych, które dokonały wpisu do ewidencji zasadne jest żądanie przedstawienia zaświadczenia z ewidencji (art. 40b ust. 4 Prawa o stowarzyszeniach), w której zawarte są m.in. dane dotyczące przedstawiciela (art. 40b ust. 1 pkt 2 Prawa o stowarzyszeniach). W przypadku stowarzyszeń zwykłych, które wymogu wpisu do ewidencji jeszcze nie dopełniły żądanie przedstawienia odpisu z ewidencji nie jest zasadne. Przepisy Prawa o stowarzyszeniach przed wejściem w życie ustawy zmieniającej nie przewidywały bowiem istnienia ewidencji stowarzyszeń zwykłych. Wezwanie skierowane do skarżącego będącego stowarzyszeniem zwykłym powinno opisaną różnicę wyraźnie wskazywać.

Z dokumentów dołączonych do zażalenia wynika, że skarżące stowarzyszenie zwykłe powstało jeszcze przed wejściem w życie ustawy zmieniającej. Nie jest natomiast wiadome, czy dokonało już wpisu do ewidencji, czy też nie. Prawidłowo sformułowane wezwanie do uzupełnienia braków formalnych skargi poprzez złożenie dokumentów określających umocowanie do działania w imieniu skarżącego powinno zmierzać do wyjaśnienia powyższej kwestii. Wobec powyższego należało wskazać, że Sąd pierwszej instancji przedwcześnie uznał, że skarżące stowarzyszenie nie wykonało prawidłowo wezwania do uzupełnienia braków formalnych skargi i przez to niezasadnie zastosował art. 58 § 1 pkt 3 P.p.s.a.

W tym miejscu należy zwrócić uwagę na ugruntowany już w orzecznictwie pogląd, z którego wynika, że nie można wywieść przyznania zdolności prawnej stowarzyszeniom zwykłym z przewidzianego w art. 40 ust. 2 Prawa o stowarzyszeniach uchwalenia przez osoby zakładające stowarzyszenie zwykłe regulaminu, określającego w szczególności nazwę stowarzyszenia, jego cel, teren i środki działania, siedzibę oraz przedstawiciela reprezentującego stowarzyszenie.

Ponadto z powodu braku osobowości prawnej stowarzyszeń zwykłych i niestosowania do nich przepisów o osobach prawnych na podstawie art. 331 k.c., podmiotem praw i obowiązków w stosunkach cywilnoprawnych związanych z działalnością stowarzyszeń zwykłych nie mogą być same te stowarzyszenia, lecz tylko ich członkowie. Oznacza to, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym osoba wskazana w regulaminie stowarzyszenia zwykłego jako przedstawiciel nie posiada uprawnień do reprezentowania stowarzyszenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym (por. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2016 r., II OSK 1342/14 i powołane tam orzecznictwo [w:] CBOSA, por. postanowienia NSA z dnia 14 lutego 2017 r., II OZ 105/17 i II OZ 107/17, [w:] CBOSA).

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 197 § 2 P.p.s.a., orzekł, jak w sentencji.

Nie zasługiwał na uwzględnienie wniosek o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada, że strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej (art. 199 P.p.s.a.). Wyjątki od tej zasady zostały określone w art. 200, art. 201, art. 203 i art. 204 P.p.s.a. i tylko w tych wypadkach sąd może orzekać o zwrocie kosztów postępowania między stronami (art. 209 P.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie przepisy te nie mają zastosowania.

-----------------------

5