Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (sprawozdawca) Protokolant starszy asystent sędziego Krzysztof Ważny po rozpoznaniu w dniu 14 marca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L.S. i E. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 listopada 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 717/19 w sprawie ze skargi L. S. i E. S. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 31 grudnia 2018 r. nr DLI.6.6615.64.2018.MC w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od L. S. i E. S. na rzecz Ministra Rozwoju i Technologii kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 7 listopada 2019 r. I SA/Wa 717/19, oddalił skargę L. S. i E. S. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z 31 grudnia 2018 r. nr DLI.6.6615.64.2018.MC w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli L. S. i E.S. Wyrokowi zarzucili naruszenie:

1. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj.:

- art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492, dalej: "p.u.s.a.") w zw. z art. 7, 77, 80 k.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i zaniechanie przez sąd wnikliwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji oraz oddalenie skargi, pomimo że w toku postępowania administracyjnego nie odniesiono się do kryteriów pozwalających na obiektywną ocenę materiału dowodowego i faktu nieprzeprowadzenia postępowania dowodowego zawnioskowanego przez stronę;

- art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), w zw. z "art. 78 § 2 i art. 107 § 3 pkt" k.p.a., poprzez oddalenie skargi, pomimo że ziściła się podstawa do jej uwzględnienia z uwagi na naruszenie przez Ministra Inwestycji i Rozwoju tychże przepisów poprzez nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego, które wykazałoby zasadność żądań skarżących;

2. prawa materialnego poprzez błędną wykładnię 18 ust. 1e ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2017 r. poz. 1496 ze zm.; dalej "specustawa drogowa"), poprzez uznanie, że działanie skarżących nie było wystarczające do zastosowania niniejszego przepisu w danej sprawie przy jednoczesnym spełnieniu wszystkich przesłanek do jego zastosowania przez L. i E.S.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

Nadto wniesiono o zasądzenie od Skarbu Państwa kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organ i Sąd I instancji.

Biorąc pod uwagę zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona.

Skarga kasacyjna w sprawie została oparta na obydwu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a. Wprawdzie, co do zasady, w pierwszej kolejności rozważeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, to jednak w przypadku sformułowania w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię, konieczne jest odniesienie się do zarzutu błędnej wykładni przepisów prawa materialnego, bowiem prawidłowe rozumienie prawa materialnego wytycza kierunek i zakres przeprowadzonego postępowania dowodowego. W niniejszej sprawie kwestią sporną jest wykładnia art. 18 ust. 1e specustawy drogowej w kontekście nie spełnienia przez skarżących przesłanek do powiększenia należnego odszkodowania o 5% wartości nieruchomości, mimo braku - wg. skarżących kasacyjnie - podstaw do takiego przyjęcia. Naczelny Sąd Administracyjny podzielił w tym zakresie stanowisko Sądu I instancji i za nieuzasadniony uznał zarzut naruszenia art. 18 ust. 1e specustawy.

Zgodnie z art. 18 ust. 1e specustawy drogowej w przypadku, w którym dotychczasowy właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości objętej decyzją o wydaniu odpowiednio wyda tę nieruchomość lub wyda nieruchomość i opróżni lokal oraz inne pomieszczenia niezwłocznie, lecz nie później niż w terminie 30 dni od dnia:

1) doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji, o której mowa w art. 17,

2) doręczenia postanowienia o nadaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności albo

3) w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna - wysokość odszkodowania powiększa się o kwotę równą 5% wartości nieruchomości lub wartości prawa użytkowania wieczystego.

Niewątpliwie, jak słusznie przyjął Sąd I instancji, ocena przesłanek określonych w art. 18 ust. 1e specustawy drogowej pod kątem wydania nieruchomości i tym samym powiększenia odszkodowania o wskazane w przepisie 5% następuje po wydaniu nieruchomości w terminie 30 dni od daty otrzymania zawiadomienia. Pod pojęciem wydania nieruchomości w rozumieniu art. 18 ust. 1e specustawy drogowej rozumieć należy podjęcie i ujawnienie takich czynności przez dotychczasowego jej właściciela, które zapewnią nowemu właścicielowi (inwestorowi) realną możliwość wykonywania w stosunku do niej wszelkich działań wynikających z prawa własności, a więc przede wszystkim rozporządzania rzeczą (por. wyroki NSA z 24 lutego 2021 r. I OSK 2379/20; z 14 lipca 2015 r. I OSK 2517/13; z 6 kwietnia 2017 r. I OSK 3299/15, z 13 lipca 2018 r. I OSK 990/18). Przy czym w powołanym przepisie mowa jest o wydaniu wywłaszczonej nieruchomości, a nie o gotowości do jej wydania. To zaś jednoznacznie przesądza o aktywnej postawie byłego właściciela tej nieruchomości. (por. wyroki NSA: z 5 grudnia 2019 r. I OSK 1091/18; z 24 stycznia 2020 r. I OSK 3775/18; z 14 lipca 2015 r. I OSK 2517/13).

W orzecznictwie prezentowany jest pogląd (podzielany przez skład orzekający w niniejszej sprawie), że przesłanki uzyskania podwyższonego o 5% odszkodowania są spełnione również wtedy, gdy bez czynienia przeszkód przez byłego właściciela nieruchomości dochodzi do faktycznego objęcia nieruchomości w posiadanie przez zarządcę drogi. Zwraca się przy tym uwagę, że przepisy analizowanej ustawy nie przewidują żadnej szczególnej formy wydania nieruchomości. W szczególności nie jest wymagane sporządzenie protokołu zdawczo-odbiorczego ani złożenie jednostronnego oświadczenia woli o przekazaniu nieruchomości. Również bierne zachowanie polegające na zaprzestaniu wykonywania uprawnień właścicielskich oznaczać może przekazanie władztwa faktycznego (por. wyroki NSA z: 30 sierpnia 2017 r. I OSK 2977/15, 13 października 2017 r. I OSK 3216/15, 9 listopada 2017 r. I OSK 63/16). Poza tym, co istotne, powyższe uprawnienie wynika z ustawy szczególnej, a jego zadaniem jest motywacyjne oddziaływanie na strony postępowania tak, by sprawniej zakończyła się cała procedura wywłaszczeniowo-odszkodowawcza.

Z akt sprawy wynika, że zawiadomienie o wydaniu decyzji Wojewody Kujawsko - Pomorskiego z 24 sierpnia 2017 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, której został nadany rygor natychmiastowej wykonalności (pkt 2) zostało doręczone skarżącym. Jak trafnie zauważył Sąd I instancji, w piśmie z 28 listopada 2017 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad poinformował, że skarżący w piśmie z 21 września 2017 r. wyrazili wolę niezwłocznego wydania nieruchomości, jednakże w ustawowym terminie nieruchomość nie została wydana. Co więcej, jak wynika z dokumentacji fotograficznej sporządzonej na potrzeby operatu szacunkowego, 28 listopada 2017 r. w dalszym ciągu budynek mieszkalny nie został opróżniony. W budynku pozostały meble, sprzęt AGD i inne ruchomości. Zauważenia jednocześnie wymaga, że wydanie nieruchomości i opróżnienie budynku nie jest uzależnione od oględzin nieruchomości, których dokonuje się bez względu na jej opuszczenie lub nie. Tymczasem, z protokołu przekazania prawa dostępu do placu budowy z 12 stycznia 2018 r. wynika, że działka nr 68/5 została przekazana inwestorowi dopiero 12 stycznia 2018 r. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy jest to o tyle istotne, że kluczową kwestią w sprawie jest - według skarżących kasacyjnie niezasadne - niepowiększenie odszkodowania o 5% wartości odszkodowania z uwagi ich na gotowość do wydania nieruchomości. Jak już jednak wykazano nie gotowość, a faktyczne wydanie (opróżnienie i opuszczenie nieruchomości) stanowi o spełnieniu warunku z art. 18 ust. 1e specustawy drogowej stanowiącej podstawę do doliczenia wspomnianych 5%. Skarżący warunku nie dopełnili, wobec czego zasadnie organ nie naliczył dodatkowych 5% wartości odszkodowania, co następnie Sąd I instancji prawidłowo zaakceptował.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania należy zwrócić uwagę, że przepis art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. jest przepisem ustrojowym normującym zakres i kryterium kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne i jako taki co do zasady nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Może być on skutecznie wskazany jako naruszony w ramach drugiej podstawy kasacyjnej w powiązaniu z konkretnie oznaczonymi przepisami ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (por. wyroki NSA z: 11 maja 2012 r. I OSK 70/12; 26 lutego 2009 r. II FSK 1660/07; 23 listopada 2010 r. I GSK 445/10). Ponadto, skoro przepis art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. jako przepis ustrojowy, a nie procesowy, wskazuje w § 2 podstawowe kryterium sprawowania kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne, to przepis ten mógłby stanowić samodzielną i skuteczną podstawę kasacyjną tylko wówczas, gdyby sąd przyjął inne, niż legalność, kryterium kontroli. Nadto należy wskazać, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym sąd nie stosuje przepisów procedury administracyjnej a jedynie weryfikuje czy organy administracji publicznej prawidłowo zastosowały te przepisy. Prawidłowo sformułowany zarzut naruszenia procedury administracyjnej powinien zatem wskazywać na naruszenie przepisów postępowania administracyjnego w związku z odpowiednim przepisem procedury sądowowadministracyjnej, czego w pierwszym zarzucie procesowym skargi kasacyjnej nie uczyniono.

Końcowo odnosząc się do zarzutu art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 78 § 2 i art. 107 § 3 k.p.a. skarżący kasacyjnie podnoszą, że część nieruchomości była gotowa do wydania i tylko brak odbioru ze strony inwestora spowodował, że nieruchomość została wydana 12 stycznia 2018 r. Jednak na rozprawie przed tut. Sądem 14 marca 2024 r. pełnomocnik skarżących kasacyjnie wskazał, że nieruchomość skarżących, tj. budynek mieszkalny oraz gospodarczy zostały w takim stanie jak w dacie wydania decyzji z 24 sierpnia 2017 r. Stało się tak, ponieważ zawarto porozumienie z inwestorem, w którym ustalono, żeby pozostawić nieruchomość w stanie nienaruszonym, aby inwestor mógł budynek rozebrać, a ruchomości w nim się znajdujące, zbyć. Jednak na tę okoliczność nie przedstawiono żadnych dokumentów. Owa "umowa" miała być zawarta miedzy inwestorem a wywłaszczanymi właścicielami nieruchomości na zebraniu. Powyższe zostało podniesione także przed Sądem I instancji oraz w odwołaniu, a wniosków dowodowych na tę okoliczność w postaci zeznań świadków organ nie uwzględnił. Jak już wyżej wskazano istotą wydania nieruchomości w trybie art. 18 ust. 1e specustawy drogowej jest opróżnienie lokalu znajdującego się na nieruchomości, która zapewni nowemu właścicielowi (inwestorowi) realną możliwość wykonywania w stosunku do niej wszelkich działań wynikających z prawa własności, a nie pozostawienie nieruchomości w dotychczasowym stanie. Okoliczności, jakich chcieli dowodzić skarżący poprzez dowód ze świadków, pozostawałyby w sprzeczności z przesłankami powiększenia odszkodowania z art. 18 ust. 1e specustawy drogowej, dlatego ich pominięcie nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. Natomiast ze zgromadzonych dokumentów wynika, że budynek mieszkalny, który niewątpliwie znajdował się na wywłaszczonej części nieruchomości, nie został opróżniony z ruchomości i nie zostało odłączone jego zasilanie w energię elektryczną, co było podstawą nieprzyznania 5% bonusu przez organy, a decyzja ta została zaakceptowana przez Sąd I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela ocenę Sądu I instancji w tym zakresie. Ponadto, procedura postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym jest zgoła odmienna od przyjętej w postępowaniu cywilnym, czy karnym. Specyfika postępowania sądowoadministracyjnego zakłada dostępność wyłącznie uzupełniającego postępowania dowodowego, ograniczonego do dowodów z dokumentów.

Z powyższych względów, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw i jako taka podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a., o czym orzekł w pkt 1 sentencji wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w pkt 2 sentencji wyroku, na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a.