Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Artur Kuś Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędzia del. WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Edyta Kuczkowska po rozpoznaniu w dniu 23 września 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miasta Konina od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 30 marca 2022 r. sygn. akt III SA/Po 1608/21 w sprawie ze skargi [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w [...] na uchwałę Nr 476 Rady Miasta Konina z dnia 27 stycznia 2021 r. w sprawie ustalania wysokości stawek opłaty za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych do systemu kanalizacji deszczowej pozostającej w posiadaniu Zarządu Dróg Miejskich w Koninie 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu, 2. zasądza od [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w [...] na rzecz Rady Miasta Konina kwotę 647 (sześćset czterdzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej "WSA w Poznaniu", "Sąd I instancji") wyrokiem z dnia 30 marca 2022 r., sygn. akt III SA/Po 1608/21, po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] Spółdzielni Mieszkaniowej (dalej: "skarżąca", "Spółdzielnia") na uchwałę nr 476 Rady Miasta Konina z dnia 27 stycznia 2021 r. w przedmiocie ustalenia wysokości stawek opłaty za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych do systemu kanalizacji deszczowej: I. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały; II. zasądził od Miasta Konina na rzecz strony skarżącej kwotę 827 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Powyższy wyrok, od którego została złożona skarga kasacyjna, zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Pismem z dnia 19 marca 2021 r. Spółdzielnia wniosła do WSA w Poznaniu skargę na wspomnianą wyżej uchwałę Rady Miasta Konina, zarzucając jej naruszenie art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 712 ze zm., dalej "u.g.k.") w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 15 oraz art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2020, poz. 713 ze zm., dalej "u.s.g.") w zw. z art. 2, art. 7, art. 84 oraz art. 94 Konstytucji RP poprzez: – indywidualne wskazanie w § 1 ust. 1 i 3 uchwały Zarządu Dróg Miejskich w Koninie jako adresata uchwały, podczas gdy uchwała jest aktem o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, w którym niedozwolone jest konkretyzowanie podmiotów wykonujących usługi komunalne z zakresu odprowadzania wód opadowych i roztopowych; – zastosowanie nieuprawnionego luzu decyzyjnego i wprowadzenie w § 2 ust. 1 pkt 1 i 2 uchwały opłat i stawek za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych, których wysokość oraz sposób ich ustalania nie jest przejrzysty, co powoduje, iż zarówno skarżąca jak i inne podmioty zobowiązane nie mają wiedzy, czy stawki te zostały skalkulowane w taki sposób, aby umożliwić funkcjonowanie infrastruktury kanalizacji deszczowej, przy jednoczesnym niewiadomym uwzględnieniu wszystkich kosztów i wydatków związanych ze świadczeniem usługi w tym zakresie; – odwołanie się do przyjętego uchwałą nr 442 Rady Miasta Konina z dnia 25 listopada 2020 r. regulaminu odprowadzania wód opadowych i roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacyjne na terenie Miasta Konina, podczas gdy przyjęta w tym regulaminie metodologia obliczenia ilości odprowadzanych wód opadowych i roztopowych jest niezgodna z prawem. W konsekwencji Spółdzielnia wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, ewentualnie w przypadku nieuwzględnienia powyższego wniosku stwierdzenie nieważności postanowień § 1 ust. 1 i 3, § 2 ust. 1 1 pkt 1 i 2 oraz § 4 zaskarżonej uchwały. Miasto Konin wniosło o odrzucenie skargi, ewentualnie o jej oddalenie.

WSA w Poznaniu postanowieniem z dnia 5 maja 2021 r., sygn. akt III SA/Po 688/21, odrzucił skargę uznając, iż interes prawny ani uprawnienie skarżącej nie zostały naruszone, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 6 października 2021 r., sygn. akt III OSK 5958/21, uchylił postanowienie Sądu I instancji z dnia 5 maja 2021 r. – przyjmując, że skarżąca ma legitymację skargową.

W dniu 30 marca 2022 r. WSA w Poznaniu wydał opisany na wstępie wyrok, którym uwzględnił skargę. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd I instancji wskazał, że obowiązujące w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały przepisy nie zawierały normy upoważniającej organ stanowiący gminy do ustalenia powszechnie obowiązujących na terenie gminy wysokości stawek opłaty za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych do systemu kanalizacji deszczowej. Sąd I instancji zauważył, że zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała nr 476 ma charakter następczy wobec uchwały nr 442 Rady Miasta Konina z dnia 25 listopada 2020 r. w sprawie przyjęcia regulaminu odprowadzania wód opadowych i roztopowych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacyjne na terenie Miasta Konina, której nieważność została stwierdzona wyrokiem WSA w Poznaniu z dnia 24 marca 2022 r., sygn. akt III SA/Po 1607/21. Sąd I instancji zaznaczył zarazem, że podziela stanowisko wyrażone w powołanym wyroku z dnia 24 marca 2022 r. i czynie je również własnym.

Omówiwszy standardy konstytucyjne stanowienia aktów prawa miejscowego, Sąd I instancji ocenił, że przepisy art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. nie mogły stanowić podstawy prawnej legitymującej Radę Miasta Konina do ustalenia stawek opłaty za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych w do systemu kanalizacji deszczowej. Sąd I instancji podkreślił, że art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. ma charakter ogólny i jednocześnie odsyłający – co oznacza, iż kompetencje do podejmowania rozstrzygnięć dotyczących konkretnych zagadnień muszą być określone w ustawie szczególnej. Przepis ten może więc stanowić podstawę prawną rozstrzygania określonych kwestii tylko łącznie z inną normą prawną o randze ustawowej. Podstawa taka może być zawarta zarówno w ustawie o samorządzie gminnym lub w innych ustawach szczególnych. Tymczasem takiej podstawy prawnej do ustalenia stawek opłaty za usługę komunalną odprowadzania wód opadowych i roztopowych do systemów kanalizacji deszczowej będącej we władaniu Miasta Konina (ZDM w Koninie) brak jest zarówno w u.s.g., jak i w przepisach szczególnych; nie ma jej w art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k.

Sąd I instancji wskazał dalej, że charakter prawny uchwał podejmowanych na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. jest sporny. Przepisy u.g.k. nie regulują kwestii publikowania uchwał podjętych na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. w wojewódzkim dzienniku urzędowym ani nie określają charakteru prawnego tych uchwał jako aktów prawa miejscowego. Przepis art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. – zdaniem Sądu I instancji – nie stanowi upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego. Gdyby jednak przyjąć, że przepis art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. tworzy samoistną podstawę prawną do stanowienia aktów prawa miejscowego, nie sposób pominąć, iż uregulowanie to uprawnia radę gminy jedynie do określenia wysokości cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Przepis art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. stanowi lex specialis względem przepisów zawartych w u.s.g. Kompetencje organów przewidziane w art. 4 u.g.k. mają zatem charakter subsydiarny w stosunku do tych, które zostały ukształtowane samorządowymi ustawami ustrojowymi. Czym innym jest to, iż zaskarżony akt, podjęty przez organ uchwałodawczy gminy i posiadający normy generalne i abstrakcyjne wpisuje się w pojęcie aktu prawa miejscowego, a czym innym jest istnienie podstawy prawnej do uchwalenia konkretnego aktu prawa miejscowego. Podjęcie natomiast na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. uchwały, która nie ustala wysokości cen i opłat, ale wprowadza nieznajdujący oparcia w innych przepisach prawa obowiązek ponoszenia opłat za usługi komunalne korzystanie z obiektów i urządzeń, jest działaniem skutkującym kwalifikowaną wadliwością takiego aktu. Przyjmując nawet argumentację, iż przepis art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. stanowi podstawę dla podjęcia uchwały o charakterze aktu prawa miejscowego, to akt ten ma określać wysokość cen i opłat albo sposób ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Odnośny przepis nie daje zaś organom samorządu terytorialnego prawa do kreowania obowiązku ponoszenia opłat nieznajdujących oparcia w innych przepisach prawa. Tymczasem zaskarżona uchwała nr 476 wprowadza, co wynika wprost z jej § 1 ust. 1, powszechny, obejmujący właścicieli wszystkich nieruchomości miasta Konina, obowiązek ponoszenia nieprzewidzianej żadnymi, obowiązującymi aktualnie, przepisami opłaty za – jak to określono – usługi komunalne odprowadzania wód opadowych i roztopowych do systemu kanalizacji deszczowej pozostającej w posiadaniu ZDM.

Ponadto, w kontekście przyjęcia art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. jako podstawy dla "określania wysokość cen i opłat albo sposób ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego – WSA w Poznaniu zwrócił uwagę na to, że zgodnie z art. 1 ust. 2 u.g.k. gospodarka komunalna obejmuje w szczególności zadania o charakterze użyteczności publicznej, których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych. Usługi te nie mogą być utożsamiane z przymusem. W okolicznościach niniejszej sprawy kwestią prawomocnie przesądzoną pozostaje zaś to, że "z treści zaskarżonej uchwały wyprowadzić można określone obowiązki kształtujące zasady korzystania przez odbiorców z usług w zakresie odprowadzania wód opadowych i roztopowych systemem kanalizacji" (tak sytuację prawną skarżącej ocenił Naczelny Sąd Administracyjny wywodząc w ten sposób jej legitymację skargową w niniejszej sprawie).

WSA w Poznaniu zgodził się ze stanowiskiem wyrażonym przez NSA w wyroku z dnia 13 grudnia 2000 r., II SA 2320/00, że art. 4 ust. 1 pkt 2 u.s.g. nie stanowi generalnego upoważnienia do wprowadzania opłat o charakterze publicznoprawnym. Mimo że mówi się w tym przepisie o cenach i opłatach, nie wydaje się uprawnione wyprowadzenie z tego wniosku, iż opłaty te mogą być czymś więcej niż ustalonymi "urzędowo" należnościami, stanowiącymi jedynie ekwiwalent za "usługę" ze strony gminy w postaci umożliwienia korzystania z jej obiektów i urządzeń, świadczoną w warunkach braku jakiegokolwiek przymusu po stronie świadczeniobiorcy. Wobec tego art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. nie można w żadnym przypadku uznać za podstawę prawną nałożenia w drodze uchwały rady gminy obowiązku ponoszenia opłat za możliwość korzystania z urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych. Korzystanie przez mieszkańców z dobrodziejstwa urządzenia komunalnego jest oczywistą prawidłowością i koniecznością, dlatego ewentualnym opłatom w tym zakresie towarzyszy pewnego rodzaju "przymus życiowy", a z tej przyczyny opłaty za możność korzystania z urządzeń wodociągowych (kanalizacyjnych) nie można uznać za dobrowolną. Wprowadzając tego rodzaju opłaty stwarza się pewien życiowy przymus, biorąc pod uwagę brak możliwości natychmiastowego (a w niektórych przypadkach możliwość taka w ogóle nie może zaistnieć) stworzenia warunków do zagospodarowania na własnym gruncie wód opadowych i roztopowych, tym samym posiadania faktycznego wyboru w zakresie korzystania z systemu gminnej kanalizacji. W takiej sytuacji nie można twierdzić o rzeczywistej dobrowolności przedmiotowej opłaty wprowadzonej za korzystanie z kanalizacji deszczowej będącej we władaniu gminy. Opłata ta ma cechy narzuconej właścicielom położonych na tym terenie nieruchomości daniny publicznej ustanowionej przez gminę. Pod nazwą "opłaty" mogą występować świadczenia, które mają cechy podatków. Za pomocą opłat publicznych gminy częściowo zwracają sobie nakłady związane z finansowaniem zakładów użyteczności publicznej. Taka sytuacja ma miejsce w badanej sprawie.

WSA w Poznaniu dodał, że w rozumieniu ustawy z dnia 9 maja 2014 r. o informowaniu o cenach towarów i usług (Dz. U. z 2019 r., poz. 178) usługą jest czynność świadczona odpłatnie, wymienioną w klasyfikacjach wydanych na podstawie przepisów o statystyce publicznej. Natomiast wydane na podstawie art. 40 ust. 2 ustawy z dnia 29 czerwca 1995 r. o statystyce publicznej (Dz. U. z 2012 r. poz. 591 ze zm.) rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 4 września 2015 r. w sprawie Polskiej 15 Klasyfikacji Wyrobów i Usług (PKWiU) – Dz.U. z 2015 r., poz. 1676) nie przewiduje usługi polegającej na "odprowadzaniu wód opadowych i roztopowych". Art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 1672) zawiera zamknięty katalog dopuszczalnych źródeł dochodów własnych gmin, w którym niesprecyzowane z nazwy w tym przepisie źródła dochodów muszą znajdować podstawę w innych przepisach, zaś żaden przepis jakiejkolwiek ustawy nie uprawnia gminy do pobierania od jednostek opłaty za usługę odprowadzania wód opadowych lub roztopowych do kanalizacji deszczowej. Sąd I instancji nie zgodził się ze stanowiskiem organu, że podstawą spornego w niniejszej sprawie świadczenia jest stosunek cywilnoprawny (umowa o świadczenie usług), bowiem kolejne, począwszy od pierwszego, przepisy zaskarżonej uchwały dowodzą dobitnie podporządkowania właścicieli nieruchomości (odbiorców) woli operatora systemu kanalizacji deszczowej.

Sąd I instancji, dokonując kontroli legalności zaskarżonej uchwały, wziął pod uwagę związany ze zmianami normatywnymi cel, którego realizacji – zgodnie ze stanowiskiem organu – miała ona służyć. Sąd I instancji w tym kontekście zaznaczył, że obecnie to P.w. w sposób kompleksowy reguluje kwestie wód. Wartością chronioną prawem wodnym jest retencja wód opadowych, czyli "zatrzymanie" wód w terenie. Dlatego zarówno odprowadzanie wód opadowych do wód, jak i zmniejszenie retencji uznano za działania wymagające rekompensaty. W art. 267 p.w. wymieniono katalog instrumentów finansowych służących gospodarowaniu wodami, w tym usługi wodne, gdzie w istocie chodzi o opłaty o charakterze publicznoprawnym. Jednocześnie WSA w Poznaniu podał treść art. 35 ust. 1 p.w. dotyczącego definicji usług wodnych oraz treść art. 35 ust. 3 p.w. zawierającego wskazanie katalogu usług wodnych – i podkreślił, że do tak zakreślonego katalogu usług wodnych przyjęto nowe regulacje dotyczące opłat, które zastąpiły dotychczasowe uregulowania obowiązujące na gruncie przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska. Opłaty za usługi wodne są uiszczane za odprowadzanie do wód: wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej. W katalogu usług wodnych nie ma usługi polegającej na zmniejszeniu retencji. "Zmniejszenie retencji" opisane jest natomiast w art. 34 pkt 4 p.w. jako jeden ze sposobów szczególnego korzystania z wód. Taka regulacja oznacza, że zmniejszenie retencji nie jest de facto usługą wodną, lecz szczególnym korzystaniem z wód. Opłatę za usługi wodne ponosi się także za będące szczególnym korzystaniem z wód zmniejszenie naturalnej retencji terenowej na skutek wykonywania na nieruchomości o powierzchni powyżej 3500 robót lub obiektów budowlanych trwale związanych z gruntem mających wpływ na zmniejszenie tej retencji przez wyłączenie więcej niż 70% powierzchni nieruchomości z powierzchni biologicznie czynnej na obszarach nieujętych w systemy kanalizacji otwartej lub zamkniętej. Na podstawie art. 298 P.w. opłatę za usługi wodne są obowiązane ponosić podmioty korzystające z usług wodnych (pkt 1) oraz wskazane w art. 298 pkt 2 p.w. osoby fizyczne, osoby prawne, jednostki organizacyjne, w tym spółki nieposiadające osobowości prawnej, które na skutek wykonywania robót i obiektów mających wpływ na zmniejszenie naturalnej retencji terenowej doprowadziły do zmniejszenia tej retencji. Intencją prawodawcy było objęcie opłatą za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej tych podmiotów, których nieruchomości nie znajdują się na obszarach ujętych w systemy kanalizacji otwartej lub zamkniętej, co należy rozumieć jako brak ujęcia danej nieruchomości w funkcjonujący na danym obszarze system kanalizacji otwartej lub zamkniętej. Obowiązek poniesienia opłaty za zmniejszenie naturalnej retencji wód jest opłatą alternatywną do opłaty za usługi wodne wiążące się z odprowadzaniem do wód, wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo w systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast (art. 35 ust. 3 pkt 7 p.w.). Opłaty za odprowadzanie do wód opadowych i roztopowych pobierają Wody Polskie (art. 299 ust. 1 p.w.), a za zmniejszenie retencji organ administracji samorządowej szczebla gminnego (art. 272 ust. 22 p.w.). Za niedopuszczalne WSA w Poznaniu uznał wprowadzenie przez Miasto Konin stawek opłat za odprowadzanie (do wód) wód opadowych i roztopowych poprzez nieznajdujące oparcia w przepisach prawa zmuszenie podmiotów, które odprowadzają wody opadowe i roztopowe do systemu kanalizacji deszczowej pozostającej w posiadaniu ZDM zarówno za pośrednictwem przyłącza do kanalizacji deszczowej, jak i w wyniku spływów powierzchniowych wód opadowych i roztopowych z nieruchomości (§ 1 ust. 3 uchwały). Przepisy art. 4 ust. 1 pkt 1 ani pkt 2 u.g.k. nie upoważniły Rady Miasta Konina do jednostronnego wprowadzenia stawek opłat obciążających wszystkie podmioty, które odprowadzają wody opadowe i roztopowe do miejskiego systemu kanalizacji deszczowej. Ustawa z dnia 27 października 2017 r. o zmianie ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 2180) poprzez przede wszystkim zmianę definicji ścieków (usunięcie z definicji elementu pojęcia "wody opadowe lub roztopowe, ujęte w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacyjne, pochodzące z powierzchni zanieczyszczonych o trwałej nawierzchni, w szczególności z miast, portów, lotnisk, terenów przemysłowych, handlowych, usługowych i składowych, baz transportowych oraz dróg i parkingów") uniemożliwiła gminom podejmowanie uchwał m.in. w sprawie ustalenia (wprowadzenia) stawek opłat za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych do systemu kanalizacji deszczowej. Niewątpliwie intencją ustawodawcy było odejście od dotychczasowej metodologii ujmowania jako ścieków również wód opadowych i roztopowych i pobierania opłat za ich odprowadzanie do systemu kanalizacji deszczowej.

W konkluzji WSA w Poznaniu stwierdził, że wobec obowiązującego na dzień wydania zaskarżonej uchwały stanu prawnego nie można doprowadzić do swoistego "bezprawia" polegającego na "poszukiwaniu" w art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. podstawy prawnej do ustalenia tychże stawek opłat. Takie działanie prowadzi de facto do ignorowania wprowadzonych zmian prawnych i stoi w sprzeczności z uregulowanym w art. 168 Konstytucji RP zakresem władztwa podatkowego gminy. Wobec stwierdzenia braku normatywnej podstawy do podjęcia zaskarżonej uchwały Sąd I instancji uznał za niecelowe dokonywanie oceny poszczególnych przepisów uchwały. W końcowej części uzasadnienia wyroku Sąd I instancji odniósł się także – negatywnie – do twierdzenia organu, jakoby podstawę zaskarżonej uchwały mogły stanowić przepisy art. 6 ust. 1 w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 3 u.s.g., które mają charakter zadaniowy.

Pismem z dnia 27 maja 2022 r. skargę kasacyjną od wyroku WSA w Poznaniu z dnia 30 marca 2022 r., sygn. akt III SA/Po 1608/21, wywiódł organ, zaskarżając go w całości. Skarżący kasacyjnie zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

I. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) naruszenie art. 7 ust. 1 pkt 3 u.s.g. i art. 1 ust. 1 "u.g.k." w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że odprowadzanie wód opadowych i roztopowych niebędących ściekami nie należy do zadań własnych gminy, wykonywanym w celu zaspokojenia zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej, co w konsekwencji doprowadziło do bezzasadnego stwierdzenia nieważności uchwały;

2) naruszenie art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. w zw. art. 6 ust. 1 u.s.g. i art. 7 ust. 1 pkt 3 u.s.g. oraz art. 147 § 1 p.p.s.a. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że odprowadzanie wód opadowych i roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacyjne na terenie Miasta Konina nie stanowi usługi komunalnej, a opłata pobierana z tego tytułu nie jest wynagrodzeniem za świadczoną usługę komunalną, gdyż stanowi opłatę wymienioną w art. 2 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa, której pobór wynika z przymusu opartego na władztwie daninowym, wynikającym z "przymusu życiowego", jakim jest konieczność odprowadzania wód opadowych do systemu kanalizacji deszczowej, co w konsekwencji doprowadziło do bezzasadnego stwierdzenia nieważności uchwały,

3) naruszenie art. 6 ust. 1 u.s.g., art. 7 ust. 1 pkt 3 u.s.g., art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g., art. 41 ust. 1 u.s.g., art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepisy te nie stanowią wystarczającej i zupełnej podstawy prawnej do podjęcia uchwały w przedmiocie określenia wynagrodzenia za wykonywanie usługi komunalnej gminy, co w konsekwencji doprowadziło do bezzasadnego stwierdzenia nieważności uchwały,

4) naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych i art. 4 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie polegające na nieuznaniu opłaty za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacyjne na terenie Miasta Konina za element dochodu uzyskiwanego przez gminną jednostkę budżetową, będący przychodem jednostki sektora finansów publicznych, pochodzący z prowadzonej przez nią działalności, co w konsekwencji doprowadziło do bezzasadnego stwierdzenia nieważności uchwały,

5) naruszenie art. 35 ust. 3 pkt 7 p.w. w zw. z art. 268 ust. 1 pkt 3 lit. a p.w. oraz z art. 147 § 1 p.p.s.a. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że Zarząd Dróg Miejskich w Koninie odprowadzając wody opadowe i roztopowe ujęte w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacyjne na terenie Miasta Konina nie dostarcza odbiorcom świadczenia ekwiwalentnego do pobieranej opłaty, co w konsekwencji doprowadziło do bezzasadnego stwierdzenia nieważności uchwały,

II. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: naruszenie art. 147 § 1 p.p.s.a. poprzez bezzasadne stwierdzenie nieważności uchwały, gdy w sprawie zaszły przesłanki do oddalenia skargi.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz oddalenie skargi w całości, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do Sądu I instancji celem ponownego rozpoznania sprawy. Skarżący kasacyjnie wniósł również o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiona została argumentacja na poparcie sformułowanych zarzutów i wniosków. Pismem z dnia 20 czerwca 2022 r. Spółdzielnia wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie od organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznawszy skargę kasacyjną zgodnie z powyższymi zasadami, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że ma ona usprawiedliwione podstawy i tym samym zasługuje na uwzględnienie.

Zarzuty naruszenia prawa materialnego zostały wprawdzie rozbudowane i nawiązują do różnych aspektów argumentacji Sądu I instancji (kwestia uznania odprowadzania wód opadowych i roztopowych za usługę komunalną i za zadanie własne gminy wykonywane w celu zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej; kwestia ekwiwalentności przedmiotowej opłaty i możliwości uznania jej za element dochodu uzyskiwanego przez gminną jednostkę budżetową) – ale mimo to podlegały łącznemu rozważeniu, ponieważ wszystkie tak naprawdę zmierzają do zakwestionowania kluczowej konkluzji, która legła u podstaw zaskarżonego wyroku, a sprowadza się do twierdzenia, że art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. wespół z art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. nie stanowią "upoważnienia zawartego w ustawie" wystarczającego do wydania aktu prawa miejscowego ustalającego wysokość stawek opłaty za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych do systemu kanalizacji deszczowej. Sąd I instancji, mając na względzie tę konkluzję, uznał, że zachodzi "brak normatywnej podstawy podjęcia zaskarżonej uchwały" i że w tej sytuacji niecelowe jest dokonywanie oceny poszczególnych jej postanowień.

Art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. był już przedmiotem wykładni Naczelnego Sądu Administracyjnego na gruncie spraw o w dużej mierze analogicznych uwarunkowaniach faktycznych i prawnych, w szczególności w wyrokach: z dnia 22 listopada 2022 r., III OSK 5837/21, z dnia 3 października 2024 r., III OSK 466/22; z dnia 27 listopada 2024 r., III OSK 4767/21. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela argumentację zaprezentowaną w tychże wyrokach, toteż argumentacja przedstawiona dalej jest z nią zasadniczo zbieżna.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k., jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Analiza normatywna tego przepisu prowadzi do wniosku, że zawiera on normy upoważniające organy stanowiące do regulowania odpłatności za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Regulacja tej odpłatności wiąże się z postanowieniem o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za określone usługi. Choć kwestia ta budziła wątpliwości, uznać należy, że uchwały podejmowane na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. stanowią akty prawa miejscowego. Mają one charakter normatywny, w związku z czym wynikające z nich ceny i opłaty obowiązują na obszarze danej jednostki samorządu terytorialnego, wiążąc wszystkie podmioty wykonujące gospodarkę komunalną w zakresie usług użyteczności publicznej, jak i odbiorców tych usług lub osoby korzystające z obiektów użyteczności publicznej. Przepis ten, stanowiący lex specialis wobec regulacji ustrojowych, tworzy samoistną podstawę prawną do stanowienia aktów prawa miejscowego w zakresie ustalania wysokości cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 16 pkt 69 p.w., ilekroć w ustawie jest mowa o wodach opadowych lub roztopowych – rozumie się przez to wody będące skutkiem opadów atmosferycznych. Natomiast z postanowień art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. wynika, że jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Z tego ostatniego przepisu wynika zatem, że z tytułu świadczenia określonych usług komunalnych o charakterze użyteczności publicznej gminy mogą pobierać opłaty.

W powołanym wyroku z dnia 22 listopada 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał ponadto, że art. 7 ust. 1 pkt 3 u.s.g. stanowi, iż zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne obejmują sprawy wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, zaopatrzenia w energię elektryczną i cieplną oraz gaz. Odprowadzanie wód opadowych i roztopowych stanowi zatem zadanie własne gminy o charakterze użyteczności publicznej, a więc usługi zaspokajającej potrzeby o charakterze zbiorowym, świadczonej w sposób oparty na majątku publicznym, w sposób ciągły i celem zaspokojenia potrzeb zbiorowości bez możliwości wyboru dostawcy tej usługi. Art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. upoważnia prawodawcę lokalnego do wprowadzenia opłaty, która nie stanowi daniny publicznej, ale jest formą odpłatności za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej i za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego.

Podobną argumentację Naczelny Sąd Administracyjny zaprezentował w szczególności w wyroku z dnia 27 czerwca 2023 r., III OSK 253/22, również podkreślając, że uchwała podejmowana na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. stanowi akt prawa miejscowego i że na mocy tego przepisu organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego został upoważniony do wprowadzenia opłaty, która nie stanowi daniny publicznej, ale jest formą odpłatności za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. W powołanych orzeczeniach podkreśla się też, że w tej sprawie nie może mieć zastosowania jakakolwiek kalkulacja poza aktem prawa miejscowego, czyli na etapie podpisywania umowy cywilnoprawnej. Zarówno opłata (sposób jej ustalenia) oraz cena (sposób jej ustalenia) muszą być kompleksowo uregulowane w akcie prawa miejscowego. Dopiero na podstawie tak skonstruowanego aktu prawa miejscowego wyznaczającego cenę za usługę oraz sposób obliczenia opłaty, można rozważać podpisanie umowy cywilnoprawnej będącej podstawą prawną świadczenia usług komunalnych konkretnemu podmiotowi.

Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęte w powołanych wyrokach. W świetle tego stanowiska sformułowana w zaskarżonym wyroku konkluzja o braku normatywnej podstawy do podjęcia zaskarżonej uchwały – jawi się jako błędna. Tym samym za zasadne trzeba uznać podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego – w zakresie, w jakim tę konkluzję kwestionują. Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia przepisu postępowania – tj. art. 147 § 1 p.p.s.a., będącego tzw. przepisem wynikowym – wypada zauważyć, na obecnym etapie niepodobna przesądzać rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy sądowoadministracyjnej i tym samym niepodobna przesądzać, czy są podstawy do zastosowania tego przepisu.

Ponieważ w zaistniałej sytuacji zachodzi potrzeba dalej idącej oceny zaskarżonej uchwały pod kątem zgodności z prawem, Naczelny Sąd Administracyjny – na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. – uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.