II SA/Gd 663/17 - Wyrok

Data orzeczenia	2018-03-14	
Data wpływu	2017-10-05	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku	
Sędziowie	Dariusz Kurkiewicz /przewodniczący/
Magdalena Dobek-Rak /sprawozdawca/
Mariola Jaroszewska	
Symbol z opisem	6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s	
Hasła tematyczne	Budowlane prawo	
Sygn. powiązane	II OZ 1600/17	
Skarżony organ	Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego	
Treść wyniku	Uchylono decyzję II i I instancji	
Powołane przepisy	Dz.U. 2016 nr 0 poz 290; art. 50, art. 51 ust. 1 pkt 2; Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 14 marca 2018 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi A. M. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 23 sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 2 czerwca 2017 r. nr [...].	
Uzasadnienie
A. M. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 23 sierpnia 2017 r., nr [..], którą utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 2 czerwca 2017r., nr [..]. Decyzją tą w punkcie 1 nałożono na A. M. obowiązek wykonania określonych robót budowlanych w budynku mieszkalnym wielorodzinnym, położonym przy ul. P. w G., w celu doprowadzenia wykonanych, po uzyskaniu decyzji z dnia 26 marca 1986 r. o pozwoleniu na budowę, robót budowlanych związanych z przebudową mieszkania nr 6 w tym budynku do stanu zgodnego z prawem, a w punkcie 2 orzekającą o braku podstaw do podjęcia rozstrzygnięcia w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.), zwanej dalej Prawem budowlanym.

Zaskarżona decyzja podjęta została w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia 3 czerwca 2015 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił wydaną, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 17 kwietnia 2015 r. nakładającą na A.M. obowiązek wykonania w ustalonym terminie robót budowlanych w lokalu nr 6, a dotyczących naprawy belki stropu nad łazienką w lokalu mieszkalnym nr 4, rozbiórki balkonu oraz wymiany pionu kanalizacyjnego mieszkań nr 2,4 i 6. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że wykonanie balkonu z oknem i drzwiami balkonowymi, które miało miejsce w 1988 r. bez wymaganego pozwolenia na budowę, należało zakwalifikować jako rozbudowę budynku i procedować w tym zakresie w oparciu o przepisy art. 37 i art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane. Natomiast roboty polegające na zamurowaniu otworu okiennego i dodatkowej likwidacji skosów w pokojach mieszkania nr 6 winny być przedmiotem postępowania w trybie art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego z 1994 r.

W równolegle toczącym się postępowaniu w sprawie dotyczącej wskazanych wyżej robót budowlanych organy, na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 Prawa budowlanego, decyzjami z dnia 10 grudnia 2015 r. i 19 lutego 2016 r. nakazały Wspólnocie Mieszkaniowej usunięcie w wyznaczonym terminie nieprawidłowości stwierdzonych w jego stanie technicznym. Powyższe rozstrzygnięcia stały się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, który wyrokiem z dnia 28 września 2016 r., sygn. akt II SA/Gd 190/16, uchylił decyzję ostateczną Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 19 lutego 2016 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 10 grudnia 2015 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd wyjaśnił, że niedopuszczalne jest jednoczesne prowadzenie w stosunku do tego samego przedmiotu postępowań z art. 66 i z art. 51 Prawa budowlanego, a także dokonywanie legalizacji robót budowlanych wykonanych nielegalnie poprzez wydawanie nakazów na podstawie art. 66 tej ustawy. Przed nałożeniem nakazów wynikających z ww. przepisu dotyczących utrzymania obiektu budowlanego, pierwszeństwo ma tryb postępowania naprawczego przewidziany w art. 50 i art. 51 tej ustawy. W warunkach przedmiotowej sprawy, w pierwszej kolejności ostatecznego wyjaśnienia wymaga więc, w ocenie Sądu, legalność robót budowlanych związanych z przebudową lokalu nr 6 w budynku przy ul. P. w G. (która dotyczyć mogła także stropu między tym lokalem i lokalem nr 4) oraz przebudową instalacji kanalizacyjnej w tym budynku (pion kanalizacyjny w pionie lokali mieszkalnych nr 2, 4 i 6). Dopiero zaś po zakończeniu postępowania naprawczego i po doprowadzeniu objętych nim robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, rzeczą organu nadzoru budowlanego będzie zbadanie przedmiotowego budynku pod kątem nieodpowiedniego stanu technicznego. Jeżeli po przeprowadzeniu postępowania naprawczego nadal stwierdzone zostaną nieprawidłowości w tym zakresie, powinny się one stać przedmiotem postępowania z art. 66 Prawa budowlanego.

Organy nadzoru budowlanego, będąc związane oceną prawną i wskazaniami zawartymi w powyższym wyroku, ponownie przeprowadziły postępowanie administracyjne dotyczące robót budowlanych wykonanych w lokalu nr 6 na podstawie pozwolenia na budowę z dnia 26 marca 1986 r., ze szczególnym uwzględnieniem stanu technicznego stropu zlokalizowanego nad pomieszczeniem łazienki lokalu nr 4. Po jego zakończeniu Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 2 czerwca 2017 r., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, w pkt 1 - nałożył na A. M. obowiązek wykonania w terminie do dnia 31 stycznia 2018 r. określonych robót budowlanych w budynku mieszkalnym wielorodzinnym położonym przy ul. P. w G., w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem poprzez:

1. wymianę uszkodzonego fragmentu stropu zlokalizowanego pomiędzy lokalami mieszkalnymi nr 4 i nr 6 - nad pomieszczeniem łazienki lokalu nr 4 (pkt 2.2.4 ekspertyzy technicznej i pkt 3 projektu wymiany uszkodzonego fragmentu stropu nad piętrem I);

2. odbudowę (po uprzedniej rozbiórce na cele przeprowadzenia prac naprawczych stropu) ścianki działowej pomiędzy kuchnią a łazienką lokalu mieszkalnego nr 6 jako lekkiej z płyt gipsowo -kartonowych na ruszcie stalowym (pkt 2.3 ppkt 1 ekspertyzy technicznej i pkt 3 projektu wymiany uszkodzonego fragmentu stropu nad piętrem I),

według projektu wymiany uszkodzonego fragmentu stropu, stanowiącego załącznik do decyzji. Integralny załącznik do niniejszej decyzji stanowiła ekspertyza techniczna budynku z projektem wymiany uszkodzonego fragmentu stropu, wykonana przez inż. H. L., posiadającą uprawnienia budowlane nr [..], datowana na kwiecień 2014r.

W pkt 2 decyzji organ orzekł o braku podstaw do podjęcia rozstrzygnięcia w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w części dotyczącej przebudowy przez A. M. lokalu mieszkalnego nr 6 związanej z zamurowaniem otworu okiennego, przebudową instalacji wodno-kanalizacyjnej oraz dodatkową przebudową dachu wraz z likwidacją skosów w pokojach przedmiotowego lokalu.

Z uzasadnienia decyzji wynika, że w toku postępowania organ pierwszej instancji uwzględnił ustalenia i wnioski ekspertyzy technicznej wykonanej przez inż. H. L., z kwietnia 2014 r. wraz z kopią fragmentu dziennika budowy nr [..] z dnia 18 czerwca 1986 r. dla przebudowy mieszkania nr 6 oraz wyjaśnień i oświadczeń wskazanej biegłej. Na podstawie tej dokumentacji organ doszedł do wniosku, że na zły stan techniczny budynku wpłynęły między innymi wiek budynku oraz nieprawidłowe i niezgodne z projektem rozbudowanie mieszkania nr 6. Jak wynika bowiem z ekspertyzy z 2014 r. wykonana odkrywka stropu wykazała, że belka nośna, obciążona bezpośrednio ceglaną ścianką działową, jest w całym przekroju zbutwiała i zdegradowania, a jednocześnie brak jest dodatkowych wzmocnień belki stropowej. W wyjaśnieniach do ekspertyzy biegła wskazała, że w celu stwierdzenia obecności sugerowanych stalowych wzmocnień dokonano odwiertów po obu stronach belki, jednakże nie natrafiono na jakiekolwiek elementy konstrukcji stalowej. Także inż. J. P., kierownik przebudowy lokalu nr 6, w wyjaśnieniach z dnia 7 kwietnia 2017 r. poinformowała, że po dokonaniu odkrywki nie stwierdziła wzmocnienia belki stropowej pod ścianką działową, tj. miejsca ugięcia się stropu w łazience lokalu mieszkalnego nr 4. Organ zauważył również, że istniejąca drewniana belka oprócz braku wzmocnienia, została obciążona ścianką działową o szerokości większej niż wskazano w archiwalnym projekcie technicznym. Projekt ten zakładał realizację ścianki działowej o całkowitej grubości 9 cm (cegła – 6 cm i po 3 cm tynk), natomiast na podstawie pomiarów ustalono, że ceramiczna ścinaka działowa pomiędzy kuchnią a łazienką ma grubość 12 cm. Dodatkowo, zdaniem organu, obniżenie wytrzymałości drewnianej belki stropowej mogło nastąpić na skutek stwierdzonej w ekspertyzie z 2014 r. oraz potwierdzonej w wyniku kontroli nieszczelności i przecieków kanalizacji sanitarnej w obrębie belki drewnianej w kierunku lokalu mieszkalnego nr 4.

W oświadczeniu z dnia 14 grudnia 2016 r. skarżąca wyjaśniła, że zakres przebudowy w jej lokalu, w części dotyczącej instalacji wodno-kanalizacyjnej związany był z montażem nowej umywalki i urządzeń, np. pralki w łazience. Instalacja kanalizacji sanitarnej została wpięta (włączona) do pionu przechodzącego przez lokal mieszkalny nr 4, a przed jej wpięciem strona wymieniła fragment pionu w swoim mieszkaniu. Ponadto skarżąca oświadczyła, że przebudowę instalacji wykonywano (tylko) w 1988r. i w tym też czasie została wymieniona sporna belka.

Z kolei Miejski Konserwator Zabytków pismem z dnia 23 czerwca 2016 r. poinformował, że przeprowadzone roboty budowlane dotyczące zamurowania okna, budowy balkonu oraz przebudowy połaci dachowych poddasza zniekształciły w sposób istotny architekturę budynku powodując trwały uszczerbek dla wartości zabytku i uznał, że sprawa niniejsza nie zasługuje na usankcjonowanie ze stanowiska konserwatorskiego. Mając na uwadze ww. pismo organ pierwszej instancji stwierdził, że skoro dla przedmiotowej lokalizacji brak jest obecnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to brak jest podstaw do ograniczenia w orzekaniu przez organ nadzoru budowlanego tylko z uwagi na fakt wpisania budynku do gminnej ewidencji zabytków, gdyż zalecenia konserwatorskie nie zostały powiązane z przymusem administracyjnym.

Mając na uwadze, że celem prowadzonego postępowania jest ustalenie, czy na obecny stan techniczny stropu pomiędzy lokalami mieszkalnymi nr 4 i 6 nie miały wpływu roboty budowlane wykonane przez skarżącą przeprowadzone na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 26 marca 1986 r., organ nadzoru w dniu 9 lutego 2017 r. przeprowadził oględziny, w wyniku których ustalono, że w lokalu nr 6 zlikwidowano skosy w pokojach narożnych przez zmianę układu konstrukcji więźby dachowej i roboty te nie spowodowały uszkodzeń w elementach konstrukcyjnych budynku, zamurowano okno w ścianie szczytowej i wykonano nowe lukarny. Wykonano także otwór z drzwiami balkonowymi i balkonem od podwórza, które to roboty są przedmiotem odrębnego postępowania administracyjnego. Z uwagi na zakończenie robót niemożliwa była lokalizacja nowej belki stalowej oraz zdegradowanej belki drewnianej, które w dniu kontroli nie były widoczne. W odniesieniu zaś do instalacji wodno-kanalizacyjnej w kontrolowanym lokalu stwierdzono, że została ona wykonana w zakresie doprowadzenia przewodów do nowej armatury, a instalacje podłączono do pionu. Z kolei w lokalu mieszkalnym nr 4 stwierdzono, że strop w łazience jest podstemplowany za pomocą dwóch rozpór drewnianych, a płytki w górnych połaciach ścian działowych w pomieszczeniu łazienki "wykazują pewne wyboczenie z płaszczyzny ściany". Na obudowie sufitu w pokoju występują stare ślady po zalaniu wodą i w tych miejscach obudowa jest w zniekształcona.

Ponadto obecna podczas kontroli skarżąca oświadczyła, że przebudowa instalacji wraz z częścią pionu została wykonana w 1988 r. i zostały one wymienione tylko w obrębie lokalu mieszkalnego nr 6, natomiast rura łącząca piony nie została wykonana na zlecenie skarżącej. Strona oświadczyła też, że w roku 1988 r. wykonana została również przebudowa dachu. J. P. oświadczyła natomiast, że wykonane roboty budowlane wraz z instalacją nie powodują obecnie zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi lub mienia. W zakresie belki drewnianej potwierdziła, że odkrywka stropu nie ujawniła jego wzmocnienia belką stalową. Z kolei członek Zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej oświadczył, że Wspólnota natychmiast po stwierdzeniu tąpnięcia stropu między lokalami 4 i 6 przystąpiła do działań mających na celu usunięcie katastrofy, jednakże skarżąca uniemożliwiała wstęp do lokalu nr 6, wobec czego dokonanie remontu było niemożliwe.

Tak ustalone okoliczności, w ocenie organu pierwszej instancji, uzasadniały nałożenie obowiązków doprowadzenia ścianki działowej i stropu pomiędzy lokalami nr 4 i 6 do stanu zgodnego z prawem. Natomiast uzasadniając orzeczenie zawarte w pkt 2 decyzji powiatowy organ nadzoru budowlanego wyjaśnił, że zgodnie z oświadczeniem skarżącej z dnia 22 września 2014 r. w trakcie przebudowy lokalu mieszkalnego nr 6 na podstawie decyzji z dnia 26 marca 1986 r. dodatkowo zlikwidowano skosy w pokojach narożnych budynku oraz pozostawiono przewidzianą do wyburzenia ścianę. Mając na uwadze ww. wyjaśnienia oraz całość zebranego w sprawie materiału organ doszedł do wniosku, że przebudowa lokalu nr 6 związana z zamurowaniem otworu okiennego, przebudową instalacji wodno-kanalizacyjnej oraz dodatkową przebudową dachu wraz z likwidacją skosów w pokojach tego lokalu nie zagraża bezpieczeństwu ludzi i mienia. Jak bowiem stwierdzono podczas oględzin w dniu 9 lutego 2017 r. w przedmiotowym lokalu brak jest widocznych nieszczelności instalacji, zacieków, ani uszkodzeń widocznych elementów konstrukcyjnych obiektu związanych z likwidacją skosów. Brak zagrożenia stwierdził także były kierownik budowy – J. P. Dodatkowo ustalenia organu potwierdza wykonanie przez Wspólnotę Mieszkaniową, na podstawie przyjętego bez sprzeciwu zgłoszenia oraz pozytywnej opinii Miejskiego Konserwatora Zabytków z dnia 26 września 2016 r., nowej elewacji budynku, obejmującej również zewnętrzne płaszczyzny ścian powstałych w wyniku przebudowy lokalu nr 6 po usuniętych skosach i zamurowanym otworze okiennym.

W odwołaniu od decyzji z dnia 2 czerwca 2017 r. skarżąca zarzuciła naruszenie art. 10 k.p.a. wskazując, że w czasie doręczenia jej zawiadomienia o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia co do zebranych dowodów, przebywała w sanatorium. Strona zakwestionowała także nałożenie wyłącznie na nią obowiązku wymiany belki stropowej, części wspólnej podnosząc, że ściana w jej mieszkaniu nie ugięła się oraz, że ze względów finansowych oraz zdrowotnych nie jest w stanie wykonać tego remontu.

Rozpoznając odwołanie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 23 sierpnia 2017 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy za prawidłowe uznał prowadzenie postępowania w przedmiocie robót budowlanych wykonanych w lokalu mieszkalnym nr 6 w roku 1986 r. z przekroczeniem zakresu decyzji o pozwoleniu na budowę i w sposób mogący powodować zagrożenie bezpieczeństwa. Jak wynika bowiem z akt wydane pozwolenie na budowę z 1986 r. obejmowało swoim zakresem likwidację skosów (sufitowych w niektórych pokojach mieszkania) przez "podwyższenie ścian podłużnych budynku do wysokości 2,5m oraz częściową zmianę więźby dachowej", wykonanie ścianek działowych oraz "wzmocnienie belek stropowych i stropu w pomieszczeniach kuchni i łazienki". Zgodnie z projektem technicznym nowa ścianka ceramiczna w łazience, o grubości 6 cm, miała być postanowiona na belce stalowej. Projekt zakładał także wykonanie na stropie płytki żelbetowej o grubości 4cm z betonu B15 zbrojonego prętami oraz ocieplenie stropu styropianem o grubości 20cm i odizolowanie od posadzki folią z warstwą wyrównawczą o grubości 2 cm. Natomiast, jak stwierdzono w ekspertyzie technicznej z kwietnia 2014 r., belka nośna obciążona bezpośrednio ceglaną ścianką działową jest w całym przekroju zbutwiała i zdegradowana, a jednocześnie nie została wzmocniona w sposób niezbędny przy dodatkowym obciążeniu ścianką ceglaną. W konsekwencji, z uwagi na całkowitą degradację środkowego odcinka belki w łazience sąsiednie stropy zostały przeciążone i również nadmiernie się odkształciły, powodując zniszczenie oraz spękanie tynków i okładzin ściennych na ścianach łazienki i sąsiedniego pokoju (w mieszkaniu nr 4).

W ocenie organu odwoławczego w trakcie robót polegających na przebudowie lokalu nr 6 ich inwestor przed usytuowaniem ścianki działowej z cegły ceramicznej dziurawki, dociążonej okładziną z płytek ceramicznych, nie wykonał zaprojektowanego wzmocnienia drewnianej belki stropowej belką stalową, w następstwie czego wystąpiły "duże, katastrofalne ugięcia i spękania stropu w pomieszczeniu łazienki w mieszkaniu nr 4". Fragmentaryczna realizacja koniecznego zakresu robót budowlanych w elemencie konstrukcyjnym budynku wypełnia natomiast przesłankę przeprowadzenia tych robót w sposób powodujący zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia. Z kolei, z uwagi na brak zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia w części dotyczącej robót, których wykonanie nie było objęte pozwoleniem na budowę z 1986 r., organ odwoławczy uznał za prawidłowe również drugie z rozstrzygnięć zawartych w kontrolowanej decyzji.

Odnosząc się do zarzutów odwołania organ wyjaśnił, że fundusz remontowy Wspólnoty to środki finansowe przeznaczone na utrzymanie obiektu budowlanego w odpowiednim stanie technicznym w naturalnych warunkach jego eksploatacji, bez uwzględnienia ingerencyjnych przedsięwzięć budowlanych. W jego ocenie także okoliczności związane z sytuacją życiową skarżącej nie mogą stanowić przeszkody do wykonania decyzji.

A. M. zaskarżyła decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 23 sierpnia 2017 r. w "pkt I osnowy". Zarzuciła, że obowiązek wymiany belki stropowej, która jest częścią wspólną, nie powinien jej obciążać, gdyż do utrzymania w należytym stanie części wspólnych nieruchomości służy fundusz remontowy. Ponadto zwróciła uwagę, że nie była inwestorem przedmiotowych robót. Skarżąca zakwestionowała także ekspertyzę sporządzoną przez H. L. w kwietniu 2014 r. wskazując, że autor ekspertyzy nie zajął stanowiska, czy nagięcie belki nastąpiłoby również, gdyby w 2008 r. nie było awarii kolanka. W tym zakresie skarżąca zwróciła uwagę, że przegląd okresowy w 2005 r. określił stan techniczny stropów międzykondygnacyjnych jako dobry, natomiast zepsute w 2008 r. kolanko zostało natychmiast wymienione i od tego czasu brak jest nieszczelności. Tym samym strona zaprzeczyła, jakoby wyłączną przyczyną ugięcia się belki był jej nieprawidłowy montaż.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz.U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2017r. poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.

Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Kontrola legalności zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji doprowadziła Sąd do wniosku, że wydano ją oraz poprzedzającą ją decyzję powiatowego organu nadzoru budowlanego z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy oraz z naruszeniem przepisów prawa materialnego. Przy tym zwrócić należy uwagę, że skargę uwzględniono pomimo tego, że nie wszystkie sformułowane w niej zarzuty okazały się zasadne.

Kontroli Sądu w niniejszej sprawie poddano decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 2 czerwca 2017 r., w której orzeczono w pkt 1 o nałożeniu obowiązku wykonania określonych robót budowlanych w budynku mieszkalnym przy ul. P. w G., w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem oraz w pkt 2 o braku podstaw do podjęcia rozstrzygnięcia w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj.: Dz.U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.), zwanej dalej Prawem budowlanym, w części dotyczącej przebudowy przez skarżącą lokalu mieszkalnego nr 6 związanej z zamurowaniem otworu okiennego, przebudową instalacji wodno-kanalizacyjnej oraz dodatkową przebudową dachu wraz z likwidacją skosów w pokojach lokalu nr 6 znajdującego się we wskazanym wyżej budynku wielorodzinnym. W skardze zakwestionowano decyzję organu drugiej instancji "w pkt I osnowy". Tymczasem decyzja organu odwoławczego w całości utrzymała w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Z tego powodu przedmiotem kontroli Sąd objął całą decyzję organu odwoławczego, a z mocy art. 135 również decyzję organu pierwszej instancji.

Organy uznały, że w odniesieniu do robót budowlanych wykonanych w lokalu nr 6 związanych z postawieniem ścianki działowej pomiędzy pomieszczeniem łazienki i kuchni, zlokalizowanymi nad lokalem nr 4 oraz z brakiem wzmocnienia stropu pomiędzy tymi lokalami poprzez montaż belki stalowej, wystąpiła potrzeba wykonania określonych w decyzji robót budowlanych, zmierzających do przywrócenia stanu zgodnego z prawem. W odniesieniu natomiast do robót związanych z zamurowaniem otworu okiennego, przebudową instalacji wodno-kanalizacyjnej oraz dodatkową przebudową dachu wraz z likwidacją skosów w pokojach lokalu nr 6, organ stwierdził, że materiał zgromadzony w sprawie nie daje podstaw do podważenia stanu bezpieczeństwa ludzi i mienia w części dotyczącej tych robót.

Z powodu skomplikowanego stanu faktycznego sprawy w pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja wydana w postępowaniu, zainicjowanym przez powiatowy organ nadzoru budowlanego w 2014 r., w sprawie robót budowlanych przeprowadzonych w lokalu nr 6 w budynku wielorodzinnym przy ul. P. w G. na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 26 marca 1986 r. Organ wszczął przedmiotowe postępowanie, w oparciu o ustalenia poczynione w toku czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu 7 października 2014 r., w trakcie których stwierdził, że w lokalu nr 6 przeprowadzono roboty budowlane na podstawie pozwolenia na budowę z dnia 26 marca 1986 r. Ustalono, że w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego wprowadzono następujące zmiany:

- zlikwidowano skosy w pokojach narożnych od strony ulicy B.,

- pozostawiono ścianę wewnętrzną między pokojami w narożniku od strony ul. P.,

- w jednym z pokoi zamurowano otwór okienny i wykonano nowe okno z drzwiami balkonowymi i balkonem.

W toku oględzin skarżąca potwierdziła, że na wykonanie wskazanych robót budowlanych nie posiadała pozwolenia na budowę. W tych okolicznościach, w odniesieniu do budynku przy ul. P. w G., w tym do lokalu nr 6, organy nadzoru budowlanego prowadziły trzy odrębne postępowania administracyjne: jedno dotyczące stanu technicznego budynku przy ul. P. prowadzone w trybie art. 66 Prawa budowlanego, jedno, którego dotyczy niniejsze postępowanie, odnoszące się do robót budowlanych w lokalu nr 6, prowadzone w trybie art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego oraz kolejne, dotyczące wyłącznie samowolnej rozbudowy budynku przy ul. P. polegającej na wykonaniu balkonu z oknem i drzwiami balkonowymi dla lokalu nr 6.

Postępowanie administracyjne prowadzone, w trybie art. 66 Prawa budowlanego, wszczęte został w następstwie ustaleń poczynionych przez organ w toku oględzin w dniu 29 października 2013 r., które potwierdziły zły stan techniczny stropu pomiędzy lokalami mieszkalnymi nr 4 i nr 6. Związek wskazanego postępowania z kontrolowanym w niniejszej sprawie postępowaniem prowadzonym w trybie art. 51 Prawa budowlanego wynika z tego, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, kontrolując rozstrzygnięcie podjęte przez wojewódzki organ nadzoru budowlanego w sprawie stanu technicznego budynku, z uwzględnieniem stanu stropu pomiędzy lokalami nr 4 i 6, wyrokiem z dnia 28 września 2016 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 190/16, uchylając obie zaskarżone decyzje, wskazał na wątpliwości co do legalności robót budowlanych wykonanych w lokalu nr 6. Sąd stwierdził, że wydanie decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości na podstawie art. 66 Prawa budowlanego może nastąpić tylko w stosunku do obiektu budowlanego wybudowanego zgodnie z obowiązującymi przepisami. Jeżeli natomiast obiekt lub jego część zostały wybudowane w warunkach samowoli budowlanej, to w stosunku do tego obiektu budowlanego lub jego części powinny zostać zastosowane procedury legalizacyjne lub naprawcze przewidziane w przepisach Prawa budowlanego, w tym art. 50-51 tej ustawy. Na podstawie dokumentów zgromadzonych w sprawie, w tym ekspertyzy sporządzonej przez inż. H. L. w kwietniu 2014 r., Sąd uznał, że istnieje potrzeba wyjaśnienia legalności robót budowlanych związanych z przebudową lokalu nr 6, dotyczących stropu między lokalami nr 4 i nr 6 oraz przebudowy instalacji kanalizacyjnej w pionie lokali mieszkalnych nr 2, 4 i 6, i podjęcia właściwych działań naprawczych w trybie art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego.

W związku z powyższym organy prawidłowo przyjęły w niniejszej sprawie kierunek procedowania w trybie art. 50 ust. 1 oraz art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego, który stanowi, że przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji:

1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo

2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo

3) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian.

We wszystkich przypadkach, kiedy zostaje wydana decyzja na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1, 2 lub 3 mamy do czynienia ze stanem niezgodnym z prawem na skutek działań inwestora naruszających przepisy prawa, wymagających interwencji organu nadzoru budowlanego. Przez pojęcie działań niezgodnych z prawem należy rozumieć prowadzenie robót budowlanych niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym lub innymi warunkami pozwolenia na budowę albo niezgodnie z dokonanym zgłoszeniem lub z przepisami, co odpowiada sytuacjom określonym w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego.

W ocenie Sądu zaskarżone rozstrzygnięcie w przedmiocie robót budowlanych wykonanych w lokalu nr 6, wykraczających poza zakres zatwierdzonego projektu budowlanego i udzielonej decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 26 marca 1986 r., nie jest kompleksowe i nie prowadzi do całościowego przywrócenia stanu zgodności z prawem, który zaburzono realizując roboty budowlane w sposób odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę. Organ poprzestał wyłącznie na dążeniu do usunięcia stanu zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia wynikającego z robót budowlanych związanych z wykonaniem ścianki działowej w lokalu nr 6 pomiędzy kuchnią i łazienką oraz brakiem wzmocnienia stropu między lokalami nr 4 i 6, a pominął wnikliwe rozpoznanie pozostałych kwestii związanych zwłaszcza z usunięciem skosów i z przebudową więźby dachowej, zamurowaniem otworu okiennego oraz przebudową kanalizacji wodno-kanalizacyjnej. Roboty te, pomimo tego, że, jak wskazywał organ, nie tworzą stanu zagrożenia bezpieczeństwa ludzi, mienia lub środowiska, to w świetle ujawnionych okoliczności faktycznych zostały wykonane w sposób odbiegający od ustaleń i warunków zatwierdzonego projektu budowlanego i pozwolenia na budowę z 1986 r., a charakteru tych odstępstw organy nie oceniły. Charakter ten z kolei ma wpływ na zastosowanie właściwych przepisów prawa materialnego zmierzających do przywrócenia zgodności z prawem.

W odniesieniu do likwidacji skosów i związanej z nim przebudowy więźby dachowej organy pominęły kwestię oceny charakteru tego odstępstwa w rozumieniu art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego, który zawiera katalog istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu. Zgodnie z powołanym przepisem jako istotne odstępstwa ustawodawca traktuje zmiany w zakresie projektu zagospodarowania działki lub terenu, charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji, zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z tego obiektu przez osoby niepełnosprawne, zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części oraz ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wymagającym uzyskania lub zmiany opinii, uzgodnień i pozwoleń, które są wymagane do uzyskania pozwolenia na budowę. W ocenie Sądu zmiany w obrębie więźby dachowej mogą prowadzić do zmiany wysokości kalenicy (wysokości nadbudowy) poprzez jej zwiększenie, w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego, co stanowić wówczas będzie istotne odstępstwo w rozumieniu art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego i wymagać zastosowania przepisu art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego.

Ze względu na treść art. 36 ust. 5 pkt 6 Prawa budowlanego, również zamurowanie otworu okiennego wymagało zweryfikowania, czy z punktu widzenia wymogów konserwatorskich, związanych z ujęciem budynku przy ul. P. w gminnej ewidencji zabytków, zmiana ta nie ma charakteru istotnego odstępstwa. Zgodnie z art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego w stosunku do obiektów budowlanych oraz obszarów niewpisanych do rejestru zabytków, a ujętych w gminnej ewidencji zabytków, pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego wydaje organ administracji architektoniczno-budowlanej w uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Skoro legalne przystąpienie do prac budowlanych na obszarze lub przy obiekcie ujętym w gminnej ewidencji zabytków może nastąpić tylko w "uzgodnieniu" z wojewódzkim konserwatorem zabytków, to tym bardziej uzgodnienie z wojewódzkim konserwatorem zabytków konieczne będzie w przypadku prowadzenia postępowania naprawczego związanego z doprowadzeniem robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

Ustalenie powyższych kwestii jest tym bardziej niezbędne, że do akt sprawy dołączono pismo Miejskiego Konserwatora Zabytków z dnia 23 czerwca 2016 r., stanowiące odpowiedź skarżącej na jej wniosek o udzielenie zaleceń konserwatorskich, w którym stwierdził, że przeprowadzone roboty budowlane dotyczące zamurowania okna, budowy balkonu oraz przebudowy połaci dachowych poddasza zniekształciły w sposób istotny architekturę budynku powodując trwały uszczerbek dla wartości zabytku i uznał, że sprawa niniejsza nie zasługuje na usankcjonowanie ze stanowiska konserwatorskiego. Wadliwe jest twierdzenie organu, że brak obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru, na którym zlokalizowany jest budynek przy ul. P., powoduje, że nie ma ograniczeń w orzekaniu przez organy nadzoru budowlanego w zakresie wymogów konserwatorskich. Wymóg uzgodnień z wojewódzkim konserwatorem zabytków w toku postępowania o pozwolenie na budowę lub rozbiórkę w odniesieniu do obiektów ujętych w gminnej ewidencji zabytków wyraźnie statuuje art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego, a w wyniku wykładni funkcjonalnej obowiązek ten rozciąga się również na postępowania legalizacyjne i naprawcze.

Wobec tego, w ocenie Sądu, organy nadzoru budowlanego nakładając na skarżącą obowiązki zmierzające do doprowadzenia robót budowlanych w lokalu nr 6 w zakresie ścianki działowej i stropu do stanu zgodności z prawem, i odstępując jednocześnie od rozstrzygania w trybie naprawczym w zakresie usuniętych skosów i zmienionych połaci dachowych oraz zamurowanego otworu okiennego, pozostawiły stan niezgodności z prawem spowodowany robotami budowlanymi w lokalu nr 6, czym naruszyły przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Z tego powodu nie można było zaakceptować zaskarżonej decyzji w jej całokształcie, jako że niewłaściwe zastosowanie przepisów art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, przy braku wyjaśnienia wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych, doprowadziło do zaakceptowania stanu, co do którego istnieją wątpliwości, czy jest zgodny z prawem.

Istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktyczne odnoszące się do zakresu i rodzaju robót budowlanych przeprowadzonych w lokalu nr 6 ustalono w oparciu o wyniki ekspertyzy technicznej budynku z projektem wymiany uszkodzonego fragmentu stropu z kwietnia 2014 r. sporządzonej przez inż. H. L., wyniki oględzin z dnia 9 lutego 2017 r., oświadczenia H. L. z dnia 24 marca 2017 r. i pomiary sporządzone przez nią w dniu 21 kwietnia 2017r.

W toku oględzin przeprowadzonych w dniu 9 lutego 2017 r. stwierdzono, że w lokalu nr 6:

- zlikwidowano skosy w pokojach narożnych od ul. B. i P. poprzez przebudowę więźby dachowej,

- zamurowano jedno okno w ścianie szczytowej od strony ul. B.,

- wykonano nowe lukarny,

- wykonano otwór z drzwiami balkonowymi wraz z balkonem od strony podwórza (przedmiot odrębnego postępowania),

- przebudowano instalację wodno–kanalizacyjną w zakresie doprowadzenia przewodów – podjeść do nowej armatury, przy czym część instalacji dla lokalu nr 6 przeprowadzono nadstropowo.

Natomiast w lokalu nr 4 stwierdzono podstemplowany strop w obrębie łazienki z pomocą dwóch rozpór drewnianych, a w łazience część kafli w górnej części ścian działowych wykazującą wyboczenie z płaszczyzny ściany.

W ekspertyzie technicznej z kwietnia 2014 r. inż. H. L. we wnioskach stwierdziła nieprawidłowe i niezgodne z projektem zrealizowanie rozbudowy mieszkania nr 6, które przyczyniło się do złego stanu technicznego lokalu nr 4. Stwierdziła szczególnie duże katastrofalne ugięcia i spękania stropu w mieszkaniu nr 4 w pomieszczeniu łazienki. W ekspertyzie jej autorka stwierdziła, że "wykonana odkrywka stropu od strony mieszkania nr 4 wykazała katastrofalne zniszczenie wszystkich elementów stropu w rejonie pionu kanalizacyjnego łazienek. Belka nośna obciążona bezpośrednio ceglaną ścianką działową w całym przekroju zbutwiała i zdegradowana. Nie stwierdzono żadnych dodatkowych wzmocnień starej drewnianej belki stropowej niezbędnych przy dodatkowym obciążeniu ścianką ceglaną. Z uwagi na całkowitą degradację środkowego odcinka belki w łazience, sąsiednie belki stropu zostały obciążone i również nadmiernie się odkształciły powodując zniszczenie i spękanie tynków i okładzin ściennych na ścianach łazienki i sąsiedniego pokoju. Obecnie uszkodzony strop zabezpieczono poprzez podstemplowanie".

Wbrew twierdzeniom skarżącej wyników i wniosków ekspertyzy nie podważają dokonywane wcześniej przeglądy okresowe, a w szczególności wskazany przez skarżącą przegląd z 2005 r., w trakcie którego stan techniczny stropów międzykondygancyjnych oceniono jako dobry. Przeglądy te miały bowiem na celu stwierdzenie przydatności technicznej elementów budynku do użytkowania, a nie zgodności ich wykonania z prawem, w tym z zatwierdzonym projektem. Wykonanie tych elementów z odstępstwami od zatwierdzonego projektu przyczyniło się natomiast, zdaniem biegłej, do degradacji budynku. Również ewentualne przyczynienie się, usterek w eksploatacji lokalu nr 6, jak wskazywana przez skarżącą awaria kolanka, do obecnego stanu obiektu nie ma wpływu na procedowane w kontrolowanym postępowaniu przywrócenie robót budowlanych, wykraczających poza zakres dozwolony decyzją o pozwoleniu na budowę, do stanu zgodnego z prawem.

Wskazując na niezbędny zakres prac usuwających stwierdzone nieprawidłowości autorka ekspertyzy zaleciła rozbiórkę istniejącej ścianki działowej w mieszkaniu nr 6, rekonstrukcję stropu z uwzględnieniem jego wzmocnienia belką stalową oraz odbudowę ścianki działowej z lekkich płyt gipsowo-kartonowych na ruszcie stalowym. Biegła w oświadczeniu z dnia 24 marca 2017 r. wyjaśniła, że odwierty wykonane na głębokości 24 cm po obu stronach przedmiotowej belki nie ujawniły obecności jakichkolwiek elementów konstrukcji stalowej, co potwierdziło wcześniejsze wnioski ekspertyzy z kwietnia 2014 r. Uzupełniając to oświadczenie autorka ekspertyzy wyjaśniła w dniu 21 kwietnia 2017 r., że z wykonanych przez nią pomiarów ściany w lokalu nr 6 pomiędzy kuchnią i łazienką wynika, że całkowita jej grubość wynosi 12 cm, a wykonana została w konstrukcji murowanej, ceramicznej.

Brak wzmocnienia stropu pomiędzy lokalami nr 4 i 6 belką stalową stwierdziła również J. P., kierownik przebudowy lokalu nr 6, w oświadczeniu z dnia 5 kwietnia 2017 r. Oświadczyła bowiem, że "po dokonaniu odkrywki stropu nie stwierdziła wzmocnienia belki stropowej pod ścianką działową pomiędzy kuchnią a łazienką", czym podważyła własne wpisy w dzienniku budowy odnoszącym się do realizacji przebudowy lokalu nr 6 z 1986 r.

Konfrontacja powyższych ustaleń z zakresem zatwierdzonego projektu budowlanego doprowadziła organ do słusznych wniosków, że wykonanie robót związanych z budową ścianki działowej pomiędzy pomieszczeniami łazienki i kuchni w lokalu nr 6 nastąpiło w sposób odbiegający od zatwierdzonego projektu budowlanego. Z projektu wynika bowiem po pierwsze, że ścianki działowe zaprojektowano o grubości 6 cm z cegły ceramicznej dziurawki, a po drugie, że zaprojektowano wzmocnienie belek stropowych i stropu w pomieszczeniu kuchni i łazienki, wskazując m.in., że należy położyć belkę stalową I 180 pod nowoprojektowaną ściankę w łazience. Materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie nie pozostawia wątpliwości, co do tego, że roboty budowlane w zakresie ścianki działowej w lokalu nr 6 pomiędzy łazienką i kuchnią oraz wzmocnienia stropu pod tą ścianką wykonane zostały w sposób odbiegający od zatwierdzonych w projekcie robót budowlanych i zagrażają bezpieczeństwu ludzi i mienia, co wypełnia treść przepisów art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, które odnoszą się m.in. do robót budowlanych wykonywanych w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska i w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach.

Pozostały zakres robót budowlanych przewidzianych do wykonania w związku z przebudową mieszkania nr 6 wynikający z projektu technicznego, obejmował podwyższenie ścian podłużnych budynku do wysokości 2,5 m oraz częściową zmianę więźby dachowej, co pociągało za sobą likwidację skosów sufitowych w niektórych pokojach lokalu oraz wykonanie ścianek działowych, o określonych parametrach. Z porównania tego zakresu robót zatwierdzonych w decyzji o pozwoleniu na budowę z 1986 r. z ustaleniami poczynionymi w trakcie oględzin wynika, że odstępstwa od warunków projektu dotyczą usunięcia skosów w pokojach narożnych od strony ul. B. i ul. P. i zmiany, tym samym, części więźby dachowej oraz zamurowania otworu okiennego w ścianie szczytowej od strony ulicy B. Organy zaniedbały jednak zbadania, czy natura tych zmian w obrębie konstrukcji dachu i zamurowania otworu okiennego nie nosi cech istotnych odstępstw od projektu budowlanego i czy nie wymagałaby przedłożenia projektu budowlanego zamiennego zgodnie z treścią art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego.

W niniejszej sprawie organy nadzoru budowlanego prawidłowo stwierdziły potrzebę podjęcia określonych robót budowlanych celem doprowadzenia wskazanej ścianki działowej oraz stropu między lokalami nr 4 i 6 do stanu zgodnego z prawem, ale nie rozważyły, czy pozostałe odstępstwa od projektu budowlanego związane z likwidacją skosów i przebudową więźby dachowej oraz z likwidacją otworu okiennego, pomimo tego, że nie zagrażają bezpieczeństwu ludzi i mienia, wymagają podjęcia czynności i działań w celu doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem. Ustalenia, na których oparły się organy orzekając o braku potrzeby zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego we wskazanym wyżej zakresie, są niepełne, dokonane z uchybieniem przepisom art. 7, art. 77 § 2 i art. 80 k.p.a. i nie mogły stanowić podstawy prawidłowego rozstrzygnięcia w sprawie. Nieustalenie przez organy w ramach toczącego się postępowania okoliczności faktycznych, mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, może stanowić przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy.

W ocenie Sądu organy nie dokonały również prawidłowych ustaleń w zakresie robót budowlanych wykonanych w lokalu nr 6 w odniesieniu do instalacji wodno-kanalizacyjnej. Z dowodów zgromadzonych w niniejszej sprawie wynikają rozbieżności, których w toku postępowania organy nie usunęły, a pomimo tego uznały, że nie zaistniały przesłanki do podjęcia w tej kwestii rozstrzygnięcia w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. W podstawowym dowodzie sporządzonym w niniejszej sprawie, stanowiącym załącznik do decyzji organu pierwszej instancji, biegła H. L. stwierdziła, że "pion mieszkań nr 2, 4 i 6 jest nieszczelny, wadliwie przebudowany i wymaga pilnych prac remontowych". Wśród zmian wprowadzonych przy rozbudowie lokalu nr 6, które miały wpływ na degradację budynku wymieniła "odgięcie i wprowadzenie pionu kanalizacyjnego w strop drewniany z naruszeniem belki drewnianej". W ekspertyzie zaleciła wymianę pionu kanalizacyjnego na nowy i ponowne włączenie urządzeń sanitarnych. Z oświadczeń skarżącej składanych w toku postępowania wynikało, że zakres przebudowy jej lokalu w części odnoszącej się do instalacji wodno-kanalizacyjnej obejmował przebudowę w związku z montażem nowej umywalki i urządzeń w łazience. Skarżąca wskazywała, że nigdy nie wymieniała żadnego pionu ani kanalizacji sanitarnej poniżej własnego lokalu. W toku oględzin przeprowadzonych w dniu 9 lutego 2017 r. w odniesieniu do przebudowy instalacji wodno-kanalizacyjnej J. P. stwierdziła, że roboty z tym związane nie powodują obecnie zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi i mienia.

W ocenie Sądu, w świetle powyższych dowodów zgromadzonych w sprawie, istnieją rozbieżności co do oceny przebudowy instalacji wodno-kanalizacyjnej dokonanej w lokalu nr 6, których organy nie usunęły. Organy w tym zakresie mogły zwrócić się do inż. H. L. o wyjaśnienie wskazanych kwestii, tym bardziej, że jej ekspertyzę techniczną stwierdzającą pilną potrzebę wykonania prac remontowych w pionie kanalizacyjnym lokali nr 2, 4 i 6, załączono do decyzji z dnia 2 czerwca 2017 r. Tym samym treść rozstrzygnięcia zawartego w decyzji w sposób zasadniczy różni się od integralnej części decyzji w postaci ekspertyzy technicznej z kwietnia 2014 r.

W tych okolicznościach, zdaniem Sądu rozstrzygnięcie organów w zakresie instancji wodno-kanalizacyjnej wydane zostało przedwcześnie, albowiem w oparciu o niekompletny materiał dowodowy, pozostawiający wątpliwości co do faktycznego stanu przebudowanej instalacji wodno-kanalizacyjnej. Oznacza to, że naruszono przepisy postępowania, w tym art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Powyższe uchybienia doprowadziły do niewłaściwego zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego polegającego na tym, że organy przedwcześnie, opierając się na niekompletnym materiale dowodowym, rozstrzygnęły w sposób wewnętrznie sprzeczny o całości robót budowlanych wykonanych w lokalu nr 6, co do których może istnieć podstawa do wydania jednego rozstrzygnięcia w trybie naprawczym. Taka sytuacja nie czyni zadość celowi postępowania naprawczego, który polega na doprowadzeniu wykonywanych lub wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Stan zgodny z prawem, w rozumieniu tego przepisu, oznacza w pierwszej kolejności zgodność z zatwierdzonym projektem budowlanym lub innymi warunkami pozwolenia na budowę albo zgodność z dokonanym zgłoszeniem. Mówiąc w tym przypadku o zgodności z prawem, jako że pozwolenie na budowę, zatwierdzenie projektu budowlanego oraz zgłoszenie wykonywania robót budowlanych są instytucjami prawa budowlanego, należy mieć na uwadze doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem w znaczeniu przepisów prawa administracyjnego materialnego.

Stwierdzony brak zagrożenia bezpieczeństwa, według Sądu, mógł usprawiedliwiać wyłącznie brak potrzeby formułowania obowiązków wykonania określonych czynności lub robót budowlanych, nie dezaktualizował natomiast potrzeby zatwierdzenia zmian wprowadzonych w lokalu nr 6 w stosunku do projektu z 1986 r., jeśli wymagałby tego ich charakter, którego organy nie zbadały. W sytuacji, w której organy nie oceniły prawidłowo istotnych okoliczności związanych z wykonaniem przebudowy więźby dachowej i instalacji wodno-kanalizacyjnej oraz likwidacją otworu okiennego, za nieprawidłowe należało uznać rozstrzyganie o obowiązkach zmierzających do doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem ścianki działowej pomiędzy kuchnią i łazienką w lokalu nr 6 oraz wzmocnienia stropu nad lokalem nr 4. Od oceny bowiem pozostałych robót budowlanych zależy zastosowanie prawidłowego trybu postępowania naprawczego. Zakwalifikowanie robót budowlanych do istotnych odstępstw od zatwierdzonego w 1986 r. projektu wymagać będzie wdrożenia trybu naprawczego z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego i nałożenia obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

Odnosząc się do zarzutu błędnego obciążenia skarżącej obowiązkami związanymi z doprowadzeniem ścianki działowej i stropu pomiędzy mieszkaniami do stanu zgodnego z prawem, w ocenie Sądu w tym zakresie organom nie można przypisać uchybień zarzucanych w skardze.

Zgodnie z art. 52 Prawa budowlanego inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51. Decyzje, o których mowa w art. 52, dotyczą samowoli budowlanych lub innych naruszeń przepisów prawa budowlanego, dlatego adresatem tych decyzji powinien być w pierwszym rzędzie inwestor, jako sprawca tych wykroczeń (art. 90). Inwestor bowiem jako jeden z uczestników procesu budowlanego (art. 17) jest odpowiedzialny za prawidłowe zorganizowanie procesu budowy (art. 18), on też jest adresatem decyzji o pozwoleniu na budowę. Najczęściej też inwestor jest jednocześnie właścicielem nieruchomości, na terenie której został usytuowany sporny obiekt budowlany. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, w której zgromadzone dowody potwierdzają, że inwestorem robót budowlanych związanych z przebudową lokalu nr 6 był mąż skarżącej J. M., właściciel wraz ze skarżącą tego lokalu. W świetle niewątpliwych ustaleń faktycznych oczywistym jest, że to właściciele lokalu nr 6 w ramach pozwolenia na budowę z 1986 r. realizowali przebudowę tego lokalu, w ramach której zobowiązani byli do wzmocnienia belką stalową stropu pomiędzy lokalami nr 4 i nr 6 i wykonania cieńszej ścianki działowej między kuchnią i łazienką, czego nie zrealizowali. Z tego powodu odpowiedzialność za doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem robót budowlanych spoczywa, po śmierci J. M., na skarżącej jako właścicielu lokalu nr 6. W takiej sytuacji bowiem decyzje wydawane na podstawie wymienionych przepisów powinny być zawsze skierowane do tego podmiotu, który aktualnie posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane lub jest właścicielem, chociaż faktycznie mógł nie być inwestorem, który wcześniej dopuścił się naruszeń prawa przy wykonywaniu robót budowlanych. Tak więc obowiązek likwidacji samowoli budowlanej, w tym również wykonanie rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, przechodzi na następców prawnych, na aktualnych właścicieli, wieczystych użytkowników nieruchomości (wyroki NSA w Warszawie: z dnia 5 października 1998 r., IV SA 1796/96, LEX nr 43781; z dnia 21 marca 2001 r., IV SA 232/99, LEX nr 78951, oraz 7 marca 2002 r., II SA/Po 2107/00, LEX nr 656138; wyrok NSA z dnia 6 lipca 2006 r., II OSK 1070/05, LEX nr 265673).

Sąd wyjaśnia również, że bez wpływu na ocenę legalności działań organów nadzoru budowlanego w niniejszej sprawie pozostają ich wcześniejsze rozstrzygnięcia, w których nakazy z zakresu prawa budowlanego w odniesieniu do robót w lokalu nr 6 kierowały do Wspólnoty Mieszkaniowej. Sposób prowadzenia kontrolowanego postępowania wykazuje bowiem wiele nieprawidłowości, na które Sąd zwrócił uwagę i które stały się przyczyną uchylenia zaskarżonych w sprawie decyzji. Tego rodzaju niekonsekwentne postępowanie organów administracji narusza zasadę pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej, wyrażonej w art. 8 k.p.a., ale nie w sposób, który miałby istotny wpływ na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Zasadniczą przyczyną uchylenia zaskarżonych decyzji był fakt nieprawidłowo ustalonego stanu faktycznego sprawy, gdyż nie wszystkie okoliczności istotne do jej załatwienia zostały wyjaśnione, a pomimo tego organy rozstrzygnęły sprawę ostatecznie.

Skutkiem uchylenia powyższych rozstrzygnięć sprawa dotycząca robót budowlanych zrealizowanych w lokalu nr 6 z odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego i udzielonego decyzją z dnia 26 marca 1986 r. pozwolenia na budowę stanie się ponownie przedmiotem rozpoznania i rozstrzygnięcia organów nadzoru budowlanego. Organy ponownie orzekając związane będą oceną prawną oraz wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w uzasadnieniu wyroku, zgodnie z art. 153 p.p.s.a. Organy winny przede wszystkim dokonać ustaleń w zakresie charakteru robót związanych z usunięciem skosów i przebudową więźby dachowej oraz zamurowaniem okna pod kątem oceny ich charakteru w rozumieniu art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego. Natomiast w odniesieniu do kwestii instalacji wodno-kanalizacyjnej, organy winny zbadać, na czym dokładnie polegała jej przebudowa i czy obecnie wymaga ona podjęcia działań zmierzających do usunięcia stanu niezgodności z prawem. Dopiero w oparciu o tak zgromadzony materiał dowodowy organy winny zastosować właściwe przepisy prawa materialnego, kierując się potrzebą doprowadzenia wszystkich robót budowlanych, wykonanych w lokalu nr 6 w sposób odbiegający od pozwolenia na budowę z 1986 r., do stanu zgodnego z obowiązującym prawem.