Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek po rozpoznaniu w dniu 10 kwietnia 2015 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Redakcji dziennika "[..]" w [..] na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 17 lutego 2015 r., sygn. akt II SO/Gd 27/14 odrzucające wniosek Redakcji dziennika "[..]" w [..] o wymierzenie grzywny Zarządowi Okręgowemu [..]w [..]z powodu nieprzekazania skargi dotyczącej bezczynności w sprawie udostępnienia informacji publicznej postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie.

Postanowieniem z dnia 17 lutego 2015 r., sygn. akt II SO/Gd 27/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku odrzucił wniosek Redakcji dziennika "[..]" w [..]o wymierzenie grzywny Zarządowi Okręgowemu [..] w [..]z powodu nieprzekazania skargi dotyczącej bezczynności w sprawie udostępnienia informacji publicznej.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, iż podstawę złożonego wniosku stanowi art. 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zgodnie z którym w razie niezastosowania się przez organ, za pośrednictwem którego wniesiono skargę, do obowiązku przekazania skargi sądowi, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6.

Następnie Sąd podał, że zgodnie z art. 64 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Wojewódzki sąd administracyjny może merytorycznie rozpoznać skargę, jak i wniosek, gdy brak jest formalnych przeszkód do ich rozpoznania. W myśl art. 58 § 1 pkt 5 tej ustawy sąd winien odrzucić skargę jeżeli jedna ze stron nie ma zdolności sądowej.

Stosownie do art. 25 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zdolność sądową, a więc zdolność występowania przed sądem administracyjnym jako strona, ma osoba fizyczna i osoba prawna. Zdolność sądową mają także państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej oraz organizacje społeczne nieposiadające osobowości prawnej (§ 2), inne jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, jeżeli przepisy prawa dopuszczają możliwość nałożenia na te jednostki obowiązków lub przyznania uprawnień lub skierowania do nich nakazów i zakazów, a także stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (§ 3) oraz organizacje społeczne, choćby nie posiadały osobowości prawnej, w zakresie ich statutowej działalności w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób (§ 4).

Sąd I instancji zauważył, że skarżący w skardze kwestionował bezczynność dotyczącą udzielenia informacji w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r., poz. 782), zwanej dalej u.d.i.p. Przepis art. 4 ust. 1 u.d.i.p. stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności:

1) organy władzy publicznej,

2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych,

3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa,

4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego,

5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

W myśl art. 4 ust. 2 u.d.i.p., obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są organizacje związkowe i pracodawców reprezentatywne, w rozumieniu ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego (Dz. U. Nr 100, poz. 1080, ze zm.), oraz partie polityczne.

Sąd I instancji wyjaśnił przy tym, że w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. chodzi o samodzielne odrębne osoby lub też jednostki organizacyjne wykonujące zadania publiczne. Są to wyodrębnione na podstawie przepisów ustrojowych podmioty, a nie ich wewnętrzne niesamodzielne jednostki organizacyjne.

W toku postępowania sądowoadministracyjnego reprezentować takie osoby lub jednostki mogą jedynie ich właściwie umocowane organy lub osoby uprawnione do działania w ich imieniu (art. 28 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Organy uprawnione do reprezentowania wskazują właściwe przepisy powołujące do życia lub regulujące funkcjonowanie jednostki, a także statut danej jednostki (zob. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2012, str.108).

Redakcja dziennika "[..]" zarówno w skardze na bezczynność, jak i w przedmiotowym wniosku o wymierzenie grzywny, jako stronę wskazała Zarząd Okręgowy Polskiego Związku Łowieckiego w [..].

Sąd I instancji wskazał, iż działalność Polskiego Związku Łowieckiego regulują przepisy ustawy z dnia 13 października 1995 r. Prawo łowieckie (Dz. U. z 2013 r., poz. 1226), w szczególności jej rozdział 6, a także statut.

Polski Związek Łowiecki jest zrzeszeniem osób fizycznych i prawnych, które prowadzą gospodarkę łowiecką poprzez hodowlę i pozyskiwanie zwierzyny oraz działają na rzecz jej ochrony poprzez regulację liczebności populacji zwierząt łownych. Polski Związek Łowiecki posiada osobowość prawną. Polski Związek Łowiecki oraz koła łowieckie działają na podstawie ustawy oraz statutu uchwalonego przez Krajowy Zjazd Delegatów Polskiego Związku Łowieckiego. Statut Polskiego Związku Łowieckiego określa w szczególności organy Polskiego Związku Łowieckiego oraz koła łowieckiego, ich kompetencje, tryb dokonywania ich wyboru, zmiany bądź uzupełnienia składu.

Artykuł 32a ustawy Prawo łowieckie stanowi, że:

1. Organami Polskiego Związku Łowieckiego są:

1) Krajowy Zjazd Delegatów Polskiego Związku Łowieckiego, jako najwyższa władza Polskiego Związku Łowieckiego, który tworzą, wyłonieni w wyborach pośrednich, przedstawiciele kół łowieckich i przedstawiciele członków niezrzeszonych w kołach łowieckich;

2) Naczelna Rada Łowiecka, do zadań której należy ustalanie kierunków i planów działalności Polskiego Związku Łowieckiego między Krajowymi Zjazdami Delegatów oraz realizacja innych zadań przewidzianych statutem, oraz Okręgowe Rady Łowieckie;

3) Zarząd Główny jako organ zarządzający;

4) Główny Sąd Łowiecki i okręgowe sądy łowieckie jako organy orzekające w postępowaniu dyscyplinarnym;

5) Główny Rzecznik Dyscyplinarny i okręgowi rzecznicy dyscyplinarni jako organy prowadzące dochodzenia dyscyplinarne.

2. Zarząd Główny Polskiego Związku Łowieckiego reprezentuje Związek na zewnątrz.

3. Polski Związek Łowiecki zobowiązany jest posiadać organy kontroli wewnętrznej.

4. Statut Polskiego Związku Łowieckiego może przewidywać powoływanie innych organów krajowych i okręgowych, które realizują - na terenie swego działania - zadania określone w art. 34.

Z kolei z art. 33 wynika, że:

1. Koła łowieckie zrzeszają osoby fizyczne i są podstawowym ogniwem organizacyjnym w Polskim Związku Łowieckim w realizacji celów i zadań łowiectwa.

2. Koła łowieckie posiadają osobowość prawną i ponoszą odpowiedzialność za swoje zobowiązania.

3. Osobowość prawną koła łowieckie nabywają i tracą z dniem nabycia lub utraty członkostwa w Polskim Związku Łowieckim.

4. Wskazane statutem organy okręgowe, o których mowa w art. 32a ust. 4, koordynują i nadzorują działalność kół łowieckich oraz członków - osób fizycznych niezrzeszonych w kołach łowieckich.

5. Organy, o których mowa w ust. 4, uchylają, w ramach nadzoru, sprzeczne z prawem bądź statutem Polskiego Związku Łowieckiego uchwały kół łowieckich.

Z przytoczonych przepisów wynika, że w strukturze organizacyjnej zrzeszenia podmiotowość prawną, a co za tym idzie także zdolność sądową, mają jedynie Polski Związek Łowiecki i koła łowieckie.

Zarząd Okręgowy w Gdańsku jest natomiast statutowym organem Polskiego Związku Łowieckiego.

Ze statutu wynika, że zarząd okręgowy w szczególności realizuje uchwały właściwych organów zrzeszenia i zarządza, w ramach udzielonych pełnomocnictw, funduszami i majątkiem zrzeszenia pozostającymi w dyspozycji okręgu oraz wykonuje zadania zlecone przez Zarząd Główny (§ 133).

Nadzór nad działalnością zarządów okręgowych sprawuje Zarząd Główny, który decyduje o nawiązaniu i rozwiązaniu stosunku pracy z urzędującymi członkami zarządów okręgowych (§ 113).

Również ze statutu wynika, że organem uprawnionym do reprezentowania Polskiego Związku Łowieckiego na zewnątrz jest jego Zarząd Główny, który zarządza majątkiem zrzeszenia.

W ocenie Sądu I instancji, z wszystkich wskazanych powyżej przepisów wynika, że pomimo wyodrębnienia organizacyjnego, ani poszczególne okręgi, ani też organy okręgowe, nie posiadają odrębnej podmiotowości (zdolności) prawnej, albowiem żaden z przepisów powołanej wyżej ustawy takiej osobowości im nie przyznaje. Podstawą aktywności w terenie organów okręgowych jest zawsze osobowość (zdolność) prawna podmiotu jakim jest Polski Związek Łowiecki, co oznacza, że stroną w postępowaniu ze skargi na bezczynność w sprawie udostępnienia informacji publicznej może być wyłącznie Polski Związek Łowiecki jako taki, który będzie działał w postępowaniu przez organ uprawniony do jego reprezentacji, tj. Zarząd Główny.

Sąd I instancji dodał również, że z przepisów u.d.i.p. nie wynika, by zawierała ona odrębne, szczególne unormowania, które wyposażałyby inne niż koła łowieckie jednostki organizacyjne Polskiego Związku Łowieckiego, a w szczególności jego okręgi oraz organy okręgowe w zdolność sądową i pozwalały występować takiemu podmiotowi samodzielnie w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Ani okręgi, ani też organy okręgowe, nie zostały wymienione w katalogu podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej określonym w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. ani też w art. 4 ust. 2 u.d.i.p.

Sąd I instancji stwierdził, że w sytuacji braku zdolności sądowej podmiotu, przeciwko któremu wniesiono skargę, konsekwentnie, odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 5 w związku z art. 64 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi podlega także wniosek o wymierzenie grzywny z powodu nieprzekazania skargi. Brak po stronie Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego możliwości bycia stroną postępowania wyklucza merytoryczne rozpoznawanie przez sąd takiego wniosku. Na podmiot, który nie może być stroną postępowania sądowoadministracyjnego nie można bowiem nałożyć przewidzianej w art. 55 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sankcji.

Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła Redakcja dziennika "[..]" w Gdańsku, zaskarżając je w całości, zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 58 § 1 pkt 5 P.p.s.a. w zw. z art. 64 § 3 P.p.s.a., poprzez odrzucenie przez Sąd I instancji wniosku o wymierzenie organowi grzywny i uznanie, że organ nie posiada w niniejszym postępowaniu zdolności sądowej, podczas gdy Zarząd Okręgowy Polskiego Związku Łowieckiego w Gdańsku posiada zdolność sądową i może być stroną w niniejszym postępowaniu zgodnie z art. 25 § 3 P.p.s.a.

Ponadto zarzucono Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego tj. art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, poprzez przyjęcie, że niniejszy przepis dotyczy wyłącznie samodzielnych odrębnych osób lub też jednostek organizacyjnych wykonujących zadania publiczne, a nie ich wewnętrznych jednostek organizacyjnych, podczas gdy zgodnie z art. 32a ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1995 r. Prawo łowieckie, Zarząd Okręgowy PZŁ jest podmiotem ustrojowym wykonującym zadania publiczne zapisane w art. 34 ustawy Prawo łowieckie.

W konkluzji zażalenia wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zażalenie zasługuje na uwzględnienie.

W niniejszej sprawie zagadnieniem problemowym jest to, czy Zarząd Okręgowy Polskiego Związku Łowieckiego w Gdańsku jest podmiotem zobowiązanym do realizacji obowiązków wynikających z ustawy o dostępie do informacji publicznej. Sąd I instancji stwierdził, że brak zdolności sądowej Zarządu Okręgowego PZŁ wynika z faktu, iż w strukturze organizacyjnej zrzeszenia podmiotowość prawną, a co za tym idzie także zdolność sądową, mają jedynie Polski Związek Łowiecki i koła łowieckie.

W pierwszej kolejności należy wskazać, iż w klasycznym ujęciu, w postępowaniu sądowoadministracyjnym stronami są skarżący oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi - art. 32 P.p.s.a. Niemniej jednak, również i inne jednostki, także te nieposiadające osobowości prawnej, mają zdolność sądową o ile przepis prawa dopuszcza możliwość nałożenia na nie m.in. obowiązków - art. 25 § 3 P.p.s.a.

Istotnym przymiotem jednostki zezwalającym jej na bycie stroną w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest zdolność sądowa, którą art. 25 § 1 P.p.s.a. definiuje jako "zdolność do występowania przed sądem administracyjnym jako strona". Podmioty, którym przysługuje zdolność sądowa w sprawie sądowoadministracyjnej, wymienia art. 25 P.p.s.a. Zawarty tam katalog - jak wskazuje się w doktrynie - nie może być jednak traktowany jako pełny. Oczywistym bowiem jest, że organy administracji publicznej sensu stricto i podmioty, którym zlecono wykonywanie funkcji administracji publicznej, które nie są osobami fizycznymi, prawnymi, czy jednostkami organizacyjnymi albo organizacjami społecznymi, wymienionymi w art. 25 P.p.s.a., muszą być również wyposażone w zdolność sądową w postępowaniu sądowoadministracyjnym, gdyż ich udział w każdym takim postępowaniu jest obligatoryjny. Skoro w sprawie sądowoadministracyjnej stroną jest nie tylko skarżący, ale także organ, którego działanie, bezczynność czy przewlekłość jest przedmiotem skargi, a strona, której udział w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest konieczny, nie może być pozbawiona zdolności sądowej, to zdolność sądową określonego podmiotu w przedmiotowym postępowaniu należy wywodzić nie tylko z art. 25 P.p.s.a. ale także art. 32 tej ustawy, a ponadto z przepisów szczególnych, które pozwalają na daną jednostkę nałożyć obowiązki, przyznać uprawnienia, skierować nakazy i zakazy, a także stwierdzić albo uznać uprawnienia lub obowiązek wynikający z przepisów prawa. Do takich przepisów szczególnych należy zaliczyć między innymi ustawę z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r. poz. 782).

Tego rodzaju przepisem jest bez wątpienia art. 4 u.d.i.p., określający w sposób przykładowy krąg podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji o charakterze publicznym. Cechą charakterystyczną tych podmiotów jest wykonywanie przez nie zadań publicznych, które nie muszą być jednak utożsamiane ze sprawowaniem władzy publicznej.

Stosownie do treści art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej zobowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Z powyższego przepisu wynika, że obowiązek informacyjny przewidziany w omawianej ustawie spoczywa nie tylko na władzy publicznej lecz każdym podmiocie, który wykonuje zadania publiczne lub dysponuje majątkiem publicznym. Skoro w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. mowa jest ogólnie o podmiotach wykonujących zadania publiczne, to podmiotów zobowiązanych do udzielenia informacji publicznej nie można utożsamiać wyłącznie z jednostkami organizacyjnymi, o jakich mowa w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego czy P.p.s.a. Gdyby ustawodawca zamierzał wprowadzić w tym zakresie jakiekolwiek ograniczenia, to przewidziałby to wprost. Żadnych ograniczeń co do zakresu podmiotowego obowiązku informacyjnego nie można domniemywać. Jeżeli zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. zobowiązanym do udzielenia informacji publicznych może być każdy podmiot wykonujący wskazane zadania, to istotne znaczenie ma rodzaj prowadzonej działalności, a nie forma organizacyjna podmiotu zobowiązanego. Oznacza to w konsekwencji, że każdy podmiot, który wykonuje zadania publiczne, może być stroną postępowania sądowoadministracyjnego w przedmiotowych sprawach. Nie ma przy tym znaczenia fakt, że dany podmiot nie jest organem w znaczeniu ustrojowym, bowiem wystarczy, że jest wyodrębnioną jednostką organizacyjną w szerszej strukturze i realizuje określone przez ustawodawcę zadania o charakterze publicznym.

W najnowszym orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się pogląd, podzielany również przez Sąd rozpoznający niniejsze zażalenie, że Polski Związek Łowiecki, w tym jego organy, jest podmiotem wykonującym zadania publiczne, a przez to objętym regulacją art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 89/13 wyjaśnił, że ustawodawca w art. 34 ustawy z dnia 13 października 1995r. Prawo łowieckie (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1226), przekazał Polskiemu Związkowi Łowieckiemu szereg zadań z zakresu administracji publicznej, w tym m. in.: prowadzenie gospodarki łowieckiej w obwodach wyłączonych z wydzierżawienia i w obwodach wydzierżawionych przez koła łowieckie, troskę o rozwój łowiectwa i współdziałanie z administracją rządową i samorządową, jednostkami organizacyjnymi Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe i parkami narodowymi oraz organizacjami społecznymi w ochronie środowiska przyrodniczego, a także w zachowaniu i rozwoju populacji zwierząt łownych i innych dziko żyjących. Związek realizuje również inne zadania powierzone mu przez ministra właściwego do spraw ochrony środowiska. Wymienione zadania nałożone na Związek w drodze ustawy ze względu na ich cel mają charakter publiczny (por. R. Stec: "Uprawianie łowiectwa i prowadzenie gospodarki łowieckiej. Uwarunkowania administracyjnoprawne, cywilnoprawne i organizacyjne.", Lex 2012). Powyższe zadania mogą być realizowane również przez organy okręgowe Związku.

Należy również zauważyć, że jak stanowi art. 32 ust. 4 pkt 5 Statut PZŁ określa w szczególności organy i ich kompetencje. Po myśli § 133 Statutu PZŁ ustanowionego uchwałą XXI Krajowego Zjazdu Delegatów PZŁ z dnia 2 lipca 2005 r. organem tego związku jest okręgowy zarząd, którego zadania obejmują również zadania z zakresu administracji publicznej a m.in. opiniowanie projektów podziału województwa na obszary łowieckie, uzgodnienia z nadleśniczym zatwierdzania rocznych planów łowieckich, składania wniosków o wydzierżawienie obwodów łowieckich, organizowanie szkoleń dla członków organu, prowadzenie monitoringu zwierzyny i.t.p.

Z powyższych przepisów wynika, że choć w strukturze organizacyjnej zrzeszenia podmiotowość prawną mają jedynie Polski Związek Łowiecki i koła łowieckie, to jednak zarządy okręgowe są statutowymi organami Polskiego Związku Łowieckiego wyposażonymi we własne władcze kompetencje, a zatem należy przyjąć, że Zarząd Okręgowy Polskiego Związku Łowieckiego w Gdańsku- jako jednostka organizacyjna PZŁ wykonująca zadania publiczne w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, jest stosownie do art. 32 P.p.s.a. w zw. z art. 25 § 3 P.p.s.a. podmiotem mającym zdolność sądową i procesową, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przedmiocie wniosku o udostępnienie informacji publicznej, może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. Zatem przedmiotowy wniosek o wymierzenie organowi grzywny za nieprzekazanie skargi w terminie pod względem podmiotowym należało uznać za dopuszczalny.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 197 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o kosztach postępowania zażaleniowego, ponieważ przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie przewidują możliwości orzeczenia co do zwrotu kosztów w postępowaniu zażaleniowym. Przepisy art. 203 i art. 204 P.p.s.a. przyznają stronie prawo do zwrotu kosztów w postępowaniu kasacyjnym wszczętym skargą kasacyjną od orzeczenia Sądu pierwszej instancji oddalającego lub uwzględniającego skargę.