II SA/Rz 929/22 - Wyrok

Data orzeczenia	2023-01-10	
Data wpływu	2022-07-27	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie	
Sędziowie	Marcin Kamiński /sprawozdawca/
Paweł Zaborniak
Piotr Godlewski /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6262 Radni
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Samorząd terytorialny	
Sygn. powiązane	II OSK 640/23	
Skarżony organ	Rada Miasta	
Treść wyniku	Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały	
Powołane przepisy	Dz.U. 2019 nr 0 poz 1461; art. 4 ust. 1-2, art. 13 pkt 2, art. 5; Ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych - t.j.
Dz.U. 2022 nr 0 poz 559; art. 25 ust. 4; Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Piotr Godlewski Sędziowie WSA Marcin Kamiński /spr./ WSA Paweł Zaborniak Protokolant specjalista Anna Mazurek–Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi Wojewody Podkarpackiego na uchwałę Rady Miejskiej w Pruchniku z dnia 28 grudnia 2021 r. nr XXIX/202/2021 w przedmiocie ustalenia wysokości diet dla radnych I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. zasądza od Gminy Miasto Pruchnik na rzecz strony skarżącej Wojewody Podkarpackiego kwotę 480 zł /słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych/ tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.	
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi Wojewody Podkarpackiego (Wojewoda) jest uchwała Nr XXIX/202/201 Rady Miejskiej w Pruchniku (Rada Miejska) z dnia 28 grudnia 2021 r. w sprawie ustalenia wysokości diet dla radnych Rady Miejskiej w Pruchniku.

Stan faktyczny i prawny sprawy ze skargi na powyższą uchwałę przedstawia się następująco.

Rada Miasta w dniu 28 grudnia 2021 r. działając na podstawie art. 25 ust. 4 i 6 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (u.s.g.) podjęła uchwałę Nr XXIX/202/21 w sprawie ustalenia wysokości diet dla radnych Rady Miejskiej w Pruchniku.

W § 1 uchwały Rada Miejska ustaliła miesięczne diety w następującej wysokości:

1. Przewodniczący Rady Miejskiej – 1.800 zł

2. Wiceprzewodniczący Rady Miejskiej – 1.600 zł

3. Przewodniczący stałych komisji Rady – 1.600 zł

4. Pozostali członkowie Rady Miejskiej - 1 500 zł.

W § 2 uchwały Rada Miejska określiła, że kwota diety miesięcznej ulega zmniejszeniu o 20% za każdą nieobecność nieusprawiedliwioną na sesji Rady Miejskiej lub posiedzeniach komisji stałych Rady Miejskiej (ust. 1). Nieobecność radnego wynikająca z delegowania do wykonywania obowiązków związanych z pełnieniem funkcji w Radzie Miejskiej nie powoduje zmniejszenia diety (ust. 2).

Zgodnie z § 3 uchwały ryczałt za dany miesiąc płatny jest z dołu, nie później niż ostatniego dnia miesiąca.

W dniu 27 lipca 2022 r. do tut. Sądu wpłynęła skarga Wojewody na powyższą uchwałę. Wojewoda zaskarżył uchwałę w całości, zarzucając naruszenie art. 25 ust. 4 u.s.g. poprzez:

- wprowadzenie w § 2 uchwały zapisu określającego wysokość potrąceń diety za nieobecność na sesji Rady Miejskiej lub na posiedzeniu Komisji w wielkości 20% diety za każdą z w/w nieobecności, co powoduje, że ustalona w ten sposób dieta nie ma charakteru rekompensującego utracone przez radnego zarobki,

- brak zapisów regulujących kwestie dotyczące potrącenia diety za każdy dzień niewykonywania poszczególnych funkcji związanych z pełnieniem mandatu radnego.

W związku z powyższym Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w całości i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi Wojewoda zaznaczył, że przepisem upoważniającym radę gminy do podjęcia przedmiotowej uchwały jest art. 25 ust. 4 u.s.g., zgodnie z którym na zasadach ustalonych przez radę gminy radnemu przysługują diety oraz zwrot kosztów podróży służbowych. Według ust. 6 tegoż przepisu wysokość diet przysługujących radnemu nie może przekroczyć w ciągu miesiąca łącznie 2,4- krotności kwoty bazowej określonej w ustawie budżetowej dla osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe na podstawie przepisów ustawy z dnia 23 grudnia 1999 r. o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw. Rada Ministrów określa, w drodze rozporządzenia, maksymalną wysokość diet przysługujących radnemu w ciągu miesiąca, uwzględniając liczbę mieszkańców gminy, przy czym kwota wymieniona w ust. 6 oznacza maksymalną wysokość diet w gminach o największej liczbie mieszkańców (art. 25 ust. 7 u.s.g.). Przy ustalaniu wysokości diet radnych rada gminy jest zobligowana wziąć pod uwagę funkcje pełnione przez radnego (art. 25 ust. 8 u.s.g.). Zarówno z przepisów ustawy jak i rozporządzenia wykonawczego wynika, iż przy ustalaniu wysokości diet radnych gminy, rada ma obowiązek wzięcia pod uwagę, zarówno liczby mieszkańców danej gminy, a także funkcji pełnionych przez radnego, które związane są z nakładem pracy przy sprawowanej funkcji.

Wojewoda stwierdził, że w świetle brzmienia przepisu art. 25 ust. 4 u.s.g., rada gminy może ustanowić jedynie zasady na jakich radnemu będzie przysługiwała dieta oraz zwrot kosztów podróży służbowej. Inaczej mówiąc, powołany przepis daje radzie gminy możliwość ustanowienia zasad rekompensaty wydatków radnym, w postaci diety i zwrotu kosztów podróży służbowej. W użytym przez ustawodawcę w art. 25 ust. 4 u.s.g. sformułowaniu "zasady" mieści się więc tryb rozliczeń diet i kosztów podróży. Rada gminy, korzystając zatem z normy kompetencyjnej zawartej w ww. przepisie winna dokonać określenia zasad, na jakich przysługują radnym diety i zwrot kosztów podróży, a więc określenia tych czynności radnych, za które dieta przysługuje.

Wojewoda wskazał, że zarówno w doktrynie prawa jak i orzecznictwie sądów administracyjnych uznano, że dieta radnego, o której mowa w wyżej przytoczonych przepisach, stanowi jedynie rekompensatę utraconych przez radnego korzyści i nie posiada charakteru świadczenia pracowniczego. Dietę postrzegać należy wyłącznie w kategoriach zwrotu kosztów związanych z pełnieniem funkcji radnego, co decyduje o jej kompensacyjnym charakterze. Środki uzyskiwane przez radnego w ramach przysługującej mu diety, mają w istocie tylko i wyłącznie minimalizować poniesione koszty wynikające z potrącanego mu wynagrodzenia za pracę na skutek uczestniczenia w aktywności organu stanowiąco-kontrolnego np. udział w sesji rady czy w posiedzeniach komisji stałych lub doraźnych tego organu. W konsekwencji zakresem regulacji uchwały, podjętej na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 25 ust. 4 u.s.g. powinna być objęta m. in. sytuacja, gdy przewodniczący rady, wiceprzewodniczący rady czy radny, przez dłuższy okres czasu nie wykonuje obowiązków wynikających z pełnionej funkcji, a tym samym nie ponosi żadnych kosztów związanych z pełnioną funkcją. Takich regulacji zaskarżona uchwała nie zawiera. W przeciwnym razie dieta ustalona w stałej kwocie ma charakter ryczałtu miesięcznego, przez co traci charakter rekompensacyjny, a przyjmuje charakter stałego, miesięcznego wynagrodzenia, niezależnego od kosztów związanych z pełnieniem funkcji. Dieta winna określać konkretną kwotę za udział w każdym odbytym posiedzeniu sesji czy też komisji w ustalonej kwocie, która ulega proporcjonalnemu obniżeniu z uwzględnieniem wszystkich dni w miesiącu kalendarzowym za każdy dzień niewykonywania funkcji określonej w uchwale i nie może przekroczyć limitu określonego w ustawie i rozporządzeniu.

Zdaniem Wojewody wprowadzone przez Radę Miejską potrącenie procentowe diety należnej radnemu za dany miesiąc w przypadku każdej nieobecności na sesji czy posiedzeniu komisji nie zmienia charakteru tej diety jako miesięcznej należności, ponieważ jednocześnie Rada nie ustaliła żadnych pomniejszeń związanych z niewykonywaniem poszczególnych funkcji przez radnych. W świetle powyższego, Rada Miejska przyjmując w § 1 uchwały stały charakter miesięcznej diety, przesądziła tym samym, że dieta ma w istocie charakter świadczenia pracowniczego tj. wynagrodzenia.

Wojewoda stwierdził, że zaskarżona uchwała powinna również zawierać potrącenia uwzględniające wszystkie dni w miesiącu kalendarzowym za każdy dzień niewykonywania obowiązków przez radnego w ramach pełnionej funkcji. Natomiasts zakwestionowana uchwała nie zawiera takich zapisów. Rada Miejska ograniczyła się jedynie do potrąceń w przypadku nieobecności na sesji rady i posiedzeniach komisji, nie regulując przy tym potrącenia w sytuacji niewykonywania poszczególnych funkcji związanych z pełnieniem mandatu radnego. Pomniejszenie diety w przypadku nieobecności nie jest wystarczające wobec faktu, że ma ona wyłącznie rekompensować poniesione przez radnego straty, które w tym przypadku nie powstaną ze względu na nieobecność radnego na posiedzeniach organów gminy. Tak sformułowane przepisy uchwały powodują utratę kompensacyjnego charakteru diety. Wojewoda wskazał, że jeżeli radny w czasie swojej nieobecności podczas prac rady lub jej organów, nie wykonuje innych czynności związanych z pełnieniem mandatu, to nie powinien otrzymać diety, chociażby ta nieobecność była usprawiedliwiona. Przyjęte w skarżonej uchwale zapisy przekształciły dietę w wynagrodzenie, niezależne od strat i kosztów związanych z pełnieniem funkcji radnego, co stanowi naruszenie prawa. Dodatkowo nie rozstrzygnięto w skarżonej uchwale sytuacji, kiedy funkcje pełnione przez radnego w danym miesiącu ulegają zmianie albo gdy objęcie samego mandatu następuje z innym niż pierwszy dzień miesiąca.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta Pruchnika działając w imieniu Rady Miejskiej - wniósł o oddalenie skargi.

Burmistrz wskazał, że obowiązki radnego gminy określone zostały w art. 24 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym "radny jest obowiązany brać udział w pracach rady gminy i jej komisji oraz innych instytucji samorządowych, do których został wybrany lub desygnowany". Ponadto w art. 23 u.s.g. wskazano, że "radny utrzymuje stałą więź z mieszkańcami oraz ich organizacjami, a w szczególności przyjmuje zgłaszane przez mieszkańców gminy postulaty i przedstawia je organom gminy do rozpatrzenia (...)". Odnosząc się do brzmienia cytowanych wyżej przepisów Burmistrz stwierdził, że o ile jednoznacznie można określić wypełnianie obowiązków wynikających z treści art. 24 ust. 1 u.s.g., o tyle, o wiele trudniej - a wręcz jest rzeczą niemożliwą, by zweryfikować aktywność radnego w wypełnianiu zadań zapisanych w art. 23 u.s.g. Burmistrz podkreślił, że żaden inny przepis nie precyzuje zakresu obowiązków radnego (poza obowiązkiem złożenia oświadczenia majątkowego), tym samym brak jest podstawy prawnej by wymagać, czy też nakładać na radnego dodatkowe zadania, za które mógłby być "nagradzany". Zatem zarzut zawarty w uzasadnieniu skargi, dotyczący "określenia tych czynności radnych, za które dieta przysługuje" nie znajduje podstawy w obowiązujących przepisach.

Burmistrza wyjaśnił, że zgodnie z treścią art. 25 ust. 6-8 u.s.g. w zaskarżonej uchwale Rada Miejska wzięła pod uwagę liczbę mieszkańców gminy, a także funkcję pełnioną przez radnego, różnicując wysokość diety w zależności od zajmowanej funkcji oraz z zachowaniem limitu jej maksymalnej wysokości wynikającej z liczby mieszkańców gminy. Rada wzięła także pod uwagę zakres wszystkich zadań stawianych przed radnym.

Burmistrz zgodził się z twierdzeniem, że dieta nie jest świadczeniem pracowniczym, gdyż radni nie są pracownikami rady ani urzędu. Jednakże zarzut Wojewody, iż "zaskarżona uchwala powinna również zawierać potrącenia uwzględniające wszystkie dni w miesiącu kalendarzowym za każdy dzień nie wykonywania obowiązków przez radnego w ramach pełnionej funkcji" pozostaje w zupełnej sprzeczności z tym twierdzeniem.

Rozważając pojęcie słowa "dieta" Burmistrz wskazał, że w Wielkim Słowniku Języka Polskiego można przeczytać, że dieta to m. in. wynagrodzenie z tytułu pełnienia niektórych funkcji. Podobną definicję zawiera Słownik Wyrazów Obcych i Zwrotów Obcojęzycznych, gdzie dieta określana jest m. in. jako "wynagrodzenie z tytułu pełnienia określonych obowiązków, funkcji (np. posła na Sejm)". Nie można zatem przesądzać, że dieta radnego w zamyśle ustawodawcy ma stanowić wyłącznie "zwrot kosztów związanych z pełnieniem funkcji radnego". O ile diety w podróżach służbowych zostały doprecyzowane kwotowo przez rozporządzenie, jak stawka za 1 km przebiegu samochodu, czy np. pełna dieta dzienna w podróży służbowej, to w przypadku radnych użycie słowa dieta nie ma tak jednoznacznego znaczenia. Ustawodawca określił wprawdzie maksymalną wartość diety, ale ostateczne ustalenie jej wysokości czy zasad na jakich przysługuje pozostawił radnym. Wątpliwość co do interpretacji znaczenia określenia "dieta radnego" wzbudza także zapis art. 21 ust. 1 pkt 17 ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych, zgodnie z którym wolne od podatku dochodowego są "diety oraz kwoty stanowiące zwrot kosztów, otrzymywane przez osoby wykonujące czynności związane z pełnieniem obowiązków społecznych i obywatelskich - do wysokości nie przekraczającej miesięcznie 3000 zł. Ustawodawca wyraźnie rozróżnia tu określenie "diety" od zwrotu kosztów. Burmistrz nie zgodził się więc z twierdzeniem, że "środki uzyskane przez radnego w ramach przysługującej mu diety, mają w istocie tylko i wyłącznie minimalizować poniesione koszty wynikające z potrącanego mu wynagrodzenia za pracę na skutek uczestnictwa w aktywności organu stanowiąco-kontrolnego", ponieważ nie każdy radny pracuje zawodowo, ponadto każdemu z radnych należałoby ustalić inną wysokość diety - adekwatną do utraconych korzyści.

Ponieważ niezależnie od sposobu ustalenia - w rzeczywistości dieta i tak przybiera formę ryczałtu, gdyż nikt nie rozlicza jej na podstawie ponoszonych faktycznie kosztów i uzyskiwanych strat, zdaniem Burmistrza należy zatem rozważyć, czy założeniem ustawodawcy nie było "wynagrodzenie" osób pełniących funkcje publiczne w postaci nieopodatkowanego dochodu (zwolnionego miesięcznie do 3.000 zł z podatku dochodowego), rekompensującego całokształt wykonywanej pracy.

Burmistrz podkreślił, że ustalona przez Radę Miejską wysokość diety stanowi formę ryczałtu, ale jest zróżnicowana w przypadku nieobecności radnego na sesjach Rady, czy posiedzeniach komisji. Radny, będąc reprezentantem mieszkańców danej miejscowości, bierze udział w posiedzeniach Rady Sołeckiej lub Osiedlowej, prowadzi rozmowy, konsultacje i spotkania z mieszkańcami lub przyjmuje ich we własnym domu, uczestniczy w wielu wydarzeniach a tym samym w życiu danej społeczności - lokalnej czy gminnej, ponosząc z tego tytułu różnorakie koszty, w tym koszty dojazdów. Określenie stałych kwot diet, ich zróżnicowanie w zależności od liczby mieszkańców gminy oraz pełnionych funkcji, a także określenie warunków na jakich dieta jest potrącana, pozwala w sposób jasny i przejrzysty określić jej wysokość, co przy obowiązujących uregulowaniach dotyczących transparentności funkcjonowania organów administracji publicznej, jest działaniem właściwym, logicznym i zgodnym z obowiązującym porządkiem prawnym i intencją ustawodawcy. Nawet w przypadku dłuższego okresu nieobecności radnych w posiedzeniach organów Rady (spowodowanych często przez różnego rodzaju zdarzenia losowe) nie powinno pozbawiać ich całkowicie przysługującego świadczenia, podobnie jak ma to miejsce w przypadku diet przysługującym posłom na Sejm RP, ponieważ radny ma możliwość wyrażać swoje opinie w poszczególnych sprawach czy składać wnioski od mieszkańców, zgodnie z art. 23 u.s.g., za pomocą środków komunikowania się na odległość lub w formie korespondencji kierowanej zarówno do Burmistrza jak i Rady.

W ocenie Burmistrza Wojewoda przekroczył swoje kompetencje, narzucając konieczność ścisłego określenia czynności za jakie dieta przysługuje, sprowadzając ją jedynie do rekompensaty utraconych zarobków i zwrotu kosztów, wszak ścisłe ustalenie czynności za jakie dieta przysługuje, np. za udział w sesji, za udział w pracach komisji, za zwołanie i prowadzenie sesji etc. - jest niczym innym jak formą ryczałtu, zapisaną tylko w nieco inny sposób. Ustalone wartości mogą być 3 razy wyższe lub 2 razy niższe, byle sumaryczna wielkość diety mieściła się w limitach określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów. Również uzależnianie wypłaty diety wyłącznie od udziału pracach organów stanowiąco-kontrolnych rady jest zdaniem Burmistrza niedopuszczalne.

Reasumując Burmistrz stwierdził, że Rada Miejska ustaliła wysokość diet i zasady ich wypłacania w sposób czytelny, przejrzysty i łatwy do zweryfikowania. Próba ścisłego doprecyzowania wykonywanych przez radnego zadań i ich "wartościowanie", rozliczanie z "każdego dnia" wykonywania bądź niewykonywania obowiązków radnego, przy jednoczesnym braku możliwości rzeczywistej weryfikacji ich wykonania prowadziłaby do nadużyć, nieporozumień i stanowiłaby w rzeczywistości fikcję. Rada nie określiła jedynie zasad, na jakich będzie radnym przysługiwał zwrot kosztów podroży służbowych, co w przyszłości zostanie uzupełnione.

W dniu 31 stycznia 2022 r. Rada Miejska podjęła uchwałę nr XXX/207/2022 w sprawie zmiany uchwały własnej, m. in. w ten sposób, że § 2 zaskarżonej uchwały otrzymał brzmienie: "Kwota diety miesięcznej ulega zmniejszeniu o 20% za każdą nieobecność na sesji Rady Miejskiej lub posiedzeniach komisji stałych Rady Miejskiej", natomiast § 3 otrzymał brzmienie: "Dieta za dany miesiąc płatna jest z dołu, nie później niż ostatniego dnia miesiąca".

Wojewódzki Sąd Administracyjny rozważył, co następuje.

Skarga wojewody jako organu nadzoru nad działalnością gminnych jednostek samorządu terytorialnego okazała się uzasadniona, prowadząc do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały organu stanowiącego gminy, niezależnie od stwierdzenia przez Sąd z urzędu (art. 134 § 1 p.p.s.a.) innych istotnych naruszeń prawa, które są konieczną i wystarczającą podstawą do usunięcia z porządku prawnego przedmiotowej uchwały.

W pierwszej kolejności Sąd dokonał kwalifikacji przedmiotu zaskarżenia w świetle art. 3 § 2 pkt. 5 i 6 p.p.s.a., uznając że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego. Kwalifikacja ta nie budzi aktualnie wątpliwości w orzecznictwie sądów administracyjnych, które zgodnie przyjmują, że podejmowane na podstawie art. 25 ust. 4 u.s.g. uchwały w sprawie zasad otrzymywania i wysokości diet przysługujących radnym oraz zwrotu kosztów podróży służbowych są aktami prawa miejscowego (zob. np. wyrok NSA z 29 stycznia 2015 r., sygn. akt II OSK 3270/14; wyrok NSA z dnia 7 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 2794/16; wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 570/19).

Uwzględnienie skargi na akt prawa miejscowego organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego polega zasadniczo na stwierdzeniu nieważności zaskarżonego aktu w całości albo w części, chyba że przepis szczególny wyłącza stwierdzenie nieważności (art. 147 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). Negatywna przesłanka stwierdzenia nieważności – w odniesieniu do gminnych aktów prawa miejscowego – wynika przede wszystkim z art. 91 ust. 4 w zw. z art. 93 ust. 1 u.s.g. Powyższe przepisy stanowią, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. W takich wypadkach sąd administracyjny uwzględnia skargę poprzez stwierdzenie wydania aktu z naruszeniem prawa w całości albo w części.

W przedmiotowej sprawie Sąd działając z urzędu i wykraczając – zgodnie z zasadą niezwiązania granicami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.) – poza podniesione zarzuty oraz wskazane w skardze wzorce kontroli, stwierdził istotne naruszenie przepisów art. 4 ust. 1-2 w zw. z art. 13 pkt 2 i art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych oraz art. 25 ust. 4 u.s.g. W związku z powyższym Sąd był zobowiązany do stwierdzenia zaskarżonego aktu w całości.

Sąd nie objął zakresem orzekania uchwały nr XXX/207/2022 Rady Miejskiej w Pruchniku z dnia 31 stycznia 2022 r., która zmieniła treść uchwały zaskarżonej, albowiem organ nadzoru nie objął powyższego aktu zakresem zaskarżenia. Jakkolwiek stwierdzenie nieważności aktu bazowego czyni uchwałę zmieniającą bezprzedmiotową, jednak mimo tego pozostaje ona formalnie częścią porządku prawnego. Wojewoda powinien jednak dla zachowania spójności porządku prawnego – o ile nie korzysta z własnych kompetencji do stwierdzenia nieważności aktów organów samorządowych – obejmować zakresem zaskarżenia akty bazowe wraz z aktami zmieniającymi albo wskazywać w skargach, że przedmiotem zaskarżenia jest akt bazowy w brzmieniu wynikającym z ostatnio dokonanej zmiany (nowelizacji).

Odnosząc się do istotnego i rażącego naruszenia przepisów ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, Sąd stwierdza, że już samo pominięcie w przepisie końcowym zaskarżonej uchwały (§ 5), że akt ten wchodzi w życie po jego ogłoszeniu we właściwym dzienniku urzędowym (wojewódzkim dzienniku urzędowym, zgodnie z art. 13 pkt. 2 cyt. ustawy) skutkuje istotnym naruszeniem trybu prawodawczego (art. 4 ust. 1 i 2) i nieważnością podjętej uchwały, niezależnie od jej szczegółowej treści. Jest bowiem rzeczą oczywistą, że warunkiem legalnego zakończenia procedury prawodawczej w zakresie aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie we właściwym dzienniku publikacyjnym, a zatem niedochowanie tego warunku w treści uchwały skutkuje nieważnością podjętego aktu. Również nadanie zaskarżonej uchwale mocy wstecznej istotnie naruszyło przepisy art. 5 w zw. z art. 4 ust. 2 ww . ustawy. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 2 jedynie w uzasadnionych przypadkach akty normatywne (z zastrzeżeniem art. 4 ust. 3), mogą wchodzić w życie w terminie krótszym niż czternaście dni, a jeżeli ważny interes państwa wymaga natychmiastowego wejścia w życie aktu normatywnego i zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie, dniem wejścia w życie może być dzień ogłoszenia tego aktu w dzienniku urzędowym. Tymczasem w przypadku przedmiotowej uchwały skarżona rada gminy przyjęła, że akt ten wchodzi w życie "z dniem podjęcia" (28 grudnia 2021 r.), z mocą od 1 stycznia 2022 r., co oznacza, że data wejścia w życie aktu i tak poprzedziłaby dzień jego ewentualnej publikacji. Nie zaistniały także żadne okoliczności, które uzasadniałyby nadanie uchwale mocy retroaktywnej, a w szczególności nie wykazano, że ważny interes państwa wymaga natychmiastowego wejścia w życie aktu normatywnego, a zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie (art. 4 ust 2 i art. 5 cyt. ustawy).

Powyższe naruszenia są wystarczającą podstawą do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały ze względu na naruszenie warunków formalnych jej ważności. Sąd uznał jednak za stosowne szczegółowe odniesienie się do spornej między stronami postępowania kwestii zachowania granic treściowych upoważnienia prawodawczego wynikającego z art. 25 ust. 4 u.s.g.

W ocenie Sądu skarżony prawodawca gminny nie dochował również warunków materialnych przyznanej mu kompetencji do stanowienia w drodze aktu prawa miejscowego zasad ustalania diet oraz zwrotu kosztów podróży służbowych przysługujących radnym.

Po pierwsze, prawodawca gminny powinien był zgodnie z jednoznaczną treścią art. 25 ust. 4 u.s.g. objąć zakresem przedmiotowym uchwały nie tylko zasady ustalania diet radnych, lecz także zasady zwrotu przysługujących im kosztów podróży służbowych.

Po drugie – co nie jest przedmiotem rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych – dieta radnego, o której mowa w art. 25 ust. 4 u.s.g., jest formą rekompensaty przysługującą radnym za utracone wynagrodzenie pracownicze lub uzyskiwane w związku z innymi formami zatrudnienia lub za utracone dochody z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej, względnie za poniesione wydatki, jeżeli tak poniesione straty lub wydatki powstały w związku z wykonywaniem funkcji radnego. Jako świadczenie wyrównawcze (kompensacyjne) dieta nie może być zatem kształtowana w aktach prawa miejscowego wydawanych na podstawie art. 25 ust. 4 u.s.g. jako forma wynagrodzenia ekwiwalentnego za świadczenie pracy lub wykonywanie czynności wchodzących w zakres wykonywania mandatu radnego. Świadczenie w postaci diety ma jedynie wyrównywać jego beneficjentowi uszczerbek finansowy związany z pełnieniem funkcji radnego i niewykonywaniem w tym samym czasie pracy (czynności) w ramach stosunku pracy (innego stosunku zatrudnienia) lub prowadzonej działalności gospodarczej. Jest to więc "ekwiwalent utraconych korzyści, jakich radny nie uzyskuje w związku z wykonywaniem mandatu przedstawicielskiego" (zob. np. wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2014 r., II OSK 406/14, LEX nr 1519403; wyrok NSA z dnia 7 listopada 2017 r., II OSK 2794/16, LEX nr 2419414).

W związku z powyższym, nie wykluczając możliwości ustalenia diet w formie świadczenia ryczałtowego, nie można zaakceptować takiego sposobu ustalania wysokości diet dla radnych, który prowadzi do nadania temu świadczeniu formy wynagrodzenia miesięcznego, przysługującego niezależnie od wysokości poniesionych w danym miesiącu strat (wydatków) oraz ilości podjętych czynności należących do zakresu obowiązków radnego.

Zaskarżona uchwała narusza powyższe wymogi. Z jednej strony – realizując obowiązek wynikający z art. 25 ust. 8 u.s.g. – skarżona rada uwzględniła przy ustaleniu wysokości diet radnych pełnione przez nich funkcje (§ 1), z drugiej jednak strony zupełnie pominęła uwzględnienie pozostałych, zasadniczych przesłanek ustalenia wysokości diet miesięcznych. Ustalenie w uchwale, że radnym (pełniącym funkcje lub członkom rady lub komisji stałych rady) należą się ustalone w sztywnej wysokości (ryczałtowo) diety miesięczne – bez względu na ilość dni pełnienia funkcji radnego (przewodniczącego komisji stałej) w danym miesiącu i bez względu na wpływ ilości dni pełnienia funkcji gminnych na zachowanie wynagrodzenia (możliwości uzyskiwania dochodu) w miejscach zatrudnienia (w ramach działalności gospodarczej) poza radą gminy lub jej komisjami – istotnie narusza treść art. 25 ust. 4 u.s.g. Oceny tej nie zmienia wprowadzenie przez skarżoną radę redukcji wysokości diety za "każdą nieobecność na sesji Rady Miejskiej lub posiedzeniach komisji stałych Rady Miejskiej" (§ 2 zaskarżonej uchwały w brzmieniu nadanym przez uchwałę nr XXX/207/2022 Rady Miejskiej w Pruchniku z dnia 31 stycznia 2022 r.), albowiem przepis ten nadal nie uwzględnia zależności między faktyczną ilością dni pełnienia funkcji radnego w danym miesiącu a wysokością przysługującej diety. W szczególności przepis ten całkowicie pomija, że w miesiącach, w których nie ma wyznaczonych posiedzeń rady lub stałych komisji rady, dieta pełniłaby funkcję wynagrodzenia za samo pełnienie mandatu radnego (pełnienie funkcji przewodniczącego komisji stałej rady). Podobnie należy stwierdzić, że przedmiotowa uchwała zupełnie ignoruje możliwości niepełnienia lub pełnienia różnych funkcji w ramach danego okresu miesięcznego (np. objęcie mandatu lub funkcji przewodniczącego rady lub komisji rady w trakcie miesiąca albo zakończenie pełnienia tych funkcji przed końcem miesiąca).

Należy wreszcie kategorycznie podkreślić, że dieta miesięczna musi uwzględniać realny związek między jej wysokością a kosztami (wydatkami, utraconymi korzyściami) poniesionymi przez radnego w związku z pełnieniem funkcji gminnej. Wysokość diety nie może być zatem ustalona w abstrakcyjnej wysokości, uniezależnionej od przesłanki kompensacyjnej związanej ze źródłami i przyjętą w sposób uśredniony (jednakże weryfikowalny) wysokością strat radnego na polu pracy (działalności) poza radą. Prawodawca gminny dysponuje swobodą w zakresie ustalenia określonej stawki wysokości diety za daną jednostkę czasową (dzienną) w danym okresie rozliczeniowym (np. tygodniowym, miesięcznym lub kwartalnym), jednak stawka dzienna powinna zostać powiązana bezpośrednio z realną ilością dni pełnienia funkcji radnego (np. udział w sesjach, udział w komisjach rady, pełnienie dyżurów radnego, interwencje radnego w terenie) w tym okresie (np. miesięcznym), z uwzględnieniem redukcji wysokości diety za te dni, w których radny nie pełnił swojej funkcji (niezależnie od przyczyny). Istotne jest również to, że beneficjentem diety może być tylko ten radny, który w okresie pełnienia obowiązków radnego jest zatrudniony (wykonuje działalność gospodarczą) i ze względu na wykonywanie tych obowiązków nie zachowuje prawa do wynagrodzenia pracowniczego (zgodnie z art. 25 ust. 3 u.s.g. pracodawca jest zobowiązany zwolnić radnego od pracy zawodowej w celu umożliwienia mu brania udziału w pracach organów gminy, jednak radny rady gminy nie zachowuje prawa do wynagrodzenia od macierzystego zakładu pracy za czas nieobecności w pracy z powodu udziału w posiedzeniach tejże rady – zob. uchwała SN z dnia 10 maja 1994 r., I PZP 22/94, OSNP 1994, nr 4, poz. 60) lub możliwości osiągania dochodów z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej.

Jeżeli zatem właściwa rada gminy zamierza ustalić (także w sposób ryczałtowy) wysokość diet radnych w danym okresie rozliczeniowym (np. miesięcznym), to do zachowania granic kompetencji prawodawczej wynikającej z art. 25 ust. 4 u.s.g. konieczne jest z jednej strony powiązanie stawki dziennej diety za wykonywanie obowiązków radnego z przyjętą w sposób weryfikowalny wysokością utraconego dziennego zarobku lub poniesionego wydatku (także w sposób ryczałtowy lub uśredniony dla ogółu radnych) w związku pełnieniem mandatu radnego, z drugiej zaś – ustalenie iloczynu tego rodzaju stawki i ilości dni w danym miesiącu, w których radny realnie wykonywał swoje obowiązki (np. brał udział w sesjach rady lub komisji).

Mając na względzie wskazane wyżej argumenty i przesłanki, Sąd – działając na podstawie art. 147 § 1 w zw. z art. w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. – stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały, zasądzając jednocześnie od skarżonej gminy na rzecz organu nadzoru zwrot kosztów zastępstwa procesowego (art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., z uwzględnieniem art. 100 u.s.g.).