Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Janina Antosiewicz (spr.), Sędzia NSA Ewa Dzbeńska, Sędzia del. WSA Jolanta Rudnicka, Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Krakowiecka, po rozpoznaniu w dniu 20 września 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 5 stycznia 2011 r. sygn. akt II SA/Gd 585/10 w sprawie ze skargi A.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 5 stycznia 2011 r., sygn. akt II SA/Gd 585/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, rozpoznając skargę A. G. uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Wydziału Pomocy Instytucjonalnej i Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z dnia [...] listopada 2009 r., nr [...], a także przyznał ustanowionemu w sprawie adwokatowi wynagrodzenie za pomoc prawną udzieloną z urzędu.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny:

Decyzją z dnia [...] listopada 2009 r., wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta Gdańska, Kierownik Wydziału Pomocy Instytucjonalnej i Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych zmienił w punkcie 1) z dniem [...] lutego 2009 r. decyzję z dnia [...] kwietnia 2009 r., nr [...], w części dotyczącej odpłatności za pobyt w Domu Pomocy Społecznej w Gdańsku przy ul. H.; zaś w punkcie 2) ustalił odpłatność za pobyt w ww. domu w wysokości 762,17 zł miesięcznie oraz nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że została ona wydana w związku ze zmianą dochodu A. G., który od dnia [...] lutego 2009 r. wynosił 1.088,82 zł netto i na który składały się: emerytura ZUS – 842,35 zł., deputat węglowy – 93,50 zł oraz zasiłek pielęgnacyjny – 153 zł.

W odwołaniu od powyższej decyzji A. G. podniósł, iż nie zgadza się z rozstrzygnięciem organu, a przyznany mu zasiłek celowy służył na wykup niezbędnych leków oraz rehabilitację.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku utrzymało w mocy decyzję pierwszoinstancyjną. Kolegium wskazało, że stosownie do treści art. 60 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. nr 175, poz. 1362 z zm.), pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny do wysokości średniego kosztu utrzymania, zaś zarządzeniem Prezydenta Miasta Gdańska z dnia [...] marca 2009 r., Nr [...], ustalono, że średni miesięczny koszt utrzymania jednego mieszkańca w Domu Pomocy Społecznej "[...]" w Gdańsku ul. H. w 2009 r. wynosił 2.606,75 zł. Z kolei z art. 61 ust 2 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej wynika, że opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wnosi mieszkaniec domu, w wysokości nie większej niż 70% swojego dochodu.

W ocenie Kolegium z akt sprawy wynikało, iż dochód. A. G. zwiększył się w momencie przyznania mu zasiłku pielęgnacyjnego w kwocie 153 zł miesięcznie na podstawie decyzji z dnia [...] sierpnia 2009 r., Nr [...], począwszy od dnia [...] lutego 2009 r. Jak wynika więc z przeprowadzonej w dniu 15 października 2009 r. aktualizacji wywiadu środowiskowego, miesięczny dochód strony wynosił 1.088,82 zł netto. Zatem opłata za pobyt w domu pomocy społecznej, winna stanowić 70% dochodu, tj. 762,17 zł. W ocenie Kolegium, zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, gdyż decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody między innymi w przypadku zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej, na co pozwala art. 106 ust. 5 ustawy, a podniesione w odwołaniu zarzuty nie mogą mieć wpływu na wynik rozpatrywanej sprawy.

A. G. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję z dnia [...] czerwca 2010 r., podnosząc iż nie zgadza się z rozstrzygnięciem.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, oceniając zaskarżoną w sprawie decyzję, uznał iż podlega ona uchyleniu z przyczyn innych niż wskazane w skardze.

Sąd podkreślił, iż podstawą kwestionowanej przez skarżącego decyzji z dnia [...] listopada 2009 r. był art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej, który stanowi, iż decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, 12, 107 ust. 5. Zmiana decyzji administracyjnej na korzyść strony nie wymaga jej zgody.

W ocenie Sądu, organy prawidłowo oceniły sytuację skarżącego, uznając, że nastąpiła zmiana jego dochodu, przy czym kwota zmiany przekroczyła 10%. Zatem zostały spełnione przesłanki z art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej, pozwalające na zmianę decyzji w sprawie odpłatności z pobyt w domu pomocy społecznej.

Jednak – zdaniem Sądu – w sprawie powstała wątpliwość dotycząca terminu, od którego zmieniona została wysokość odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej. Jak wynika bowiem z treści zaskarżonej decyzji, wysokość odpłatności została zmieniona z dniem [...] lutego 2009 r., natomiast decyzja została wydana w dniu [...] listopada 2009 r. Zatem termin zmieniający wysokość opłaty, został ustalony z datą wsteczną. Sąd wskazał, że w istocie – zgodnie z poczynionymi ustaleniami – zmiana sytuacji dochodowej skarżącego nastąpiła w związku z przyznaniem zasiłku pielęgnacyjnego już z dniem [...] lutego 2009 r., jednak ta okoliczność nie mogła znaleźć odzwierciedlenia w treści zaskarżonej decyzji. Sąd I instancji podkreślił, iż zgodnie z ustalonym w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądem decyzja wydawana na podstawie art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej ma charakter konstytutywny. Decyzja ta wpływa bowiem na dotychczasowy zakres przyznanych świadczeń z pomocy społecznej (zmienia ich wysokość, odmiennie je kształtuje lub wręcz je odbiera). Konstytutywny charakter tej decyzji, wynika również z trybu, w jakim jest wydawana. Na gruncie K.p.a. wzruszenie decyzji, tworzących prawa nabyte dla stron, może nastąpić na podstawie art. 155 K.p.a. czy art. 106 K.p.a. poprzez wydanie decyzji o charakterze konstytutywnym. Stąd też również decyzja wydawana na postawie art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej, która zmienia lub uchyla pierwotną decyzję, przyznającą prawo do określonych świadczeń z pomocy społecznej ma charakter decyzji konstytutywnej. Ze względu na taki charakter decyzji, może ona wywoływać wyłącznie skutki ex nunc. Tym samym brak jest jakichkolwiek podstaw, by uchylać lub zmieniać decyzję przyznająca prawo do określonych świadczeń z pomocy społecznej z mocą wsteczną ex tunc – z chwilą zaistnienia zmiany sytuacji dochodowej uprawnionego

Ponadto Sąd podniósł, że Zarządzeniem Prezydenta Miasta Gdańska z dnia 12 marca 2009 r., Nr [...], ustalono średni miesięczny koszt utrzymania jednego mieszkańca w Domu Pomocy Społecznej "[...]" w Gdańsku ul. H. w 2009 r. Zgodnie z § 2 Zarządzenia, weszło ono w życie z dniem ogłoszenia i stanowiło podstawę do ustalenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej, od następnego miesiąca przypadającego po miesiącu, w którym zostało opublikowane. Zarządzenie to zostało ogłoszone w Dzienniku Urzędowym Województwa Pomorskiego z dnia 22 kwietnia 2009 r. (Nr 56, poz. 1048). Zatem, stosownie do treści zarządzenia oraz zgodnie z zasadą lex retro non agit, zarządzenie to nie mogło mieć mocy obowiązującej w dniu [...] lutego 2009 r.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego należało uznać, że termin – z którym została zmieniona decyzja w sprawie odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej – został ustalony z naruszeniem prawa. Poczynione przez organ ustalenia, dotyczące zmiany sytuacji materialnej skarżącego, winny powodować ustalenie odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej na przyszłość, a nie z mocą wsteczną. Oznaczało to, że zarówno zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, jak i decyzja Kierownika Wydziału Pomocy Instytucjonalnej i Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych, zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego. Decyzje te zatem musiały zostać uchylone na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej ustawą P.p.s.a., a organ, ponownie rozpatrując sprawę, powinien rozważyć uwagi, dotyczące skutku decyzji wydanej na podstawie art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej.

Ze skargą kasacyjną od powyższego wyroku wystąpiło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku, prawidłowo reprezentowane, domagając się uchylenia zaskarżonego orzeczenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Skarga kasacyjna oparta została o obie podstawy z art. 174 ustawy P.p.s.a., a sądowi I instancji zarzucono:

• naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej polegającą na przyjęciu, że uchylenie decyzji na podstawie tej normy nie może dotyczyć tej części decyzji uprawniającej, która dotyczy prawa do świadczeń pomocy społecznej na okres miniony lecz możliwe jest jedynie odnośnie świadczeń przypadających na okresy przyszłe,

• naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 P.p.s.a. oraz art. 135 P.p.s.a., poprzez błędne uznanie, że orzekające w sprawie organy naruszyły art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej, uchylając weryfikowaną na podstawie tego przepisu decyzję z mocą wsteczną, co doprowadziło do wadliwego uzasadnienia wyroku i uchylenia decyzji z powodu naruszeń prawa, które w sprawie nie miały miejsca,

• naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 w zw. z art. 153 P.p.s.a. poprzez brak w uzasadnieniu wyroku jednoznacznych wskazań co do dalszego postępowania, co prowadzić może do wątpliwości na etapie wykonania wyroku,

• oraz z tzw. ostrożności procesowej naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 16 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 13 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) poprzez sprzeczne z przepisami prawa ukształtowanie składu orzekającego w sprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podniósł, iż nie można – jego zdaniem – podzielić stanowiska Sądu I instancji odnośnie interpretacji art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej. Ustanowiona przez ten przepis norma przewiduje bowiem pozakodeksowy mechanizm weryfikacji decyzji ż zakresu pomocy społecznej, m.in. wydawanych na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej w sprawach odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej. Sąd I instancji argumentuje, że weryfikacja decyzji administracyjnej prowadzona w oparciu o powołany przepis może następować wyłącznie ze skutkiem na przyszłość. Brak zatem podstaw by weryfikować w tym trybie decyzję w części dotyczącej okresu minionego. Jak należy z tego wnosić ewentualna zmiana decyzji może zatem dotyczyć, zdaniem Sądu I instancji, wyłącznie przyszłych – z perspektywy daty dokonywanej weryfikacji – świadczeń z pomocy społecznej i powiązanych z nimi praw i obowiązków stron.

Skarżący kasacyjnie podkreślił, że istotnie prawdą jest, iż w braku przepisu szczególnego, który stanowiłby inaczej, wszelka zmiana lub uchylenie decyzji ostatecznej następuje jedynie ze skutkiem na przyszłość (ex nunc) bowiem decyzja weryfikowana przyjmuje nową treść, bądź traci moc dopiero z chwilą wydania decyzji uchylającej/zmieniającej. Nie wynika to wszakże z deklaratoryjnego lub konstytutywnego charakteru decyzji wydawanej w sprawie weryfikacyjnej, które to rozróżnienie poddawane jest w literaturze przedmiotu w wątpliwość – każda decyzja zawiera w sobie bowiem zarówno element deklaratoryjny jak i konstytutywny, lecz z samej istoty mechanizmu uchylenia/zmiany decyzji w ujęciu art. 154 K.p.a., art. 155 K.p.a., czy też art. 163 K.p.a. W przeciwieństwie do stwierdzenia nieważności decyzji, konstrukcja uchylenia (zmiany) decyzji w powiązaniu z zasadą trwałości decyzji administracyjnej i domniemaniem jej ważności zakłada bowiem, że skutek w postaci wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego (odpowiednio nadania jej innej treści) nastąpić może jedynie z chwilą gdy decyzja uchylająca (zmieniająca) zacznie obowiązywać. Dotyczy to także trybu weryfikacji przewidzianego przez art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej. Czym innym jest jednak określenie momentu z jakim następuje weryfikacja decyzji na podstawie tego przepisu, czym innym natomiast możliwy na jego podstawie zakres weryfikacji decyzji przyznającej świadczenie z pomocy społecznej. W ocenie skarżącego kasacyjnie, zarówno przesłanki weryfikacji decyzji na podstawie art. 106 ust. 5 jako przepisu szczególnego względem art. 155 K.p.a., jak i materia ustawy o pomocy społecznej, wskazują, że weryfikacja prowadzona na podstawie tego przepisu może obejmować decyzję także w części dotyczącej świadczeń już wykonanych, obejmujących okres przed datą weryfikacji decyzji. Samo wykonanie części decyzji nie może stać, zdaniem pełnomocnika Kolegium, na przeszkodzie jej weryfikacji, jeśli w toku realizacji, w ściśle określonym w czasie odpadły przesłanki uzasadniające jej wydanie (lub wydanie jej w takim a nie innym kształcie) np. zmianie uległa sytuacja materialna strony.

Skutek weryfikacji decyzji następujący ex nunc lub ex tunc, o jakim mówi Sąd I instancji, wiąże się z mocą obowiązującą decyzji weryfikowanej, a nie z jej treścią. Niewątpliwie Sąd I instancji ma rację podnosząc, że konstrukcja uchylenia / zmiany decyzji z założenia obejmuje jedynie możliwość wyeliminowania wadliwej decyzji ze skutkiem dopiero od dnia wydania ostatecznej decyzji uchylającej. Pogląd ten nie stoi wszakże w sprzeczności z zapadłymi w sprawię rozstrzygnięciami organów administracji. Decyzja Prezydenta Miasta Gdańska z dnia [...] kwietnia 2009 zmieniona została bowiem dopiero z momentem gdy w sprawie zapadła na podstawie art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej decyzja ostateczna. Zmiana dokonana w tej decyzji skutkowała wszakże na przyszłość – decyzja o nowej treści obowiązywała bowiem od [...] czerwca 2009 r., tyle że rozstrzygała o uprawnieniach za okres od [...] lutego 2009 r., a więc od chwili wystąpienia zmian w sytuacji strony, które rzutują na prawo do świadczeń, podobnie jak weryfikowana decyzja z dnia [...] kwietnia 2009 r. rozstrzygała o odpłatności za pobyt w domu opieki społecznej także za okres przed jej wydaniem.

Za takim sposobem przemawiają także względy celowościowe. Skoro zamiarem ustawodawcy było uczynić z art. 106 ust. 5 ustawy szczególnie narzędzie reakcji na zmiany w sytuacji strony, na skutek których, uwzględniwszy cele pomocy społecznej, odpadły przesłanki by świadczyć jednostce pomoc w danej postaci i wysokości, to przeszkodą w weryfikacji decyzji przyznającej określone świadczenie nie może być jedynie to, że następuje ona niejako post factum, a więc w krótszym lub dłuższym okresie po wystąpieniu przesłanki do pozbawienia lub zmiany zakresu świadczeń. W przeciwnym razie jednostka mogłaby zachować prawo do świadczeń za okres do chwili gdy zapadnie ostateczna decyzja na podstawie art. 106 ust. 5 ustawy, pomimo, że brak jest ku pobieraniu takich świadczeń materialnego uzasadnienia. Data weryfikacja przesuwałaby się jeszcze bardziej wówczas, gdy strona wniesie odwołanie, Skoro organ II instancji rozpoznaje sprawę "na nowo" i orzeka co do jej istoty wedle stanu faktycznego i prawnego z chwili swojego orzeczenia, to także on nie może orzekać z "mocą wsteczną". W konsekwencji także orzeczenie organu odwoławczego – przyjmując pogląd Sądu I instancji – mogłoby zweryfikować wypływające z decyzji weryfikowanej uprawnienia strony jedynie co do przyszłych świadczeń, a więc za okresy następujące po wydaniu decyzji ostatecznej o zmianie lub uchyleniu decyzji przyznającej świadczenie – o ile wcześniej w ogóle nie upływnie okres, na jaki świadczenie pierwotnie przyznano.

Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną Sąd I instancji dokonał wadliwej interpretacji przez Sąd I instancji art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej, co doprowadziło do wadliwego i uzasadnienia wyroku i uchylenia przez Sąd I instancji obu wydanych w sprawie decyzji. Jednocześnie skarżący kasacyjnie nie kwestionuje, że w sprawie doszło do niewłaściwego zastosowania aktu wykonawczego. Orzekając o uprawnieniach strony organy obu instancji naruszyły bowiem art. 60 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, ustalając odpłatność za pobyt w domu pomocy społecznej na podstawie zarządzenia Prezydenta Miasta Gdańska opublikowanego dnia 22 kwietnia 2009 r. także odnośnie okresu pobytu w domu pomocy społecznej przypadającego przed opublikowaniem tego zarządzenia. Naruszenie to można by jednak wyeliminować na etapie postępowania odwoławczego, a więc bez potrzeby eliminowania także decyzji organu I instancji, nie jest ono bowiem wynikiem wadliwych, czy też niekompletnych ustaleń faktycznych.

Autor skargi kasacyjnej wskazał też, iż brak jest w uzasadnieniu wyroku jednoznacznych wskazań co do dalszego postępowania, a Sąd I instancji ograniczył się do wskazania, że "ponownie rozpatrując sprawę organ powinien rozważyć uwagi dotyczące skutku decyzji wydanej na podstawie art. 106 ust. 5 ustawy, poczynione w uzasadnieniu niniejszego wyroku".

Podniesiono także zarzut orzekania przez sąd w składzie nieprzewidzianym ustawą. W wydaniu orzeczenia brał udział Sędzia Sądu Okręgowego, wszelako z treści orzeczenia nie wynika by został on delegowany do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku w trybie art. 13 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie, wobec podniesienia zarzutu niewłaściwego składu sądu, co mieści się w przesłance z art. 183 § 2 pkt 4 powołanej ustawy, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał w pierwszej kolejności ten zarzut.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 16 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 13 § 2 ustawy. Prawo o ustroju sądów administracyjnych poprzez fakt orzekania w niniejszej sprawie przez sąd w składzie nieprzewidzianym ustawą, Sąd nie uznał go za zasadny. W ocenie autora skargi kasacyjnej w wydaniu orzeczenia brał udział Sędzia Sądu Okręgowego, jednak z treści orzeczenia nie wynika by został on delegowany do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku w trybie art. 13 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Wskazać jednakże należy, iż przepis ten stanowi jedynie, że Minister Sprawiedliwości, na wniosek Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego, może delegować, na czas określony, sędziego sądu apelacyjnego lub sędziego sądu okręgowego, za jego zgodą, do pełnienia obowiązków sędziego w sądzie administracyjnym. Z przepisu tego nie wynika, aby istniał jakikolwiek obowiązek ujawniania delegacji w treści wyroku, obowiązku takiego nie nakładają także żadne inne przepisy regulujące zasady postępowania sądowoadministracyjnego. Brak zatem adnotacji przy nazwisku sędziego, wskazującej na fakt delegowania go do pełnienia czynności w sądzie administracyjnym, nie stanowi naruszenia przepisów powołanych w skardze kasacyjnej.

Należy zauważyć, iż zgodnie z art. 13 § 2 ustawy Prawo o ustroju sadów administracyjnych Minister Sprawiedliwości, na wniosek Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego, może oddelegować, na czas określony, m.in. sędziego sądu okręgowego, za jego zgodą, do pełnienia obowiązków sędziego w sądzie administracyjnym. W dokumentacji NSA znajduje się zarówno odpowiedni wniosek Prezesa, jak i pismo Ministra Sprawiedliwości z dnia 1 grudnia 2010 r., delegujące sędziego Sądu Okręgowego w Gdańsku Jolantę Sudoł, do pełnienia obowiązków sędziego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na okres od dnia 3 stycznia 2011 r. do dnia 2 kwietnia 2011 r. Treść powyższego pisma została ujawniona przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Z tych względów zarzut niewłaściwego składu Sądu należało ocenić jako nieusprawiedliwiony.

Oceniając w dalszej kolejności, w granicach skargi kasacyjnej, pozostałe zarzuty Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż także one nie znajdują usprawiedliwienia.

Art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej, którego naruszenia dopatruje się Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku, stanowi, iż decyzję administracyjną – przyznającą świadczenie z pomocy społecznej – zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, 12 i 107 ust. 5. (czyli m.in. marnotrawienie przyznanych środków, odmowa współpracy z organami czy odmowa złożenia oświadczenia o rzeczywistym stanie majątkowym). Zmiana decyzji administracyjnej na korzyść strony nie wymaga jej zgody. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku – wbrew temu co twierdzi autor skargi kasacyjnej – dokonał prawidłowej wykładni powołanego przepisu. Słusznym było bowiem przyjęcie przez Sąd, iż decyzja wydana na podstawie art. 106 ust. 5 przywołanej ustawy, którą zmieniono lub uchylono pierwotną decyzję przyznającą prawo do określonych świadczeń z pomocy społecznej, ma charakter konstytutywny, zatem uchylenie lub zmiana decyzji przyznającej świadczenie nie może nastąpić z mocą wsteczną. Zasadnym było też przyjęcie przez Sąd stanowiska, iż w przypadku stwierdzenia, że zachodzą przesłanki przewidziane w art. 106 ust. 5 ustawy, organ wydaje decyzję uchylającą lub zmieniającą pierwotne rozstrzygnięcie ze skutkiem ex nunc, a co za tym idzie kształtuje nowy zakres uprawnień strony, istniejący dopiero od momentu wydania nowej decyzji, orzekającej o utracie prawa lub o zmianie wysokości dotychczas pobieranego świadczenia. Brak przy tym jakichkolwiek podstaw by uchylać lub zmieniać decyzję przyznającą prawo do określonych świadczeń z pomocy społecznej ze skutkiem ex tunc, tj. wstecz, np. z chwilą zmiany sytuacji dochodowej uprawnionego. Skutki uchylenia decyzji administracyjnej ex tunc wiązać należy tylko i wyłącznie z decyzjami deklaratoryjnymi tj. takimi, które potwierdzają pewien zaistniały już stan rzeczy, a decyzje tego rodzaju nie są wydawane na gruncie ustawy o pomocy społecznej. Akty deklaratoryjne nie tworzą nowych sytuacji prawnych, lecz stwierdzają w sposób wiążący, że w danej sytuacji wynikają z ustawy dla adresata obowiązki i prawa. Z tego rodzaju aktem mamy do czynienia wówczas, gdy pewien stan rzeczy powstał z mocy samego prawa, a organ wydający akt orzeka tylko, czy taki stan zaistniał. Stąd akty deklaratoryjne wywołują skutki prawne wstecz, od momentu, w jakim powstał dany stan prawny, zaś istotą decyzji deklaratoryjnej jest jej moc wiążąca wstecz, czyli sięgająca skutkami prawnymi wcześniej, niż data wydania decyzji. Decyzja wydawana w oparciu o art. 106 ust. 5 wpływa na dotychczasowy zakres przyznanych świadczeń z pomocy społecznej gdyż zmienia ich wysokość, odmiennie kształtuje lub wręcz je odbiera. Ze względu na ten właśnie konstytutywny charakter decyzja taka może wywierać wyłącznie skutki ex nunc tj. na przyszłość. Podobny charakter mają decyzje wydane na podstawie art. 155 czy 161 K.p.a. Brak zatem jakichkolwiek podstaw by uchylać lub zmieniać decyzję przyznającą prawo do określonych świadczeń z pomocy społecznej ze skutkiem ex tunc, tj. wstecz, np. z chwilą zmiany sytuacji dochodowej uprawnionego. Stanowisko to wyrażone było w szeregu orzeczeń Sądów administracyjnych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 1554/09 i z dnia [...] sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 654/10) i jest w pełni podzielane przez Sąd orzekający w niniejszej sprawie.

Powyższy wywód stanowi także o niezasadności zarzutu naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 P.p.s.a. oraz art. 135 P.p.s.a. Skoro bowiem Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej – o czym Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygnął powyżej – to nie można przyjąć za słuszne twierdzenia strony skarżącej kasacyjne, iż niewłaściwa wykładnia tej normy miała wpływ na błędne uzasadnienie zaskarżonego wyroku i uchylenie decyzji z uwagi na naruszenie powołanej normy. Wywód przeprowadzony przez Sąd I instancji i wyprowadzone z niego wnioski są w pełni prawidłowe i odpowiadające prawu.

Wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zawarł również wskazania co do dalszego postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny wprost wskazał bowiem, iż organ wydając decyzję o ustaleniu odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej, winien uwzględnić ustalenia dotyczące zmiany sytuacji materialnej skarżącego, a decyzja wydana w tym przedmiocie powinna ustalać odpłatność na przyszłość, a nie z mocą wsteczną. Wskazania Sądu są więc jasne, klarowne i nie wymagają głębszej analizy. Skoro bowiem Sąd prawidłowo przyjął, iż organy naruszyły art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej, to oczywistym jest, że wydanie decyzji po przekazaniu sprawy organom nastąpić musi w sposób uwzględniający wykładnię tego przepisu dokonaną przez Sąd.

Mając na uwadze powyższe i uznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.