II SA/Gl 1385/24 - Wyrok

Data orzeczenia	2024-11-18	
Data wpływu	2024-10-18	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach	
Sędziowie	Grzegorz Dobrowolski /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6133 Informacja o środowisku	
Hasła tematyczne	Administracyjne postępowanie	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżoną decyzję	
Powołane przepisy	Dz.U. 2022 nr 0 poz 2000;  art. 138 par. 2, art. 145 par. 1 pkt 3.; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 listopada 2024 r. sprawy ze sprzeciwu A. S.A. w C. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 11 stycznia 2024 r. nr SKO.OS/41.9/904/2023/20873/AK w przedmiocie odmowy uchylenia, w wyniku wznowienia postępowania, decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach na rzecz strony skarżącej kwotę 117 (sto siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.	
Uzasadnienie
Decyzją nr [...] z dnia 9 sierpnia 2022 r., Prezydent Miasta C. stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, polegającego na "Budowie zespołu 3 budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażami podziemnymi, lokalami usługowymi, infrastrukturą techniczną i drogową w C. rejon przy ul. [...] na działkach nr [...], [...], [...], [...]". Decyzja ta została wydana na wniosek A. S.A. z siedzibą w C. ("inwestor", "spółka").

Odwołanie od tej decyzji złożyło Stowarzyszenie "[...]" z siedzibą w C. (dalej "Stowarzyszenie"), jednakże Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach postanowieniem z dnia 24 października 2022r. stwierdziło niedopuszczalność tego odwołania. Wskazało jednocześnie wadę obligującą do wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją organu I instancji.

Kolegium postanowieniem z dnia 17 listopada 2022 r. z urzędu wznowiło postępowanie w sprawie i wyznaczyło Prezydenta Miasta S. do przeprowadzenia postępowania w zakresie przyczyn wznowienia oraz odnośnie co do istoty sprawy. W toku postępowania przed Prezydentem Miasta S. organ ten ustalił wystąpienie przesłanek do wyłączenia, wobec czego wnioskiem z dnia 13 grudnia 2022r. wystąpił o wyznaczenie innego organu. To nastąpiło zaś postanowieniem SKO z dnia 29 grudnia 2022 r., gdzie organ wyżej instancji wyznaczył do załatwienia przedmiotowej sprawy Prezydenta Miasta G. Do postępowania, na prawach strony zostało dopuszczone Stowarzyszenie.

Po przeprowadzeniu postępowania wznowieniowego decyzją nr [...] z dnia 31 sierpnia 2023 r. organ I instancji odmówił uchylenia ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta C. nr [...] z dnia 9 sierpnia 2022 r. sprostowanej postanowieniem z dnia 18 sierpnia 2022 r., o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.

Od decyzji tej odwołania złożyły Stowarzyszenie oaz spółka P. S.A z siedzibą w C..

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach decyzją z dnia 11 stycznia 2024r. nr [...], uchyliło decyzję z dnia 31 sierpnia 2023 r. wydaną we wznowionym postępowaniu, i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji . Kolegium uznało, że nie może się ona ostać w obrocie prawnym, gdyż została wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wskazało, że przeprowadzone postępowanie administracyjne nie doprowadziło do kompleksowego i wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, co w istocie stanowi naruszenie art. 7 kpa i art. 77 § 1 kpa. Zauważyło, że obowiązek rzetelnego i wyczerpującego zgromadzenia materiału dowodowego oznacza obowiązek podjęcia przez organ administracyjny wszystkich niezbędnych działań, w tym obowiązek przeprowadzenia dowodów z urzędu czy też na wniosek strony, służących ustaleniu stanu faktycznego sprawy; materiał dowodowy zebrany w sprawie winien bowiem być kompletny. Z kolei obowiązek rozpatrzenia materiału dowodowego polega na dokładnym zapoznaniu się z tym materiałem, ustosunkowaniu się do każdego ze zgromadzonych w sprawie dowodów z uwzględnieniem wzajemnych powiązań między nimi, aby uzyskać jednoznaczność ustaleń faktycznych i prawnych

Kolegium wskazało, że obowiązkiem organu I instancji po wznowieniu postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną, było przeprowadzenie na nowo postępowania wyjaśniającego, w którym wyeliminowałby on wszystkie wady postępowania wcześniejszego. Na etapie wyjaśniającym - merytorycznym wznowionego postępowania organ ten nie był związany ustaleniami stanu faktycznego i prawnego dokonanymi podczas wcześniejszego postępowania, niemniej obowiązany był odnieść do tego materiału dowodowego i na nowo go ocenić. SKO stwierdziło, że w przedmiotowej sprawie rozstrzygniecie organu I instancji ograniczyło się w istocie do powielenia ustaleń i rozstrzygnięcia Prezydenta Miasta C. W związku z tym usunięcie wad wcześniejszego postępowania, w ocenie SKO, będzie miało wpływ na treść nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy.

Wskazano w szczególności na:

- brak ustaleń co do przedmiotu postępowania,

- wątpliwości co do ilości kondygnacji parkingów podziemnych,

- brak ponownego dokonania aktów współdziałania,

- brak rozważań dotyczących kumulacji oddziaływań,

- brak rozważenia możliwości przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko ze względu na konflikty społeczne.

Sprzeciw od tej decyzji złożył inwestor. Zarzucił organowi odwoławczemu naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia pomimo że przedmiotowe w sprawie postępowanie zakończone decyzją Prezydenta Miasta C. z dnia 9 sierpnia 2022 r. nie powinno zostać wznowione, albowiem nie zaszły przesłanki z art. 145 § 1 pkt 3 kpa, tj. decyzja nie została wydana przez organ podlegający wyłączeniu; z uwagi na rzekomy błąd w decyzji organu I instancji polegający na wskazaniu wadliwego numeru działki, podczas gdy treścią decyzji Prezydenta Miasta G. pozostaje jedynie odmowa uchylenia konkretnej decyzji Prezydenta Miasta C. i błąd w zakresie określenia nazwy inwestycji. Uprzednio uzyskane opinie nie uległy dezaktualizacji i pozostają wiążące, jak też kwestia ta nie stanowiła wadliwości postępowania skutkującej wznowieniem postępowania, w związku z czym brak było takiego obowiązku; z uwagi na brak rozważań co do przedsięwzięć realizowanych i zrealizowanych na terenie, na którym planuje się realizację przedsięwzięcia oraz w obszarze jego oddziaływania, podczas gdy przedsięwzięcia takie nie występują na przedmiotowym w sprawie obszarze, a obowiązujący plan miejscowy bynajmniej nie przeznacza tego terenu na intensywną zabudowę mieszkaniową; z uwagi duże społeczne zainteresowanie przedsięwzięciem i możliwość wystąpienia konfliktów społecznych, podczas gdy przesłanki te nie stanowią podstawy do przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.

Tutejszy Sąd wyrokiem z dnia 8 kwietnia 2024 r. (sygn. II SA/Gl 190/24) oddalił sprzeciw uznając, że w sprawie zaistniały przesłanki do wydania decyzji kasatoryjnej.

Skargę kasacyjną od tego wyroku złożył inwestor. Zarzucił SKO w Katowicach naruszenie art. 138 § 2 k.p.a., poprzez uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpatrzenia:

1) pomimo, że przedmiotowe postępowanie zakończone decyzją Prezydenta Miasta C. z dnia 9 sierpnia 2022 r. nie powinno zostać wznowione, albowiem nie zaistniały przesłanki z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a., tj. decyzja ta nie została wydana przez organ podlegający wyłączeniu;

2) z uwagi na rzekomy błąd w decyzji organu pierwszej instancji, polegający na wskazaniu wadliwego numeru działki, podczas gdy treścią decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia 31 sierpnia 2023 r. pozostaje jedynie odmowa uchylenia konkretnej decyzji Prezydenta Miasta C. i drobny błąd w zakresie określenia nazwy inwestycji, popełniony przy przytaczaniu treści tej ostatniej decyzji – błąd ten nie dotyczy decyzji Prezydenta Miasta C. i nie odgrywa jakiejkolwiek roli w sprawie;

3) z uwagi na rzekomą rozbieżność w zakresie liczby kondygnacji garażów podziemnych, podczas gdy takowa nie występuje, gdyż omyłka pisarska w KIP pozostawała oczywista (pozostałe dokumenty wskazywały na garaże jednokondygnacyjne) i została sprostowana, a ponadto pozostawała bez wpływu na konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko;

4) z uwagi na brak uzyskania nowych opinii organów współdziałających, podczas gdy uprzednio uzyskane opinie nie uległy dezaktualizacji i pozostają wiążące, jak też kwestia ta nie stanowiła wadliwości postępowania skutkującej wznowieniem postępowania, w związku z czym brak było takiego obowiązku;

5) z uwagi na brak rozważań co do przedsięwzięć realizowanych i zrealizowanych na terenie, na którym planuje się realizację przedsięwzięcia oraz w obszarze jego oddziaływania, podczas gdy przedsięwzięcia takie nie występują na przedmiotowym w sprawie obszarze, a obowiązujący plan miejscowy bynajmniej nie przeznacza tego terenu na intensywną zabudowę mieszkaniową;

6) z uwagi na duże społeczne zainteresowanie przedsięwzięciem i możliwość wystąpienia konfliktów społecznych, podczas gdy przesłanki te nie stanowią podstawy do przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.

NSA wyrokiem z dnia 8 października 2024 r. (sygn. III OSK 2092/24) uchylił wyrok tutejszego Sądu. Sąd kasacyjny przyznał rację stronie skarżącej, że Sąd pierwszej instancji, uzasadniając zaskarżony wyrok, w istocie jedynie omówił formalne warunki wydawania decyzji w ramach art. 138 § 2 k.p.a. oraz w sposób ogólny – nieodnoszący się w żaden sposób do podnoszonych szczegółowo w sprzeciwie okoliczności tej konkretnej sprawy oraz wskazywanych naruszeń przepisów postępowania, mających istotny wpływ na możliwość zastosowania przez organ odwoławczy w/w przepisu – uznał zaskarżoną decyzję za zgodną z prawem. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika bowiem, aby WSA w Gliwicach dokonał dostatecznej oceny prawidłowości zastosowania przez Kolegium art. 138 § 2 k.p.a. Sąd pierwszej instancji nie odniósł się w ogóle do konkretnych okoliczności przedstawionych przez spółkę w sprzeciwie, które to okoliczności nie mogły uzasadniać – w ocenie skarżącej – wydania decyzji kasatoryjnej. Stwierdził natomiast jedynie, że powody uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia zostały szczegółowo omówione w uzasadnieniu zaskarżonej sprzeciwem decyzji i WSA w Gliwicach powody te uznaje za słuszne.

Naczelny Sąd administracyjny podkreślił jednocześnie, iż po wznowieniu postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją administracyjną rozpoznanie sprawy winno zawierać się w granicach zakreślonych stwierdzonymi podstawami wznowienia. Postępowanie w sprawie wznowienia postępowania ma na celu naprawienie konkretnych wad postępowania zakończonego ostateczną decyzją, ujętych w formie podstaw wznowienia. Wystąpienie podstawy wznowienia nie może być zatem pretekstem do ponownego rozpoznania sprawy w całości, bez względu na stwierdzone uchybienia. W orzecznictwie wskazuje się, że jeżeli nie stwierdzono istnienia żadnej z podstaw wznowienia, które dotyczą postępowania dowodowego, to wznowienie postępowania z innej przyczyny nie daje podstaw do ponownej oceny już przeprowadzonych i ocenionych dowodów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935, dalej: p.p.s.a.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej, a stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2022 r., poz. 2492) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu, czy jest on zgodny z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Kontrolowaną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach uchyliło wydaną w ramach postępowania wznowieniowego decyzję Prezydenta Miasta G. nr [...] z dnia 31 sierpnia 2023 r. o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta C. nr [...] z dnia 9 sierpnia 2022 r. w przedmiocie środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Przyczyną wznowienia postępowania było naruszenie art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a., czyli decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27 k.p.a.

Wznowienie postępowania jest szczególnego rodzaju odstępstwem od zasady trwałości decyzji administracyjnych. Może ono nastąpić w szczególnych przypadkach, przewidzianych w art. 145 § 1 k.p.a., i dotyczy istotnych naruszeń zasad postępowania administracyjnego. Wznowienie postępowania nie jest jednak kolejną instancją postępowania zwyczajnego, ale jest procedurą umożliwiającą kontrolę prawidłowości wydanej decyzji ostatecznej. Właściwy organ orzeka po wznowieniu postępowania o wzruszeniu decyzji dotychczasowej tylko wówczas, gdy stwierdzi, iż wystąpiła jedna z przesłanek ściśle określonych w art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b k.p.a. i jednocześnie nie zachodzi żadna z negatywnych przesłanek wznowienia postępowania określonych w art. 146 k.p.a., a więc nie upłynął termin dopuszczalności wznowienia postępowania, ani w wyniku wznowienia postępowania nie zapadnie wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Co równie istotne, postępowanie w sprawie wznowienia postępowania jest dwuetapowe. W pierwszej fazie organ bada jedynie, czy podanie o wznowienie wniosła strona, czy wskazano w nim ustawowe przesłanki wznowieniowe, a także - czy został zachowany termin do złożenia podania określony w art. 148 k.p.a. Dopiero pozytywne ustalenia organu w tym zakresie uzasadniają wydanie postanowienia o wszczęciu postępowania w sprawie wznowienia postępowania, które stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy.

Podkreślić także trzeba, iż wydanie postanowienia o wznowieniu w oparciu o art. 149 § 1 k.p.a. nie przesądza wystąpienia w sprawie przesłanki wznowienia. Postanowienie to stanowi natomiast podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia (po pierwsze) oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (o ile przyczyna wznowienia w sprawie będzie miała miejsce i w celu ustalenia jej wpływu na wynik sprawy), stosownie do treści art. 149 § 2 k.p.a.

Wskazać w końcu należy, iż art. 151 reguluje możliwe sposoby rozstrzygnięcia w postępowaniu wznowieniowym. Przepis art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. ma zastosowanie w przypadku, gdy w toku postępowania (po wznowieniu) ustalono, że przesłanka wznowienia (w związku z którą uruchomiono to postępowanie) nie wystąpiła, a tym samym nie było podstaw do ponownej merytorycznej oceny sprawy zakończonej decyzją ostateczną (a to - w granicach stwierdzonej podstawy wznowienia i w celu usunięcia stwierdzonej nieprawidłowości).

Jak trafnie wskazał w swym wyroku NSA rozpoznanie sprawy winno zawierać się w granicach zakreślonych stwierdzonymi podstawami wznowienia. Postępowanie w sprawie wznowienia postępowania ma na celu naprawienie konkretnych wad postępowania zakończonego ostateczną decyzją, ujętych w formie podstaw wznowienia. Wystąpienie podstawy wznowienia nie może być zatem pretekstem do ponownego rozpoznania sprawy w całości, bez względu na stwierdzone uchybienia. Tu WSA w Gliwicach wskazuje, że tym wskazaniem jest związany zarówno on sam, jak i organy administracji.

Badając tok rozumowania Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach należy przyjąć, iż organ odwoławczy potraktował postępowanie wznowieniowe prowadzone przez Prezydenta Miasta G. właśnie jak kolejną "instancję". Zarzuciło temu ostatniemu, że nie określił on w sposób właściwy przedmiotu postępowania, nie dokonał istotnych ustaleń dotyczących niektórych parametrów przedsięwzięcia, nie rozważył, czy w sprawie powinna zostać przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowiska, czy wreszcie że nie wystąpił o współdziałanie w związku z wydawaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Jak wskazało Kolegium "obowiązkiem organu I instancji po wznowieniu postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną, było przeprowadzenie na nowo postępowania wyjaśniającego, w którym wyeliminowałby on wszystkie wady postępowania wcześniejszego. Na etapie wyjaśniającym - merytorycznym wznowionego postępowania organ ten nie był związany ustaleniami stanu faktycznego i prawnego dokonanymi podczas wcześniejszego postępowania, niemniej obowiązany był odnieść do tego materiału dowodowego i na nowo go ocenić. SKO stwierdziło, że w przedmiotowej sprawie rozstrzygniecie organu I instancji ograniczyło się w istocie do powielenia ustaleń i rozstrzygnięcia Prezydenta Miasta C.". Można zatem przyjąć, że w rozstrzyganej sprawie organ odwoławczy oceniał nie decyzję Prezydenta Miasta G., tylko decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach.

Tak określony wyżej zakres czynności, które miał zrealizować Prezydent Miasta G. znacząco przekracza granice sprawy administracyjnej. Przedmiotem rozstrzygnięcia organu I instancji było bowiem zbadanie konkretnej przesłanki, wpływu okoliczności przewidzianych w 145 § 1 pkt 3 k.p.a. na treść zapadłego rozstrzygnięcia. Oczywiście przy uwzględnieniu art. 146 § 2 k.p.a. W konsekwencji zasadny jest zarzut naruszenia w sprawie art. 138 § 2 k.p.a.

Odnosząc się do zarzutu braku wystąpienia przez Prezydenta Miasta G. o współdziałanie do innych organów Sąd wskazuje, że brak podstaw do takiego wystąpienia w ramach postępowania wznowieniowego toczącego się na podstawie art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. Opinie właściwych organów zostały już wyrażone w postępowaniu zwyczajnym. Przedstawiły one swoje stanowisko względem określonego przedsięwzięcia i jego wpływu na środowisko.

Biorąc pod uwagę powyższe, działając na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a..

Ponownie rozpatrując sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach weźmie pod uwagę wyżej poczynione rozważania Sądu. Rozpozna odwołanie złożone od decyzji Prezydenta Miasta G. uwzględniając, ze jest to rozstrzygnięcie zapadłe w wyniku wznowienia postępowania. Granice postępowania wznowieniowego określa zaś przyjęta przesłanka wznowieniowa.