Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Nowak, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 lutego 2026 r. sprawy ze sprzeciwu A.B., L.J., M.J., A.J., M.S. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia 3 listopada 2025 r. nr SKO.4103.124.2025 w przedmiocie warunków zabudowy terenu oddala sprzeciw.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie (dalej "Kolegium" lub "organ odwoławczy") z 3 listopada 2025 r., nr SKO.4103.124.2025, którą po rozpatrzeniu odwołania L. sp. z o.o. z siedzibą w C. (dalej "Inwestor"), działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572 z późn. zm.) – dalej "k.p.a." oraz art. 4 ust. 2, art. 53 ust. 3 i ust. 4, art. 54 w związku z art. 64 ust. 1 i art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2024 r. [...]) dalej "u.p.z.p." oraz art. 59 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r. poz. 1688), uchylono decyzję Prezydenta Miasta C. nr [...] z dnia 27 czerwca 2025 r., znak: [...], w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu obejmującego działkę o numerze ewidencyjnym [...] obręb [...], położonego w C. przy ul. [...], dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na rozbudowie, nadbudowie i przebudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z jego zmianą sposobu użytkowania na budynek mieszkalny wielorodzinny (dalej "inwestycja").

Wydanie decyzji poprzedziło postępowanie administracyjne o następującym przebiegu:

Wnioskiem z 2 kwietnia 2025 r. Inwestor zwrócił się do organu I instancji o ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. W załączniku B do wniosku wskazano przybliżone projektowane gabaryty obiektu. Zamierzenie inwestycyjne obejmuje rozbudowę, nadbudowę i przebudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz ze zmianą sposobu jego użytkowania na budynek mieszkalny wielorodzinny, w którym przewiduję się 20 lokali mieszkalnych, o planowanych gabarytach: obiekt od trzech do czterech kondygnacji nadziemnych i jednej podziemnej, o szerokości elewacji frontowej 17,0 m - 30,5 m, wysokości 11,5 m - 12,5 m, z dachem płaskim, dwuspadowym, wielospadowym o kącie nachylenia połaci dachowych od 2° do 30°. Do obsługi budynku planuje się budowę przyłączy: wodociągowego, kanalizacji sanitarnej i deszczowej, zaopatrzenie w ciepło ze źródeł indywidualnych. Obsługę komunikacyjną zaplanowano zjazdem z drogi publicznej kategorii gminnej - ul. [...]. Inwestor planuje również realizację od 18 do 21 miejsc postojowych, w tym od 15 do 17 w garażu i od 3 do 4 na parkingu. Do wniosku dołączono mapę zasadniczą w skali 1:1000.

O wszczęciu postępowania Prezydent poinformował strony postępowania w dniu 7 kwietnia 2025 r. W wyniku zawiadomienia strony wniosły uwagi i zastrzeżenia dotyczące planowanej inwestycji, wskazując na potencjalne uciążliwości spowodowane inwestycją - utrata przez właścicieli działek sąsiednich dostępu do światła dziennego, ryzyko destabilizacji gruntu, zwiększenie natężenia hałasu i ruchu, utratę prywatności.

W konsekwencji przeprowadzonego postepowania organ I instancji odmówił Inwestorowi ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla planowanej inwestycji. W uzasadnieniu swojego stanowiska organ pierwszej instancji podniósł m.in., że po przeprowadzeniu stosownego postępowania, a także wykonaniu analiz wynikających z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., ustalił, że wnioskowana inwestycja nie spełnia łącznie wymogów określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-6 u.p.z.p.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł Inwestor.

Po rozpatrzeniu odwołania, opisaną wyżej decyzją z 3 listopada 2025 r. Kolegium uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium przedstawiło dotychczasowy przebieg postępowania, ustalony stan faktyczny sprawy oraz zacytowało przepisy prawa mające w niej zastosowanie.

Dokonując oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego Kolegium uznało, że organ I instancji nieprawidłowo przeprowadził analizę urbanistyczną. Organ odwoławczy wskazał, że część graficzna analizy (mapa zasadnicza) załączona do decyzji organu I instancji jest nieczytelna, nie pozwala na odczytanie wszystkich danych. Część obszaru analizowanego jest w ogóle niewidoczna (legenda zasłania część obszaru analizowanego), co z kolei prowadzi do braku możliwości ustalenia, czy w tej części istnieje zabudowa, która powinna zostać objęta analizą. Zdaniem Kolegium na podstawie widocznej części graficznej analizy możliwa jest jedynie prawdopodobna identyfikacja działek, co znacznie utrudnia zarówno weryfikację stanowiska organu jak i stron postępowania. Z porównania części tekstowej z częścią graficzną analizy wynika jednak, że organ I instancji pominął część zabudowy na obszarze analizowanym. W części tekstowej analizy w przypadku parametru szerokości elewacji frontowych wskazano 16 adresów, zaś z części graficznej wynika, że zabudowa mieszkaniowa występuje na większej ilości działek. Ponadto stosownie do § 2 ust. 2 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu określa się na podstawie istniejącej na obszarze analizowanym zabudowy i zagospodarowania terenu o takiej samej funkcji, jak funkcja zabudowy i zagospodarowania terenu określona we wniosku. Przy czym funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu nie można utożsamiać z określeniem rodzaju zabudowy. W konsekwencji dane zawarte w analizie nie pozwalają na to, by zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań wyznaczyć średnią szerokość elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym. Analiza nie zawiera szczegółowych parametrów zabudowań o takiej samej funkcji, jak funkcja zabudowy i zagospodarowania terenu wskazana we wniosku. Nadto analiza powinna obejmować wszystkie działki znajdujące się w granicach obszaru analizowanego, w tym również te, które jedynie częściowo zlokalizowane są na tym obszarze. Kontynuacja funkcji wyrażona w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., odnosi się bowiem do całego obszaru analizowanego, a nie tylko jedynie do zabudowy występującej w bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji. Kolegium oceniło, że w przypadku parametru wysokości zabudowy okoliczność, iż ani treść § 7 ust. 1 ani treść § 7 ust. 2 rozporządzenia z 15 lipca 2024 r. nie pozwala na uwzględnienie wniosku spółki, nie jest jeszcze wystarczającą podstawą do tego, aby wydać decyzję odmowną. Organ I instancji rozpatrujący wniosek powinien rozważyć, czy w sprawie mógłby znaleźć zastosowanie wyjątek wskazany w § 7 ust. 3 ww. rozporządzenia. Kolegium stwierdziło, że z uzasadnienia decyzji organu I instancji wynika jedynie, iż planowana wysokość budynku przewyższa średnią, a wzdłuż ul. [...] dominuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna o niewielkich gabarytach. Z tego też względu planowany przez spółkę sposób zabudowy stoi w sprzeczności z istniejącym układem przestrzennym, a planowany obiekt nie będzie harmonijnie wpisywać się w otoczenie. Organ odwoławczy zauważył, że w analizie urbanistycznej brak jest wskazania wysokości poszczególnych budynków objętych zakresem przeprowadzonej analizy urbanistycznej, w tym budynków zlokalizowanych przy ul. [...] (wskazano tylko wysokość dwóch budynków na przylegających działkach sąsiednich). Tym samym stanowisko organu I instancji, że wyznaczenie wskaźnika wysokości zabudowy w proponowanej wysokości spowoduje zaburzenie ładu przestrzennego nie znajduje oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym.

Sprzeciw od decyzji organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach złożyły strony postępowania A. B., M. J., L. J., M. S. i A. J. (dalej "Skarżący") wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu sprzeciwu Skarżący nie zgodzili się z argumentami podnoszonymi w odwołaniu od decyzji organu I instancji przez Inwestora. Stwierdzili, że Inwestor manipuluje w odwołaniu faktami, gabarytami i wielkościami, przemilczając i pomijając rzeczy niewygodne dla siebie, szukając kruczków prawnych. Skarżący przedstawili argumenty ich zdaniem uzasadniające błędną decyzję Kolegium.

W odpowiedzi na sprzeciw organ odwoławczy wniósł o jego oddalenie, podtrzymując dotychczas zajęte stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1267). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2026 r. poz. 143) - dalej "p.p.s.a.". Stosownie do tego przepisu, rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a.

Kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza zatem konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na decyzję kasacyjną jest więc przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 maja 2017 r. II OSK 2219/15).

Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Konieczność wydania decyzji kasacyjnej zachodzi zatem wtedy, kiedy zasada dwuinstancyjności postępowania wyłącza przeprowadzenie w tym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego, gdyż jego zakres wskazuje, że w swej istocie organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie mogącym mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji. W konsekwencji sprawa byłaby rozstrzygana w jednej instancji, przez co pozbawiono by stronę prawa do dwuinstancyjnego postępowania. Potwierdzeniem powyższego jest treść art. 136 § 1 k.p.a., w myśl którego organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Jeżeli zatem organ pierwszej instancji nie wyjaśnił części istotnych okoliczności sprawy albo zgromadził niepełny, ale obszerny materiał dowodowy, wówczas organ odwoławczy ma obowiązek te uchybienia usunąć we własnym zakresie. Kasacyjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a.

Poddawszy zaskarżoną decyzję ocenie legalności w granicach wyznaczonych wyżej powołanymi przepisami Sąd doszedł do przekonania, że sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie.

W ocenie Sądu fakt błędnie wykonanej analizy urbanistycznej jest wystarczający do uznania, że w sprawie zaistniały przesłanki do wydania decyzji kasatoryjnej przez organ odwoławczy. Zgodnie z art. 61 ust. 5a u.p.z.p., w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości równej trzykrotnej szerokości frontu terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, jednak nie mniejszej niż 50 m oraz nie większej niż 200 m, i przeprowadza na nim analizę cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej, drogi wewnętrznej lub granicy działki obciążonej służebnością drogową, z której odbywa się główny wjazd na działkę. Dla wydania decyzji o warunkach zabudowy jednym z podstawowych warunków jest więc prawidłowe przeprowadzenie opisanej wyżej analizy. Niewątpliwie błędy w zakresie przeprowadzenia analizy stanowią bezpośrednią podstawę do uchylenia decyzji organu I instancji. Tym samym dokonane przez Kolegium ustalenia uprawniały do wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

W związku z powyższym, działając na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., Sąd oddalił sprzeciw.