IV SA/Wa 2562/14 - Wyrok

Data orzeczenia	2015-07-28	
Data wpływu	2014-12-19	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie	
Sędziowie	Łukasz Krzycki /przewodniczący/
Piotr Korzeniowski /sprawozdawca/
Tomasz Wykowski	
Symbol z opisem	6153 Warunki zabudowy  terenu	
Hasła tematyczne	Zagospodarowanie przestrzenne	
Sygn. powiązane	II OSK 2910/15	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2015 nr 0 poz 199; art 61 ust 1; Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędziowie sędzia WSA Piotr Korzeniowski (spr.), sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lipca 2015 r. sprawy ze skargi M. G. i M. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę	
Uzasadnienie
W decyzji z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] Zarząd Dzielnicy [...] na wniosek [...] Sp. z o. o. z siedzibą w W. ustalił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem w parterze i garażem podziemnym przy ul. [...] w W. na terenie nieruchomości na działkach o numerach ewidencyjnych [...] z obrębu [...] wraz z wjazdem, chodnikami i niezbędną infrastrukturą techniczną na działkach o numerach ewidencyjnych [...] z obrębu [...] oraz [...] i [...] z obrębu [...].

Po rozpatrzeniu odwołania M.K., M.G. i M.G. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w decyzji z dnia [...] października 2014 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję z dnia [...] czerwca 2014 r. W ocenie organu odwoławczego, organ I instancji prawidłowo wykreślił teren analizowany w obszarze nie mniejszym niż 50 m, licząc od środka terenu inwestycji. Sąsiednia zabudowa nie tworzy regularnej zabudowy, a planowana inwestycja usytuowana jest w drugiej linii zabudowy, dlatego obowiązująca linia nowej zabudowy na działkach objętych wnioskiem została wyznaczona w odległości 6 m od drogi publicznej stanowiącej ul. [...]. Ustalono, że średnia szerokość elewacji frontowej w analizowanym obszarze wynosi 37 m, natomiast dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej – 33 m. Z uwagi na specyfikę otoczenia oraz wielkość terenu inwestycyjnego szerokość elewacji frontowej ustalono powyżej parteru od 25 m do 26 m, zaś na kondygnacji parteru dla kondygnacji garażu dopuszczono zwiększenie szerokości elewacji frontowej do 30 m. Kolegium zauważyło, że zabudowa w analizowanym obszarze jest bardzo zróżnicowana, dlatego możliwe było zastosowanie innych, niż zalecane, parametrów. Analiza obszaru nie wykazała, by w sprawie zawyżone zostały parametry ustalenia wysokości nowej zabudowy. Decyzja nie uwzględnia wyłącznie oczekiwań inwestora, ponieważ parametry inwestycji zostały zmniejszone względem zawartych we wniosku. Decyzja organu I instancji chroni prawa osób trzecich przed pozbawieniem dostępu do drogi publicznej, możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej oraz ze środków łączności, dostępu do światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi i mieszkań, jak również przed uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne i promieniowanie, zanieczyszczeniem powietrza, wody i gleby.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję z dnia [...] października 2014 r. wnieśli M.G.i M.G.. W skardze oraz piśmie stanowiącym uzupełnienie skargi z dnia [...] grudnia 2014 r. podnieśli zarzuty naruszenia:

- art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) dalej "k.p.a.", w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy,

- art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 199 ze zm.) dalej "u.p.z.p." oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) dalej "rozporządzenie z dnia 26 sierpnia 2003 r.", poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie.

Skarżący podnieśli, że kwestionują wszystkie ustalenia organu jako sprzeczne z powoływanymi przepisami prawa oraz stanem faktycznym na terenie badanych działek, jak i wynikającym ze zgromadzonego materiału dowodowego. W ocenie skarżących, są oni stroną słabszą w postępowaniu administracyjnym i ich interes powinien być chroniony. Nie żądają oni wstrzymania realizacji inwestycji, ale takiego jej przeprowadzenia, by ich prawa nie zostały naruszone. Wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę na warunkach określonych w zaskarżonej decyzji zagrażać będzie naruszeniem prawa skarżących do swobodnego korzystania z ich nieruchomości spowodowanego wybudowaniem na sąsiadującej działce budynku, którego gabaryty pozostają w rażącej dysproporcji do istniejącej zabudowy. Skarżący stwierdzili także, że popierają argumenty przytoczone w uzasadnieniu skargi M. K. na decyzję z dnia [...] października 2014 r.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przepis art. 61 ust.1 u.p.z.p. uzależnia wydanie decyzji o warunkach zabudowy od łącznego spełnienia pięciu warunków wymienionych w punktach 1 - 5 tego przepisu. W świetle art. 61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p., wskazującego pierwszy ze wspomnianych wyżej warunków, wydanie decyzji pozytywnej możliwe jest wtedy, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. W przepisie tym zawiera się zasada dobrego sąsiedztwa, nakładająca obowiązek dostosowywania nowoprojektowanego sposobu zagospodarowania terenu do zagospodarowania przestrzennego już istniejącego w sąsiedztwie terenu inwestycji.

Regulacja ta ogranicza uprawnienia właściciela terenu inwestycji w tym sensie, że nie upoważnia go do realizacji wszystkich planów inwestycyjnych, jakie mógłby w stosunku do tego terenu posiadać, ale ustanawia istotne ograniczenie w postaci konieczności dostosowania planowanej inwestycji do urbanistycznego charakteru otoczenia. Ochrona ładu przestrzennego ma on na celu powstrzymanie zabudowy nie dającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego. Nie powinno to jednak doprowadzić do nadmiernego jej ograniczenia. Z tego względu niezbędnym elementem każdego postępowania administracyjnego, toczącego się w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest wnikliwe badanie konkretnych uwarunkowań faktycznych danej sprawy, uwidocznionych w analizie stanu zagospodarowania przestrzennego terenu, o której mowa w §3 ust.1 rozporządzenia.

Zgodnie z § 3 ust.1 rozporządzenia ustalenie wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu następuje w oparciu o wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust.1 - 5 u.p.z.p. Sporządzenie takiej analizy, składającej się z części tekstowej oraz z części graficznej jest zasadniczym elementem postępowania wyjaśniającego w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Szczegółowy sposób wyznaczania parametrów wskazuje rozporządzenie. Przepisy rozporządzenia przewidują pewną elastyczność w ustalaniu poszczególnych parametrów. Oznacza to, że rozporządzenie przewiduje co do zasady w odniesieniu do każdego wskazanego w nim parametru istotny zakres uznania administracyjnego, nie tylko wariantując sposoby ustalania parametrów (por. § 4 ust.1 - 3, § 7 ust.1 i 3), ale w szczególności zezwalając na stosowanie pewnych odstępstw (por. § 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2, § 7 ust. 4). Powyższe znajduje swoje oczywiste uzasadnienie z uwagi na zróżnicowanie stanów faktycznych, na podstawie których organ ma orzekać w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i wynikającą stąd konieczność zachowania pewnej elastyczności w kwalifikowaniu stanu faktycznego. Powyższe nakłada jednakże na osoby sporządzające analizę oraz organ orzekający w sprawie obowiązek zachowania należytej przejrzystości, tj. obowiązek wyczerpującego przedstawienia przesłanek, na podstawie których poczyniono wiążące dla strony ustalenia. Jest to tym bardziej uzasadnione w postępowaniu, w którym występują strony o spornych interesach, jak ma to miejsce w rozpatrywanej sprawie.

Oceniając zaskarżoną decyzję, należy stwierdzić, że Kolegium nie dopuściło się naruszenia prawa uzasadniającego wyeliminowanie tej decyzji z obrotu prawnego. Organ zgromadził i ocenił całokształt materiału dowodowego, odniósł się do wszystkich wątpliwości podnoszonych w odwołaniach. Tym samym nie naruszył żadnych przepisów postępowania administracyjnego, które to naruszenie miałoby skutkować wzruszeniem ostatecznej decyzji administracyjnej w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

Skarżący bliżej nie zdefiniowali, na czym polegały naruszenia przepisów postępowania dowodowego. Kwestionowanie wszystkich czynności organu ma charakter polemiki ze stanowiskiem wyrażonym w zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej i wynika z wyłącznie z niezadowolenia skarżących z rozstrzygnięcia organu, a nie znajduje poparcia w stanie faktycznym sprawy. Dlatego zarzut naruszenia art. 77 § 1 k.p.a. nie zasługuje na uwzględnienie.

Władztwo planistyczne gminy oznacza między innymi, że rada gminy może określać zasady kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Przy dokonywanej przez ocenie sposobu realizowania przez organ władztwa planistycznego - również w kontekście zasad zrównoważonego rozwoju i ładu przestrzennego - podstawowe znaczenie ma przedstawienie przez organ motywów jego działania i podstaw takiej a nie innej ingerencji w prawo własności.

W literaturze wyrażono pogląd, według którego "Gmina, samodzielnie gospodarując przestrzenią, nie może czynić tego dowolnie. Przysługujące jej władztwo doznaje ograniczeń wynikających z konstytucyjnie chronionego prawa własności (art. 21 Konstytucji). W demokratycznym państwie prawa nie ma i nie może być a priori założonego prymatu interesu ogólnego nad jednostkowym. Przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy interpretować w świetle art. 2 Konstytucji w ten sposób, aby w toku całej procedury planistycznej organy gminy rozważały wszystkie wchodzące w grę interesy, a sytuacje konfliktowe rozstrzygały zgodnie z obowiązującym prawem, w tym przestrzegając obowiązku uzasadniania swoich rozstrzygnięć" (Z. Niewiadomski, Planowanie przestrzenne miejscowe w świetle nowych rozwiązań prawnych, Casus 2004, nr 31, s. 8).

W rozpatrywanej sprawie organ w sposób klarowany i precyzyjny wyjaśnił, że ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji nie narusza ładu przestrzennego w wyznaczonym obszarze, a na wyznaczone parametry wpływ miała także niejednolita zabudowa analizowanego obszaru. Taka realizacja władztwa planistycznego przez organ nie stanowi naruszenia interesów prawnych stron postępowania. W orzecznictwie wyrażono pogląd, według którego ""1. Celem art. 61 ust. 1 u.p.z.p., zgodnym z wymogami ładu przestrzennego, jest dopuszczenie do tworzenia nowej zabudowy jako uzupełnienie już istniejących układów urbanistycznych, przy czym należy opowiedzieć się za nadaniem pojęciu sąsiedztwa w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. znaczenia szerokiego. Działka sąsiednia to nieruchomość lub jej część położona w okolicy tworzącej pewną całość urbanistyczną. Za takim rozumieniem przemawia wykładnia celowościowa i systemowa ustawy z 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. 2. Wynikająca z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych, nie oznacza zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie oraz bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy pod warunkiem, że analiza urbanistyczna uzasadnia przyczyny odstępstwa poparte oceną zachowania ładu przestrzennego, uciążliwości i wpływu inwestycji dla działek sąsiednich" (zob. wyrok NSA z dnia 29 grudnia 2009 r., II OSK 1/09, LEX nr 597087).

Tym samym nie jest również zasadny zarzut naruszenia art. 61 ust. u.p.z.p. oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia.

Ochrona interesów skarżących na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy nie odnosi się do ewentualnego uniemożliwienia im wykonywania prawa własności przez planowaną inwestycję. Decyzja o warunkach zabudowy nie skutkuje rozpoczęciem procesu budowlanego i realizacją projektowanych zamierzeń. Stanowi ona dopiero wstępną ocenę możliwości realizacji inwestycji na danym terenie. Przyszły możliwy wpływ inwestycji na prawa skarżących nie oznacza, że ogólny zarzut naruszenia prawa własności, mógłby zostać uwzględniony na tak początkowym etapie realizacji inwestycji, jakim jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Należy także zauważyć, że skarżący nie wskazali żadnych okoliczności, które uprawdopodobniałyby wpływ realizacji inwestycji na wykonywanie ich prawa własności. Stwierdzenie, że gabaryty planowanego budynku są dla skarżących nie do zaakceptowania, jest gołosłowne, ponieważ nie wskazano, jakie, zdaniem skarżących, powinny być parametry planowanego budynku. Skarżący nie wskazali również w sposób precyzyjny, jaki sposób realizacji inwestycji, byłby dla nich satysfakcjonujący. Zagrożenie praw dotyczących nieruchomości sąsiedniej ma zatem charakter potencjalny. Dodatkowo nie jest nawet możliwe ustalenie, na czym naruszenie miałoby polegać, jeżeli nie skonkretyzowano jeszcze w pozwoleniu na budowę szczegółowych rozwiązań co do realizacji inwestycji.

W odniesieniu do skargi M.K., której zarzuty poparli skarżący M. G.i M. G., należy zauważyć, że skarga ta została odrzucona prawomocnym postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 marca 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 2563/14. Dlatego też Sąd nie odniósł się do zarzutów podniesionych w skardze M. K..

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji.