Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Pauter (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jarosław Piątek Sędzia WSA Krzysztof Rogalski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 6 lipca 2022 r. sprawy ze skargi K. S-P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., Nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ja decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] r., znak: [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej K. S-P. kwotę 100 zł (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Przedmiotem skargi wniesionej w niniejszej sprawie przez K. S-P. jest decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2022 roku nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] lutego 2022 roku nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary w/w za naruszenie obowiązku zawiadomienia starosty w przewidzianym terminie o nabyciu pojazdu.

Powyższa decyzja została wydana w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne:

Decyzją z dnia [...] lutego 2022 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., określanej dalej jako k.p.a.), art. 78 ust. 2 pkt 1, art. 140n ust. 1 oraz art. 140mb ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 450 ze zm., aktualny tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 988, określanej dalej jako p.r.d.) Prezydent Miasta nałożył na K. S-P. karę pieniężną w wysokości 800 zł za naruszenie obowiązku zawiadomienia starosty, w przewidzianym terminie, o nabyciu pojazdu marki [...] oznaczonego numerem rejestracyjnym [...] oraz numerem identyfikacyjnym [...].

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał, że dokument przenoszący prawo własności pojazdu został sporządzony dnia [...] maja 2020 r., zaś do dnia 20 lipca 2021 r. nie zostało złożone zawiadomienie o zbyciu przedmiotowego pojazdu. Zdaniem organu oznacza to, że termin zawiadomienia o zbyciu pojazdu został przekroczony o 243 dni. Następnie organ przytoczył treść art. 78 ust. 2 pkt 1 p.r.d., zgodnie z którym właściciel pojazdu zarejestrowanego jest obowiązany zawiadomić w terminie nieprzekraczającym 30 dni starostę o nabyciu lub zbyciu pojazdu, oraz wskazał, że w myśl art. 140mb i 140n niezawiadomienie starosty o nabyciu lub zbyciu pojazdu podlega karze pieniężnej od 200 zł do 1000 zł, nakładanej w drodze decyzji administracyjnej. Prezydent podkreślił też, że powyższe przepisy mają służyć poprawie przestrzegania przez właścicieli pojazdów obowiązku złożenia wniosku o rejestrację, wyrejestrowanie pojazdu w określonym terminie czy też ustawowego terminu zawiadomienia o nabyciu, zbyciu pojazdu czy zmianie stanu faktycznego wymagającego zmiany danych w dowodzie rejestracyjnym, co w konsekwencji powinno wpłynąć również na poprawę warunków legalnego obrotu pojazdami i referencyjność danych gromadzonych w centralnej ewidencji pojazdów, prowadzonej przez ministra do spraw informatyzacji.

Organ I instancji podkreślił, iż zgodnie z przepisem art. 140n ust. 4 p.r.d., ustalając wysokość kary pieniężnej uwzględnia się zakres naruszenia, powtarzalność naruszeń oraz korzyści finansowe uzyskane z tytułu naruszenia ustawy. Odnosząc się do tych kryteriów organ wskazał w pierwszej kolejności, iż dla przekroczonej liczby dni 243 od daty zaistnienia obowiązku, wysokość kary ustala na poziomie 800 zł. Natomiast o powtarzalności naruszenia - w ocenie organu - można mówić wtedy, gdy liczba wcześniej wydanych decyzji dotyczących nałożenia kary na stronę prowadzonego postępowania w roku bieżącym osiągnie liczbę dwa. Wtedy wysokość kwoty kary ustalona na podstawie pierwszego kryterium zostaje powiększona o 50% swojej wielkości. W toku prowadzonego postępowania organ I instancji ustalił, iż powtarzalność naruszenia prawa w badanym przypadku nie miała miejsca w bieżącym roku. Nie stwierdził również, iż strona z tytułu niewykonania obowiązku zgłoszenia zawiadomienia o zbyciu przedmiotowego pojazdu odniosła korzyści finansowe.

W dalszej części uzasadnienia decyzji organ odniósł się do kwestii istnienia podstawy do odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej art.189f k.p.a., przytaczając jego treść, a następnie stwierdzając, że żadna przesłanka do jego zastosowania w kontrolowanej sprawie nie wystąpiła.

Na koniec organ uznał, że nałożenie na stronę kary pieniężnej w wysokości 800 zł za naruszenie obowiązku zawiadomienia starosty w przewidzianym terminie o zbyciu przedmiotowego pojazdu sprawia, że interes społeczny został zachowany, ponieważ strona została ukarana finansowo, a jednocześnie nałożenie kary będzie spełniało swoją funkcję dyscyplinującą i przyczyni się do nienaruszania przez stronę przepisów prawnych w przyszłości. Nadto organ wskazał, iż zgłoszenia zawiadomienia o zbyciu lub nabyciu pojazdu strona mogła dokonać osobiście w siedzibie organu I instancji, pocztą tradycyjną lub elektroniczną, za pośrednictwem epuap lub skrzynki podawczej znajdującej się w budynku urzędu, a od kwietnia 2020 r. również za pośrednictwem paczkomatu [...].

Odwołanie od wyżej wskazanej decyzji wywiodła K. S-P. wnosząc o jej uchylenie oraz o odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej za naruszenie obowiązku zawiadomienia Starosty w przewidzianym terminie o nabyciu pojazdu o numerze rejestracyjnym [...].

W uzasadnieniu odwołania strona wskazała, że przekroczenie przez nią terminu 30 dni wynika z sytuacji epidemiologicznej. Podała, iż jest osobą o obniżonej odporności, od 17 lat choruje na reumatoidalne zapalenie stawów. Co 2 miesiące jest poddawana leczeniu biologicznemu w Klinice Reumatologii. Ponadto codziennie przyjmuje leki immunosupresyjne i glikokortykosteroidowe. W związku z powyższym, nie chcąc narażać się na zakażenie koronawirusem, unikała kontaktu z innymi osobami, a także wizyty w Urzędzie i nie przerejestrowała w terminie pojazdu [...]. Wiedziała, iż tylko podczas osobistej wizyty w Urzędzie można zarejestrować pojazd, ponieważ m.in. należy oddać poprzednie tablice rejestracyjne i poprzedni dowód rejestracyjny. Skarżąca stwierdziła, że upoważnienie przez nią innej osoby również wiązało się z wizytą w którymś z Urzędów, aby potwierdzić własnoręczność jej podpisu na upoważnieniu. Poza tym nie chciała też narażać na zakażenie osoby, która musiałaby załatwiać jej sprawy. Strona zaznaczyła, że nie wiedziała o możliwości przesłania do urzędu poprzez pocztę elektroniczną zawiadomienia o nabyciu pojazdu. Dowiedziała się o tym dopiero w lipcu 2021 r. i w dniu [...] lipca 2021 r. zarejestrowała samochód [...]. Musiała już wówczas zgłosić się do Urzędu i załatwić sprawy związane z rejestracją, ponieważ ze względu na błąd w numerze nadwozia nie mogła uzyskać pozytywnego badania technicznego, a samochód jest dla niej niezbędny ze względu na stan zdrowia i dysfunkcję narządu ruchu. Strona wskazała, że nie wiedziała również, iż za przekroczenie terminu złożenia wyżej wymienionego zawiadomienia może zostać nałożona kara pieniężna, a nałożenie kary pieniężnej jest dla niej bardzo dużym obciążeniem finansowym. Wskazała, że jej obecne dochody to renta chorobowa w wysokości 1294,73 zł. Nadmieniła też, że za samochód [...] zapłaciła 1700 zł, a nałożona kara pieniężna wynosi 800 zł, czyli około połowy wartości samochodu.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2022 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało zaskarżoną decyzję organu I instancji w mocy.

Uzasadniając swoje stanowisko SKO po przedstawieniu dotychczasowego przebiegu postępowania, wskazaniu przepisów i przesłanek jakimi kierował się organ I instancji rozstrzygając sprawę, przywołało treść art. 78 ust. 2 pkt 1 oraz art. 140mb p.r.d., a następnie wskazało, że dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy istotnym jest, iż z dniem 31 marca 2020 r. do ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm., dalej jako ustawa COVID) wprowadzono art. 31i, zgodnie z którym w okresie od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy COVID do dnia 31 grudnia 2020 r. wydłużono do 180 dni terminy określone w art. 71 ust. 7 i art. 78 ust. 2 pkt 1 p.r.d. oraz wskazano, iż art. 140mb ustawy, o której mowa w pkt 1,stosuje się z uwzględnieniem terminu określonego w pkt 1. Ustęp 2 cytowanego przepisu przewidywał, iż przepisy ust. 1 stosuje się:

1) do pojazdu, niebędącego nowym pojazdem, sprowadzonego z terytorium państwa członkowskiego Unii Europejskiej nie później niż 30 dni przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw;

2) do pojazdu zarejestrowanego nabytego lub zbytego nie później niż 30 dni przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy COVID przytoczone przepisy art. 78, z uwagi na trwający na terenie RP stan epidemii zostały zmienione.

Dopiero w okresie od dnia 1 stycznia 2021 r. do dnia 30 czerwca 2021 r. ustawodawca powrócił do terminu określonego bezpośrednio w art. 78 ust. 2 pkt 1 p.r.d. Mając na uwadze fakt, iż skarżąca nabyła pojazd marki [...] oznaczony numerem rejestracyjnym [...] oraz numerem identyfikacyjnym [...] umową sprzedaży z dnia [...] maja 2020 r., zdaniem Kolegium nie ulega wątpliwości, iż w przedmiotowej sprawie zastosowanie winien znaleźć art. 31i ustawy COVID. Ostatecznymi terminem na zgłoszenie zbycia przedmiotowego pojazdu przez skarżącą był zatem 29 października 2020 r. Obowiązkowi temu skarżąca uchybiła, bowiem jak wynika z akt sprawy, zawiadomienie o nabyciu przedmiotowego pojazdu dokonała dopiero w dniu [...] lipca 2021 roku. Co do zasady, organ miał więc podstawę do wszczęcia postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej z tytułu niezawiadomienia starosty w terminie o nabyciu pojazdu. Kolegium wyjaśniło też, że istotą odpowiedzialności administracyjnej jest jej zobiektywizowanie, a więc co do zasady jest nakładana w przypadku spełnienia przesłanek określonych w odpowiednim przepisie prawa oraz jest niezależna od okoliczności jej towarzyszących, w tym przede wszystkim zawinienia strony. Stwierdzenie przekroczenia ustawowego terminu do dokonania zgłoszenia zbycia pojazdu nie jest również zależne od zaistnienia po stronie właściciela świadomości co do obowiązku dokonania przedmiotowego zgłoszenia. Dalej Kolegium zauważyło, iż administracyjna kara pieniężna jest nakładana na podmiot dopuszczający się deliktu bez związku z jego zawinieniem, a odpowiedzialność za delikt ma charakter obiektywny (zasada bezprawności). Kara nie jest więc konsekwencją dopuszczenia się czynu zabronionego, lecz skutkiem zaistnienia stanu niezgodnego z prawem.

Kolegium podkreśliło, iż ustawodawca założył, że taki instrument prawny przyczyni się do poprawy przestrzegania przez właścicieli pojazdów obowiązku złożenia wniosku o rejestrację, wyrejestrowanie pojazdu w określonym terminie, czy też ustawowego terminu zawiadamiania o nabyciu, zbyciu pojazdu czy zmianie stanu faktycznego wymagającego zmiany danych w dowodzie rejestracyjnym.

Następnie organ stwierdził, że organ I instancji w zaskarżonej decyzji w sposób wystarczający wyjaśnił przyjęte kryteria wyznaczania wysokości nałożonej kary, wynikające z art. 140n ust. 4 p.r.d. stanowiącego, że ustalając wysokość kary pieniężnej uwzględnia się zakres naruszenia, powtarzalność naruszeń oraz korzyści finansowe uzyskane z tytułu naruszenia ustawy. W ocenie Kolegium ustalając wysokości kary pieniężnej, organ I instancji słusznie uwzględnił zakres naruszenia, który w niniejszej sprawie rozumiany jest jako czas trwania tego naruszenia. Okres ten liczony jest przez organ I instancji w dniach, od daty powstania obowiązku do daty jego spełnienia lub wszczęcia postępowania w sprawie nałożenia kary, w zależności od tego, która data będzie wcześniejsza i korzystniejsza dla strony przy ustalaniu wysokości kary. Z akt sprawy wynika, że K. S-P. nie dopełniła obowiązku dokonania zgłoszenia nabycia pojazdu w ustawowym terminie.

Z uzasadniania zaskarżonej decyzji jasno wynika, że dla przekroczonej liczby dni od 181 do 360 dni - na dokonanie zgłoszenia od zaistnienia obowiązku, wysokość kary organ I instancji ustalił na poziomie 800 zł. Kolegium wskazało, iż pomimo, że organ I instancji przyjął prawidłowe kryterium oceny, to popełnił błąd przy obliczaniu liczby dni, o którą strona przekroczyła prawem przewidziany termin. Organ I instancji w uzasadnieniu swojej decyzji wskazał bowiem, iż termin ten przekroczony został o 243 dni. Przyjmując natomiast za ostatni dzień ustawowego terminu na dokonanie zgłoszenia dzień 29 października 2020 r. oraz dokonania zgłoszenia nabycia pojazdu tj. [...] lipca 2021 roku, okres ten wynosił 264 dni. Z uwagi jednak na przyjęte przez organ I instancji kryterium, zgodnie z którym dla przekroczenia ustawowego terminu na dokonanie zgłoszenia wynoszącego od 181 do 360 dni przewiduje się karę w wymiarze 800 zł zł, wskazany wyżej błąd organu I instancji nie ma wpływu na rozstrzygnięcie.

Zdaniem Kolegium ustalanie wysokości kary w powyższy sposób, tj. przez dokonanie miarkowania jej wysokości, jest uzasadnione biorąc pod uwagę także cel dokonanych przez ustawodawcę zmian w p.r.d., o których mowa w uzasadnieniu do projektu zmiany ustawy, tj. założeń, że kary przyczynią się do poprawy przestrzegania przez właścicieli pojazdów obowiązku złożenia w określonym terminie zawiadomienia o nabyciu lub zbyciu pojazdu, a w konsekwencji wpłynie to również na poprawę warunków legalnego obrotu pojazdami i referencyjność danych gromadzonych w centralnej ewidencji pojazdów. Organ stwierdził też, że wysokość kary powinna być adekwatna do wagi i okoliczności naruszenia prawa, a ustalając jej wysokość organ winien kierować się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania, a ponadto bez uzasadnionej przyczyny nie powinien odstępować od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. W ocenie Kolegium przyjęte przez organ I instancji kryteria ustalenia wysokości kary w przypadku ustawowej przesłanki zakresu naruszenia niewątpliwie realizują wszystkie powyższe założenia. W zaskarżonej decyzji odniesiono się także do drugiego ustawowego kryterium ustalenia wysokości kary, tj. powtarzalności naruszeń. Zdaniem Kolegium przez pojęcie "powtarzalności naruszeń" należy rozumieć powtórne naruszenie prawa, tj. w niniejszym postępowaniu kolejne niedopełnienie obowiązku zgłoszenia staroście nabycia lub zbycia pojazdu. Również i w tym przypadku zasadnie przyjęto, że winno się zbadać, czy strona nie dopełniła w przeszłości tego samego lub podobnego obowiązku albo naruszyła ten sam lub podobny obowiązek, który jest przedmiotem postępowania. Nie jest możliwa bowiem do zaakceptowania taka sytuacja, w której skutki niedopełnienia obowiązku zgłoszenia staroście nabycia lub zbycia pojazdu obciążałby stronę praktycznie w nieskończoność. Zdaniem Kolegium przy ustalaniu wysokości kary, wobec braku określenia przez ustawodawcę okresu, w którym należałoby brać pod uwagę przesłankę powtarzalności naruszeń, zasadne jest przyjęcie okresu roku poprzedzającego ostatnią decyzję dotyczącą nałożenia na stronę kary za brak zawiadomienia starosty o zbyciu lub nabyciu pojazdu. W niniejszej sprawie nie mamy natomiast do czynienia z powtarzalnością naruszeń, dlatego wysokość katy nie została zwiększona z tego powodu.

Dalej Kolegium podzieliło zdanie organu I instancji, że zgłoszenie zbycia pojazdu dokonywane jest nieodpłatnie, więc strona z tytułu niewykonania obowiązku zawiadomienia o zbyciu pojazdów nie odniosła korzyści finansowych. Należy zatem przyjąć, iż powyższe kryterium nie ma wpływu na ustaloną wysokości kary w niniejszej sprawie. Mając powyższe na uwadze, Kolegium uznało, iż organ I instancji w sposób wystarczający wyjaśnił, jakimi kryteriami kierował się wymierzając karę w wysokości 800,00 zł.

W dalszej części uzasadnienia Kolegium obszernie wyjaśniło, że istotą odpowiedzialności administracyjnej jest jej zobiektywizowanie, a więc co do zasady jest nakładana w przypadku spełnienia przesłanek określonych w odpowiednim przepisie prawa oraz jest niezależna od okoliczności jej towarzyszących, w tym przede wszystkim zawinienia strony. Stwierdzenie przekroczenia ustawowego terminu do dokonania zgłoszenia zbycia pojazdu nie jest również zależne od zaistnienia po stronie właściciela świadomości co do obowiązku dokonania przedmiotowego zgłoszenia, a także jego sytuacji zdrowotnej, czy finansowej. Kolegium zwróciło uwagę, że zgodnie z art. 140n ust. 6 p.r.d. do kar pieniężnych, o których mowa w art.140m-140mb, w zakresie nieuregulowanym w ustawie, stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa. Z kolei, stosownie do art. 189f § 1 k.p.a., organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli: 1) waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa lub 2) za to samo zachowanie prawomocną decyzją na stronę została uprzednio nałożona administracyjna kara pieniężna przez inny uprawniony organ administracji publicznej lub strona została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe, lub prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe i uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna.

Dalej Kolegium wskazało, że z akt niniejszej sprawy wynika, że strona zaprzestała naruszenia prawa w dniu 20 lipca 2021 roku składając zawiadomienie o nabyciu pojazdu. Zdaniem Kolegium, organ I instancji prawidłowo uznał również, iż w sprawie nie występuje znikome naruszenie prawa. W związku z powyższym Kolegium uznało, że w niniejszej sprawie nie można było zastosować art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. i odstąpić od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej poprzestając na pouczeniu strony.

Odnosząc się do zarzutów odwołania organ stwierdził, że nie zasługują na uwzględnienie, bowiem w niniejszej sprawę przy wymierzaniu kary administracyjnej za brak zawiadomienia starosty o nabyciu pojazdu kierowano się wyłącznie ustawowymi przesłankami tj. biorąc pod uwagę zakres naruszenia, powtarzalność naruszeń oraz korzyści finansowe uzyskane z tytułu naruszenia ustawy. Podkreślił też, iż ze względu na trwający stan epidemii ustawodawca od dnia 31 marca 2020 r. przedłużył termin na dokonanie zgłoszenia nabycia pojazdu do 180 dni. Termin na załatwienie tego rodzaju sprawy urzędowej wydłużony został zatem aż sześciokrotnie. Czas ten, w ocenie Kolegium pozwalał petentom chociażby na uzyskanie informacji o możliwości dokonania zgłoszenia w formie elektronicznej. Tymczasem, jak wynika z akt sprawy, strona nie tylko nie skorzystała z wydłużonego terminu na dokonanie zgłoszenia, ale również nie zaprzestała naruszenia prawa nie dokonując wymaganego zgłoszenia w ogóle.

K. S-P. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na decyzję Kolegium, domagając się jej uchylenia oraz uchylenia decyzji organu I instancji, a także odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej w wysokości 800 zł za naruszenie obowiązku zawiadomienia Starosty w przewidzianym terminie o nabyciu pojazdu marki [...]. Skarżąca wniosła również o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, iż organ II instancji nie odniósł się szczegółowo do zarzutów zawartych w jej odwołaniu i nie wyjaśnił, dlaczego nie zasługują one na uwzględnienie. Organy naruszyły art. 7 , art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nie wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności do rozstrzygnięcia sprawy. Brak jest uwzględnienia z ich strony, że zawiadomienie przez stronę organów o nabyciu pojazdu z przekroczeniem ustawowego terminu w żaden sposób nie zagroziło legalnemu obrotowi pojazdami w Polsce. Samochód ten nie został wycofany z obrotu, ani też nie został wyrejestrowany.

Okoliczności niniejszej sprawy dają podstawę do przyjęcia, że mamy do czynienia z znikomą wagą naruszenia obowiązujących przepisów co uzasadnia zgodnie z art. 189f k.p.a. odstąpienie od wymierzenia kary.

W toku postępowania administracyjnego strona przedłożyła organom decyzję Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z dnia [...] marca 2020 roku w przedmiocie zaliczenia do grupy osób o niepełnosprawności o stopniu umiarkowanym istniejącym od 30 roku życia oraz dowód przekazania świadczenia rentowego w wysokości 1222, 74 zł netto.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymało swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W oparciu o przepis art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137), art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sądowa kontrola zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w § 2 tego przepisu sprawowana jest według kryterium zgodności z prawem. Zgodnie z art. 134 § 1 cytowanej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Dokonując kontroli w tak zakreślonych granicach kognicji, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji naruszają przepisy prawa w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie ich z obrotu prawnego.

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie pod względem legalności, przeprowadzonej na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 329.; dalej jako p.p.s.a.), jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta nakładającą na skarżącą karę pieniężną w kwocie 800 zł za niezawiadomienie organu o nabyciu pojazdu.

Na wstępie wskazać należy, że zarówno przepis art. 15 zzr jak i przepis art. 15zzzzzn2 ustawy z dnia 2 marca 2020 roku o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020r., poz. 1842 regulują bieg terminów do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki oraz zawitych, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony przewidzianych w regulacjach prawnych, które zaliczyć można do szeroko rozumianego prawa administracyjnego. Niewątpliwie ustawodawca wprowadził przepisy szczególne, dające obywatelom ochronę przed skutkami ograniczeń związanych z epidemią w postaci zawieszenia biegu terminów prawa materialnego/zawitych przewidzianych przepisami prawa administracyjnego na czas stanu zagrożenia epidemicznego i stanu epidemii, zatem rolą organu jest stosowanie tych przepisów z uwzględnieniem ich celu (por. wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2021 r., sygn. akt III FSK 4485/21, wyrok WSA w Opolu z dnia 31 grudnia 2021 r., sygn. I SA/Op 319/21). Przepisy te zostały wprowadzone z myślą zabezpieczenia interesów stron, a więc na ich korzyść. Celem tych regulacji jest ochrona podmiotów wchodzących w relacje o charakterze Publicznoprawnym z organami, w tym relacje materialnoprawne w zakresie terminów z tych stosunków wynikających. Skoro zatem ze względów na epidemię ochrona zdrowia obywateli jest priorytetem i w tym celu wprowadzone zostały różnego rodzaju ograniczenia i obostrzenia, a celem prawodawcy było ustanowienie regulacji zapewniających skuteczną ochronę, to nie można tych przepisów interpretować w sposób zawężający. Powinny one mieć także zastosowanie w zakresie terminów prawa materialnego, w tym art. 78 ust. 2 u.p.r.d.. Od przewidzianego w tym przepisie obowiązku nie przewidziano żadnych wyjątków, obejmując nim wszystkie przewidziane w tym przepisie prawa materialnego administracyjnego terminy, których uchybienie przez stronę stwierdzono. Oznacza to, że w każdym przypadku niezachowania przez stronę terminów przewidzianych przepisami prawa administracyjnego, od zachowania których uzależniona jest m.in. ochrona prawna przed organem administracji publicznej, organ taki w okresie epidemii powinien zastosować się do treści tego przepisu i wynikającego z niego obowiązku zawiadomienia o przekroczeniu terminu i wyznaczeniu terminu trzydziestu dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu.

W rozpoznawanej sprawie skarżąca uchybiła termowi do zawiadomienia organu o nabyciu pojazdu, niezachowanie którego powoduje w świetle u.p.r.d. ujemne skutki dla strony. Takim ujemnym skutkiem dla strony jest obowiązek wszczęcia przez organ z urzędu postepowania w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie obowiązku zawiadomienia starosty w zakreślonym przez ustawę terminie o nabyciu pojazdu. Materialnoprawny charakter tego terminu i sankcja nakładana za jego niezachowanie prowadzi do wniosku, że jest to w istocie termin zawity, o którym mowa w art. 15 zzzzzn2 pkt 5 ustawy COVID-19. Niezastosowanie przez organ pierwszej instancji przepisu art.15zzzzzn2 i brak wyznaczenia stronie 30 dniowego terminu na złożenie wniosku o przywrócenie terminu pozbawiło skarżącą możliwości skorzystania z zagwarantowanej w tym przepisie instytucji przywrócenia terminu, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie brak jest dowodów na to, że organy przed nałożeniem kary tego obowiązku dopełniły.

Odnosząc się natomiast do zarzutów podniesionych w skardze wskazać należy, że podstawę materialną powyższych decyzji stanowił art. 140mb pkt 2 p.r.d.

W myśl tego przepisu kto będąc właścicielem pojazdu zarejestrowanego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej wbrew przepisowi art. 78 ust. 2 pkt 1 nie zawiadamia starosty o nabyciu lub zbyciu pojazdu - podlega karze pieniężnej w wysokości od 200 do 1000 zł. Stosownie do art. 78 ust. 2 pkt 1 p.r.d. właściciel pojazdu zarejestrowanego jest obowiązany zawiadomić w terminie nieprzekraczającym 30 dni starostę o nabyciu lub zbyciu pojazdu. Przy czym od dnia 31 marca 2020 r. do 31 grudnia 2020 na mocy art. 31i ust. 1 ustawy COVID termin ten został wydłużony do 180 dni, a art. 140mb p.r.d. stosuje się z uwzględnieniem powyższego wydłużonego terminu, na co trafnie zwróciło uwagę Kolegium w zaskarżonej decyzji.

W kontrolowanej sprawie niesporne było, iż skarżąca nie dochowała obowiązku zawiadomienia o nabyciu pojazdu w powyższym wydłużonym terminie. Skarżąca nabyła bowiem w dniu [...] maja 2020 r. pojazd marki [...], a zawiadomiła organ o nabyciu dopiero w dniu [...] lipca 2021 roku.

Zgodnie z art. 140n ust. 4 p.r.d. ustalając wysokość kary pieniężnej uwzględnia się zakres naruszenia, powtarzalność naruszeń oraz korzyści finansowe uzyskane z tytułu naruszenia ustawy. Oznacza to, iż wymierzając karę na podstawie art. 140mb pkt 2 p.r.d. organ ma tzw. luz decyzyjny, a ustawodawca posługuje się tu konstrukcją uznania administracyjnego. Jest rzeczą oczywistą, że kary administracyjnej nie można określić z matematyczną dokładnością, gdyż stopień naruszenia prawa stanowi wielkość ocenną (por. wyrok NSA z 8 września 1999 r., III SA 7707/98). W sprawach rozstrzyganych w ramach uznania administracyjnego Sąd nie może poddawać ocenie, czy dokonany przez organ wybór rozstrzygnięcia jest słuszny. Sąd nie jest zatem uprawniony do badania merytorycznej zasadności (celowości) podjętej decyzji (por. wyroki NSA z 22 stycznia 2021 r:, I OSK 2546/20 oraz I OSK 2463/20; wyrok NSA z 1 września 2015 r., I FSK 43/14). Decyzja podjęta w ramach uznania administracyjnego podlega natomiast nieskrępowanemu badaniu przez Sąd administracyjny w zakresie jej zgodności z przepisami proceduralnymi, w tym w szczególności prawidłowości rozważenia w okolicznościach konkretnej sprawy interesu społecznego i słusznego interesu strony, o których mowa w art. 7 k.p.a. (por. wyrok NSA z 23 kwietnia 1998 r., I SA/Kr 1227/97, wyrok NSA z 8 lutego 2021 r., I OSK 2463/20). Każde rozstrzygnięcie podejmowane w ramach uznania administracyjnego powinno być przekonująco i jasno uzasadnione zarówno co do faktów, jak i co do prawa, tak, żeby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności sprawy zostały głęboko rozważone i ocenione, a rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją, nie zaś efektem choćby ograniczonego woluntaryzmu (por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 2 sierpnia 2012 r., II SA/Go 393/12). Obowiązkiem Sądu było dokonanie oceny, czy organ przy wydaniu zaskarżonej czynności nie przekroczył granic uznania administracyjnego, co przede wszystkim polega na sprawdzeniu tego, czy organ uzasadnił podjęte rozstrzygnięcie wystarczająco zindywidualizowanymi przesłankami. Orzekanie w warunkach uznania administracyjnego wymusza szczególną staranność przy uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia, tylko ono może bowiem ochronić organ od zarzutu przekroczenia granicy swobodnego uznania.

W ocenie Sądu organy rozważając przesłanki wymiaru kary uwzględniły w istocie jedynie zakres naruszenia, sprowadzając go do kwestii czasu trwania naruszenia, który rzeczywiście był bardzo długi i przekraczał 8 miesięcy. Wprawdzie organy wskazywały na pozostałe przesłanki, a mianowicie brak powtarzalności naruszeń oraz brak odniesienia korzyści majątkowej przez skarżącą w związku naruszeniem, jednakże poza ich przytoczeniem organy nie wyprowadziły z nich żadnych konsekwencji dla wymiaru kary, choć były one niewątpliwie korzystne dla skarżącej i uzasadniały przyjęcie niższej niż maksymalna kara przewidziana przez art. 140 mb p.r.d. Oznacza to, iż organy wymierzyły karę kierując się w rzeczywistości tylko jedną przesłanką wskazaną w art. 140n ust. 4 p.r.d., pomijając z naruszeniem tego przepisu pozostałe. Ponadto organy zastosowały jednocześnie niedopuszczalny w tego rodzaju sprawach automatyzm, przyjmując całkowicie arbitralnie, iż w przypadku przekroczenia zamykającego się w od 180 1 do 360 dni dni terminu do złożenia zawiadomienia o zbyciu/nabycia pojazdu wymierzana jest kara w prawie najwyższej przewidzianej przez przepis wysokości tj. w wysokości 800 zł.

W kontrolowanej sprawie należało również ocenić przesłanki odstąpienia od wymierzenia kary przewidzianej w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. , co prawidłowo organy stwierdziły. Przeprowadzona przez organy ocena w tym zakresie jest jednak wadliwa. Powołany przepis stanowi, iż organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa. To, iż ma on zastosowanie do kar przewidzianych w art. 140mb p.r.d. jest powszechnie akceptowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, w którym wskazuje się, iż przepisy ustawy p.r.d., ani też przepisy działu III Ordynacji podatkowej, nie zawierają uregulowań dotyczących odstąpienia od wymierzenia kar. Przepisy p.r.d., a mianowicie art. 140n ust. 4 p.r.d., regulują przesłanki wymiaru kary administracyjnej, przy jednoczesnym braku uregulowań w zakresie odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. Okoliczność ta, przy uwzględnieniu treści reguły kolizyjnej z art. 189a § 2 k.p.a. in fine daje podstawy do wyrażenia poglądu co do powinności stosowania normy z art. 189f k.p.a. na tle spraw związanych z nakładaniem kar pieniężnych w trybie przepisów p.r.d. Przy uwzględnieniu zatem "odpowiedniego" stosowania przepisów Ordynacji podatkowej, jak również przy zastrzeżeniu, że przepisy tej ustawy nie określają np. warunków odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej, należało m.in. przyjąć, że stosowanie na gruncie p.r.d. przepisu art. 189f k.p.a. jest nie tylko wymagane, ale i zgodne z intencją ustawodawcy, którego zamysłem było ujednolicenie zasad wymiaru kar pieniężnych w systemie prawa, za wyjątkiem przypadków uregulowania tych kwestii w przepisach odrębnych (por. wyrok WSA w Warszawie z 23 lutego 2021 r., VII SA/Wa 1974/20, wyrok WSA w Łodzi z 15 grudnia 2020 r., III SA/Łd 603/20, wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 17 lutego 2021 r., II SA/Go 373/20, wyrok WSA w Kielcach z 7 października 2021 r., I SA/Ke 428/21, wyrok WSA w Szczecinie z 12 listopada 2020 r., II SA/Sz 637/20).

Wprowadzenie instytucji odstąpienia od wymierzenia kar należy wiązać z coraz silniejszą krytyką ze strony doktryny i orzecznictwa, niepasującej do współczesnych demokratycznych standardów prawa, koncepcji absolutnej i obiektywnej odpowiedzialności administracyjnej, krytyką uzasadnioną standardami międzynarodowymi, europejskimi i opartą na orzecznictwie unijnych i europejskich trybunałów i sądów (por. D. Danecka, Konwersja odpowiedzialności karnej w administracyjną w prawie polskim, Warszawa 2018 i powołane tam poglądy). Wspólnym mianownikiem tych zastrzeżeń jest teza, że dla zachowania współczesnych standardów sankcji administracyjnych konieczne jest odejście od ich absolutystycznego rozumienia i stworzenie prawnej możliwości uwzględniania sytuacji szczególnych i jednostkowych, czemu właśnie służyć mają przepisy działu IVa k.p.a. Wobec inflacji odpowiedzialności administracyjnej i coraz większej ilości regulacji posługujących się karami administracyjnymi (wręcz nadużywania przez prawodawcę instytucji sankcji administracyjnych w ramach zjawiska określanego jako "konwersja odpowiedzialności karnej w administracyjną") wprowadzenie i zarazem efektywności regulacji korygujących automatyzm i nadmierny formalizm tej instytucji jest konieczne dla zachowania praworządności i sprawiedliwości stosowania kar administracyjnych. Te właśnie względy decydują zdaniem Sądu, o tym, że takie odesłania, jak zawarte w art. 140n ust. 6 p.r.d., stosowane w wielu innych regulacjach posługujących się karami administracyjnymi, nie mogą być stosowane rozpraszająco na niekorzyść jednostek, pozbawiając je możliwości ochrony przed sankcją administracyjną w oparciu o indywidualne i ważne względy. Wykluczenie takiej możliwości, przy coraz intensywniejszym operowaniu przez prawodawcę sankcjami administracyjnymi w połączeniu z takimi "zabiegami", jak odsyłanie do Ordynacji podatkowej uczyniłoby instytucje regulowane działem IVa k.p.a. fasadami, w praktyce niestosowanymi (por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 19 sierpnia 2021 r., II SA/Go 293/21).

Ustawodawca nie wskazał okoliczności, którymi organ powinien kierować się przy dokonywaniu oceny czy w danej sprawie mamy do czynienia ze znikomym naruszeniem prawa, czy też nie. Przyjmuje się jednak, że oceniając czy w danej sprawie mamy do czynienia z naruszeniem o znikomej wadze można odwołać się do rozwiązań obowiązujących w prawie karnym, gdzie stopień ciężkości naruszenia przez sprawcę prawa mierzony jest tzw. stopniem społecznej szkodliwości czynu, którego "znikomość" również stanowi negatywną przesłankę do wszczęcia lub dalszego prowadzenia postępowania karnego (por. S. Dudziak, Zasady wymiaru administracyjnych kar pieniężnych po nowelizacji k.p.a., Samorząd Terytorialny, 2018, nr 6. s. 23-32, wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 21 lutego 2021 r., II SA/Go 373/20). Wskazać zatem trzeba, że zgodnie z art. 115 § 2 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 1138) przy ocenie stopnia społecznej szkodliwości czynu sąd bierze pod uwagę rodzaj i charakter naruszonego dobra, rozmiary wyrządzonej lub grożącej szkody, sposób i okoliczności popełnienia czynu, wagę naruszonych przez sprawcę obowiązków, a także postać zamiaru, motywację sprawcy, rodzaj naruszonych reguł ostrożności i stopień ich naruszenia. W piśmiennictwie podkreśla się również, że oceniając czy dane naruszenie można określić mianem "znikomego" należy odwołać się do przesłanek wymierzenia kary administracyjnej określonych w art. 189d pkt 1 k.p.a. (por. A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do k.p.a., t. 5 do art. 189d, LEX 2019). Jeszcze inny pogląd nakazuje przy ocenie wagi naruszenia prawa kierować się tym, czy konkretne naruszenie prawa wywołało (lub mogło wywołać) skutki faktyczne lub prawne w obszarze konkretnych dóbr prawnie chronionych, tj. dóbr chronionych przez naruszoną normę sankcjonowaną, wskazując że jeżeli konkretne naruszenie prawa:

- wywołało (lub mogło wywołać) poważne negatywne skutki w obszarze dóbr prawnie chronionych, to przyjąć należy, że waga naruszenia prawa jest znaczna;

- wywołało (lub mogło wywołać) sporadyczne negatywne skutki w obszarze dóbr prawnie chronionych, to przyjąć należy, że waga naruszenia prawa nie jest znaczna;

- wywołało jednostkowe i nieznacznie negatywne skutki w obszarze dóbr prawnie chronionych lub skutków tych w ogóle nie wywołało i wywołać nie mogło, to przyjąć należy, że waga naruszenia prawa jest znikoma (por. A. Cebera i J. Firlus, K.p.a.. Komentarz, WK 2019, t. 4 do art. 189f).

W kontekście powyższych uwag – zdaniem Sądu - niezasadnie organ odwoławczy stwierdził, iż sytuacja zdrowotna skarżącej w powiązaniu z sytuacją epidemiologiczną w kraju pozostaje bez znaczenia. Są to bowiem kwestie związane okolicznościami popełnienia czynu (naruszenia obowiązku zawiadomienia o nabyciu pojazdu) przez skarżącą oraz jej motywacją, które mają znaczenie dla oceny znikomości naruszenia prawa. Ponadto przy ocenie wagi naruszenia powinno się wziąć pod uwagę, to czy chronione przepisami prawa interesy publiczne zostały faktycznie naruszone, jeśli wobec dokonania zgłoszenia przez nabywcę samochodu, pozwalało to już samo w sobie na odnotowanie w stosownych rejestrach zmiany właściciela pojazdu (por. wyrok NSA z 28 kwietnia 2022 r., II GSK 376/22).

Okoliczności tej organ nie uwzględnił wbrew obowiązkom wynikającym z art.7 i 77 § 1 art. 80 k.p.a., mimo, że z akt sprawy wnika, iż istotnie skarżąca jako nabywca w dniu [...] lipca 2021 r. zgłosiła sporny pojazd do rejestracji. Z załączonej do skargi umowy sprzedaży i zawartej na niej adnotacji wynika bowiem, że skarżąca dopełniła obowiązku z art. 78 ust. 2 pkt 1 p.r.d. w dniu [...] lipca 2021 roku, a więc nie tylko przed wydaniem decyzji przez organ I instancji w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej, ale także przed wszczęciem w tym przedmiocie postępowania administracyjnego.

Oczywiście rację ma Kolegium odwołując się do poglądu wyrażonego w wyroku NSA z 23 września 2021 r., II GSK 476/21, iż omawiana kara ma niezwykle istotne znaczenie z punktu widzenia skutecznej implementacji unormowań unijnych w zakresie ochrony środowiska naturalnego i ochrony zdrowia. Zgodnie bowiem z art. 5 ust. 2 Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2000/53/WE z dnia 18 września 2000 r. w sprawie pojazdów wycofanych z eksploatacji (Dz.U.UE. L. z 2000 r. Nr 269, str. 34 z późn. zm. tzw. dyrektywa wrakowa), Państwa Członkowskie mają obowiązek podjąć niezbędne środki w celu zapewnienia, że wszystkie pojazdy wycofane z eksploatacji będą przekazywane uprawnionym zakładom przetwarzania, czego istotnym elementem jest aktualność prowadzonych rejestrów pojazdów. Trzeba jednak pamiętać, iż rygorystyczne stanowisko zajęte zostało przez NSA w tym wyroku w odniesieniu do podmiotu profesjonalnego, prowadzącego działalność gospodarczą. W kontrolowanej sprawie mamy jednak do czynienia z osobą niepełnosprawną, utrzymującą się z niskiej renty. Stąd wymierzenie skarżącej w maksymalnej wysokości kary razi nadmiernym automatyzmem oraz formalizmem, niedającym się pogodzić z aksjologią konstytucyjną wykładania i stosowania prawa, a ponadto stanowi przejaw braku odpowiedniego wyważenia interesu społecznego i słusznego interesu obywatela stosownie do art. 7 k.p.a. Nadto oceniając okres o jaki został przekroczony termin przez skarżącą w przedmiocie wywiązania się z ustawowego obowiązku zawiadomienia o nabyciu pojazdu organ winien zając stanowisko co do ewentualnego wpływu na takie jej zachowanie stanu jej zdrowia i związanymi z tym obawami, który wynika z przedłożonego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności.

W związku z tym Sąd uznał, iż organ dopuścił się naruszenia wskazanych powyżej przepisów, co uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. (pkt I wyroku).

Ponownie rozpatrując sprawę, organ będzie - na podstawie art. 153 p.p.s.a. -związany oceną prawną oraz wskazaniami co do dalszego postępowania zawartymi w motywach niniejszego uzasadnienia. W pierwszej kolejności organ winien w niniejszej sprawie zrealizować swój obowiązek wobec strony wynikający z art. 15 zzzzzn2 ustawy z dnia 2 marca 2020 roku. Następnie w zależności o złożenia przez stronę wniosku o przywrócenie terminu i jego rozpatrzenia organ winien uwzględnić dalsze wytyczne związane z ewentualnym wymierzeniem samej grzywny.

Jako, że skarga została uwzględniona Sąd – na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. - zasądził od organu na rzecz skarżącej poniesione przez nią koszty postępowania (pkt II), które sprowadzają się do wpisu od skargi w wysokości 100 zł, wynikającej z § 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnym (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 535).