Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Żak Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. WSA Grzegorz Antas (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Paulina Jaszczuk po rozpoznaniu w dniu 21 marca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 15 czerwca 2022 r. sygn. akt II SA/Rz 141/22 w sprawie ze skargi J. S. i B. S. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia 27 grudnia 2021 r. nr OA.7721.14.3.2021 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie legalności budowy budynku gospodarczego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 15 czerwca 2022 r., II SA/Rz 141/22, w wyniku rozpoznania skargi J. S. i B. S., uchylił zaskarżoną decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: PWINB) z 27 grudnia 2021 r., nr OA.7721.14.3.2021, którą wskazany organ, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 i art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), dalej: k.p.a., uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Przemyślu (dalej: PINB) z 28 czerwca 2021 r., nr PINB.VIII.051.15/1.2020 i umorzył w całości postępowanie w przedmiocie legalności budowy budynku gospodarczego o wymiarach 6,12 m x 5,07 m, zlokalizowanego na działce nr ew. [...] w [...], a także ww. poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

PWINB złożył skargę kasacyjną, którą zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając Sądowi I instancji, stosownie do art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), dalej: p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 § 1 i art. 3 § 1 oraz § 2 pkt 1 p.p.s.a. poprzez wadliwą kontrolę zgodności z prawem ostatecznej decyzji PWINB z 27 grudnia 2021 r., skutkującą orzeczeniem poza granicami sprawy wyznaczonej zaskarżoną decyzją, czyli sprawy legalności budowy budynku gospodarczego wybudowanego na podstawie zgłoszenia w 2014 r. na działce nr ew. [...] w [...] i objęciem kontrolą sądowoadministracyjną czynności kontrolnych PINB, które dotyczyły innego obiektu budowlanego, określonego jako "wiata", dobudowanego do ww. budynku gospodarczego w 2021 r., który to obiekt budowlany nie był przedmiotem merytorycznej oceny PWINB i zarazem legalność wybudowania tego obiektu nie była objęta zaskarżoną decyzją;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 i art. 105 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że w postępowaniu administracyjnym zakończonym zaskarżoną decyzją naruszono ww. przepisy k.p.a. w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej PWINB wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

J. S. i B. S. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wnieśli o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przeprowadzając kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że nie została ona oparta przez skarżący kasacyjnie organ na uzasadnionych podstawach.

Sąd I instancji w toku kontroli zaskarżonej decyzji PWINB nie uchybił art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 § 1 oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a., ponieważ w ramach swojej kognicji Sąd był upoważniony do powiązania oceny legalności podjętego rozstrzygnięcia umarzającego postępowanie w ramach nadzoru budowlanego z kwestią poprawności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego dotyczącego nie tylko budynku gospodarczego zrealizowanego na działce nr ew. [...] w [...] przez E. G. na podstawie zgłoszenia z 5 grudnia 2013 r., ale również realizacji dobudowanego do niego innego obiektu (wiaty) i takie działanie – wbrew odmiennemu twierdzeniu skarżącego kasacyjnie organu - nie może być utożsamiane z wydaniem przez Sąd orzeczenia poza granicami sprawy w znaczeniu, jakie tej kategorii pojęciowej przypisuje art. 134 § 1 p.p.s.a.

Granice działalności kontrolno-rozpoznawanej i orzeczniczej wojewódzkiego sądu administracyjnego w ramach załatwianej sprawy sądowoadministracyjnej wyznacza poddane kontroli legalności wykonywanie przez organ administracji publicznej w zakresie objętym właściwością sądu administracyjnego. Jakkolwiek sąd administracyjny, czyniąc użytek z przyznanej mu kompetencji judykacyjnej, jak się podkreśla, orzeka o utrzymaniu lub pozbawieniu mocy obowiązującej przedmiotu zaskarżenia, w tym tego przedmiotu zaskarżenia, do którego odnosi się przywołany w podstawie kasacyjnej art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. (decyzja administracyjna), to przedmiotem sprawy, w której wydawane jest przez sąd orzeczenie, jest sposób dokonania konkretyzacji przez organ stosunku administracyjnoprawnego w treści decyzji administracyjnej lub innej prawnej formie działania organu administracji publicznej. Zaskarżenie działania organu skutkuje poddaniem ocenie sądowoadministracyjnej nie tylko tej formy i skonkretyzowanego w niej stosunku administracyjnoprawnego, ale także całego procesu konkretyzacji tego stosunku i jego podstaw (por. M. Kamiński [w:] System prawa sądownictwa administracyjnego. Zakres podmiotowy i przedmiotowy postępowania sądowoadministracyjnego, tom II, red. G. Łaszczyca, W. Piątek, Warszawa 2025, s. 98 i n.). Badając legalność zaskarżonej decyzji, sąd administracyjny zawsze wraca do materialnego stosunku administracyjnoprawnego, który stanowił przesłankę wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego oraz wydania decyzji. Badanie prawidłowości konkretyzacji tego stosunku stanowi istotę postępowania sądowoadministracyjnego i stwierdzenie spełnienia wszystkich istotnych (zarówno materialnych, jak i procesowych) wymagań tego procesu konkretyzacji stanowi w postępowaniu sądowoadministracyjnym podstawowy warunek uznania zaskarżonej decyzji za legalną (por. T. Woś [w:] H. Knysiak-Sudyka, M. Romańska, T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2009, s. 551). Również w dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie budzi wątpliwości zapatrywanie, zgodnie z którym granice rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny są wyznaczone przez granice sprawy administracyjnej (por. wyrok NSA z 22 czerwca 2017 r., II OSK 2709/15; wyrok NSA z 6 grudnia 2011 r., II OSK 1761/10; wyrok NSA z 15 listopada 2006 r., II OSK 1353/05).

Powyższy wniosek determinuje uznanie, że granice sprawy, które uwzględnić zobowiązany był Sąd I instancji w toku kontroli zaskarżonej decyzji PWINB, nie mogły być w żaden sposób powiązane z brzmieniem zamieszczonego w decyzji z 27 grudnia 2021 r. rozstrzygnięcia orzekającego o umorzeniu postępowania "w przedmiocie legalności budowy budynku gospodarczego", ponieważ granic sprawy nie wyznaczała treść zaskarżonej decyzji, ale kształtowane one były w rozpatrywanym przypadku granicami załatwianej przez organy nadzoru budowlanego sprawy, która podlegała określeniu w oparciu o treść wniosku skarżących z 28 kwietnia 2020 r., inicjującego na podstawie art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie prowadzone przez PINB i PWINB. Pismem z 27 października 2020 r. (k. 10 akt adm.) PINB zawiadomił o wszczęciu na wniosek skarżących postępowania w sprawie legalności budowy na działce nr ew. [...] w [...] "budynków gospodarczych", których realizację i sposób użytkowania w sposób zgodny z wymaganiami p.b. zakwestionowali skarżący, co powodowało, że niezależnie od tego, iż przypisane spornemu obiektowi budowlanemu (wiacie) cechy techniczno-konstrukcyjne nie pozwalały kwalifikować go jako budynku w znaczeniu opisanym w art. 3 pkt 2 p.b. – jego budowa powinna być elementem przeprowadzonej przez organy analizy, a wyprowadzone z niej wnioski znajdować swoje rozwinięcie w podjętym rozstrzygnięciu kończącym przeprowadzone postępowanie administracyjne.

Jeżeli w ocenie PWINB, a tak należy postrzegać zastrzeżenia zgłoszone w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, brak było w okolicznościach kontrolowanej sprawy podstaw faktycznych i prawnych, aby kwestię legalności budowy (użytkowania) obu obiektów budowlanych zlokalizowanych na działce nr ew. [...] w [...] objąć wspólnym rozstrzygnięciem w (jednym) akcie administracyjnym, rzeczą organu odwoławczego było określenie w wydanej decyzji konsekwencji prawnych stanu rzeczy, który był spowodowany wadliwym działaniem organu I instancji - niewydzieleniem przez PINB z prowadzonego na wniosek skarżących postępowania sprawy legalności budowy wiaty w celu jej odrębnego rozpoznania i rozstrzygnięcia, przy równoczesnym odstąpieniu od wypowiedzenia się odnośnie do zaznaczonej materii objętej przedmiotem postępowania w warunkach zakończenia go rozstrzygnięciem formalnym.

Wbrew postawionemu zarzutowi, motywów zaskarżonego wyroku nie powinno się traktować jako równoważnych przesądzeniu przez Sąd I instancji, że organy nadzoru budowlanego miały obowiązek załatwienia wniosku skarżących jednym aktem administracyjnym, pomimo zrealizowania obu obiektów "w różnym czasie w oparciu o nietożsame regulacje ustawy Prawo budowlane" (s. 6 skargi kasacyjnej), ponieważ istota oceny prawnej sformułowanej przez Sąd wyraża się wyłącznie w stwierdzeniu, iż otwarcie drogi postępowania administracyjnego powodowało, że sprawa objęta żądaniem skarżących powinna być w całym swoim całokształcie załatwiona przez orzekające organy stosownym aktem. Twierdzenie, że w decyzji z 28 czerwca 2021 r. PINB uczynił przedmiotem rozpoznania legalność budowy budynku gospodarczego na podstawie zgłoszenia, niemniej "[n]ie oznacza to, że źródłowy wniosek skarżących z dnia 28 kwietnia 2020 r. w pozostałym zakresie jest bezprzedmiotowy" (s. 7 skargi kasacyjnej) odwołuje się do konkludentnie przyjmowanych przez PWINB założeń, których nie sposób uznać za wpisujące się w konstrukcję sprawy administracyjnej i zasadę, zgodnie z którą organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji (art. 104 § 1 k.p.a.).

Konsekwencją powyższej oceny jest przyjęcie, że postawiony Sądowi I instancji zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 i art. 105 § 1 k.p.a. jest nieuzasadniony, skoro podstawą uznania przez skarżącego kasacyjnie, iż w toku kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd uchybił ww. przepisom, jest przekonanie, iż poprzedzające jej wydanie postępowanie wyjaśniające odpowiadało prawu, polegało bowiem na rozpatrzeniu całego materiału dowodowego, którego zakres wyznaczał prawidłowo określony stan faktyczny i prawny sprawy. Nie znajduje potwierdzenia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku pogląd, że Sąd I instancji w ogóle nie odniósł się do ustaleń poczynionych przez organy nadzoru budowlanego wobec budynku gospodarczego zrealizowanego na podstawie zgłoszenia. Taką samą ocenę należy wyrazić również względem twierdzenia, że stwierdzone przez Sąd I instancji uchybienia w istocie nie dotyczą zaskarżonej decyzji, ale samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku przeznaczonego do składowania narzędzi i maszyn potrzebnych do prowadzenia prac rolnych na działalność zawodową polegającą na prowadzeniu (mobilnego) serwisu samochodowego. Stanowisko organu pomija, że podnoszona we wniosku skarżących z 28 kwietnia 2020 r. potrzeba wyjaśnienia legalności "posadowionych budynków gospodarczych" - w odniesieniu do budynku gospodarczego zrealizowanego w 2014 r. - nie miała związku z postawieniem przez skarżących zarzutu zrealizowania tego obiektu w warunkach samowoli budowlanej, ale akcentowała bezprawne wykorzystywanie go przez aktualnego właściciela jako warsztatu samochodowego do prowadzenia w nim działalności gospodarczej, stąd trafnie Sąd braki postępowania dowodowego odniósł w wyroku do niewyjaśnienia w sprawie naruszenia przez P. G. obowiązku dokonania zgłoszenia zamiaru zmiany sposobu użytkowania wskazanego obiektu budowlanego (art. 71 ust. 1 i 2 p.b.).

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny nie zasądził zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego dla skarżących wobec tego, że odpowiedź na skargę kasacyjną nie została sporządzona przez profesjonalnego pełnomocnika, przez co w związku z tą czynnością skarżący nie ponieśli kosztów podlegających zwrotowi na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a. (por. uchwała siedmiu sędziów NSA z 19 listopada 2012 r., II FPS 4/12, ONSAiWSA 2013/3/38).