II OSK 2502/22 - Wyrok

Data orzeczenia	2025-05-14	
Data wpływu	2022-11-17	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Grzegorz Czerwiński
Roman Ciąglewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Tomasz Zbrojewski	
Symbol z opisem	6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz	
Hasła tematyczne	Budowlane prawo	
Sygn. powiązane	II SA/Gl 199/22	
Skarżony organ	Wojewoda	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną
Oddalono wniosek o zasądzenie kosztów	
Powołane przepisy	Dz.U. 2020 nr 0 poz 1333; art. 34 ust. 3 pkt 3 lit. d, art. 35 ust. 1 pkt 3 lit c; Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Protokolant: starszy asystent sędziego Joanna Pietraś-Skobel po rozpoznaniu w dniu 14 maja 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 28 czerwca 2022 r. sygn. akt II SA/Gl 199/22 w sprawie ze skargi K. K. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 13 grudnia 2021 r. nr IFXIV.7840.1.57.2021 w przedmiocie pozwolenia na budowę 1. oddala skargę kasacyjną, 2. oddala wniosek I. M. i S. M. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.	
Uzasadnienie
Uzasadnienie.

Wyrokiem z dnia 28 czerwca 2022 r., sygn. akt II SA/GI 199/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę K. K. na decyzję Wojewody Śląskiego, z dnia 13 grudnia 2021 r. nr IFXIV.7840.1.57.2021, w przedmiocie pozwolenia na budowę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca. Wyrok zaskarżyła w całości. Zarzuciła:

1. Naruszenie prawa materialnego, a to:

1) art. 35 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię skutkującą bezzasadnym, nadmiernym ograniczeniem zakresu badania przez organ administracji kompletności projektu budowlanego, stanowiącej warunek wydania pozwolenia na budowę,

2) art. 35 ust. 3a lit. a w zw. z art. 34 ust. 3 pkt 3 lit. d ustawy Prawo budowlane w zw. z § 4 ust. 2 pkt 3, § 4 ust. 3 pkt 3 lit a i § 7 ust. 3 rozporządzenia Ministra Transportu,

Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie ustalania geotechnicznych warunków posadawiania obiektów budowlanych (Dz. U. z 2012 r. poz. 463) poprzez ich niezastosowanie w okolicznościach niniejszej sprawy skutkujące uznaniem, iż organ wydający pozwolenie na budowę nie ma obowiązku weryfikacji, czy projekt budowlany złożony wraz z wnioskiem o pozwolenie na budowę zawiera wymaganą przepisami prawa dokumentację geologiczno-inżynierską, a tym samym - czy jest kompletny,

3) art. 35 ust. 1 pkt 1 lit a ustawy Prawo budowlane w zw. z § 14 pkt 3 uchwały Rady Gminy Jeleśnia nr XXXIV/200/2017 z 28 marca 2017 r. w sprawie miejscowego planu

zagospodarowania przestrzennego sołectwa Przyborów w gminie Jeleśnia poprzez ich niezastosowanie w okolicznościach niniejszej sprawy skutkujące utrzymaniem w obrocie prawnym decyzji udzielającej pozwolenia na budowę pomimo sprzeczności zatwierdzonego nią projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

2. Naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 233 K.p.c. w zw. z art. 106 § 5 P.p.s.a. poprzez zaniechanie właściwego zbadania, czy w trakcie postępowania administracyjnego zostały ujawnione wszystkie okoliczności istotne dla wydania decyzji oraz czy były one przez organ uwzględnione przy wydawaniu orzeczenia i w jaki sposób zostały ocenione, przy jednoczesnym, bezpodstawnym i nie popartym żadnymi dowodami, przyjęciu za podstawę rozstrzygnięcia okoliczności faktycznych niezgodnych ze stanem rzeczywistym.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i merytoryczne rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 P.p.s.a., ewentualnie o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnicy postępowania I. M. i S. M. wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz przyznanie uczestnikom kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), dalej: "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.

Wymóg zawarcia w projekcie technicznym, w zależności od potrzeb wynikających ze specyfiki uwarunkowań danego terenu wyników badań geologiczno-inżynierskich oraz geotechnicznych warunków posadowienia obiektów budowlanych, zamieszczony został w art. 34 ust. 3 pkt 3 lit. d ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (w dacie wydania decyzji organu pierwszej instancji: Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.). Natomiast wymóg zawarcia w projekcie architektoniczno-budowlanym opinii geotechnicznej wynika z art. 34 ust. 3 pkt 2 lit. d Prawa budowlanego.

Odnotować trzeba również, że z upoważnienia zawartego w art. 34 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego zostało wydane rozporządzenie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie ustalania geotechnicznych warunków posadawiania obiektów budowlanych (Dz. U. z 2012 r. poz. 463).

Zachowanie wymogów określonych w tym rozporządzeniu oceniać należy z uwzględnieniem norm art. 34-35 Prawa budowlanego.

W świetle art. 34 ust. 3 pkt 3 lit. d Prawa budowlanego, uprawnione jest stwierdzenie, że wyniki badań geologiczno-inżynierskich oraz geotechniczne warunki posadawiania obiektów budowlanych stanowią część projektu budowlanego.

Zamieszczenie w projekcie technicznym wyników badań geologiczno-inżynierskich oraz geotechnicznych warunków posadawiania obiektów budowlanych jest uwarunkowane potrzebami w tym zakresie. Wynika to wprost z określenia "w zależności od potrzeb".

Z normy art. 34 ust. 3 pkt 3 lit. d Prawa budowlanego należy zatem wywieść wniosek, iż nie jest to obligatoryjny element projektu budowlanego. W konsekwencji, od projektanta zależy zakres i rodzaj wykonanych badań (por. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 757/19; wyrok NSA z dnia 17 listopada 2023 r., sygn. akt Ii OSK 470/21).

Kompetencji do merytorycznego sprawdzenia przez organ administracji architektoniczno-budowlanej opinii geotechnicznej nie można wywodzić z art. 35 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Z przepisu tego wynika kompetencja organu do sprawdzenia kompletności projektu budowlanego i posiadania m.in. wymaganych opinii.

W niniejszej sprawie organy administracji architektoniczno-budowlanej nie zakwestionowały kompletności projektu budowlanego. W aktach znajduje się Projekt budowlany oraz Opinia geotechniczna.

W Opinii tej wskazano, że ze względu na przyjętą I kategorię geotechniczną obiektu budowlanego oraz stwierdzony stopień złożoności warunków gruntowych (warunki proste przy sugerowanym sposobie posadowienia), zgodnie z rozporządzeniem Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie ustalania geotechnicznych warunków posadawiania obiektów budowlanych, dokumentacja geotechniczna jest, dla potrzeb oceny geotechnicznej posadowienia przedmiotowej inwestycji wystarczająca i nie zachodzi potrzeba opracowywania dokumentacji geologiczno-inżynierskiej.

W Projekcie budowlanym, z powołaniem się na dokumentację zawierającą wyniki badań, określono warunki gruntowe. W Projekcie zagospodarowania terenu (pkt 1.1.4 lit. m) stwierdzono, że projektowany budynek zalicza się do pierwszej kategorii geotechnicznej. Wskazano, że na terenie inwestycji występują proste warunki gruntowe.

W ramach sprawdzenia przewidzianego w art. 35 ust. 1 pkt 3 lit c Prawa budowlanego, należało zbadać, czy do projektu budowlanego dołączono zaświadczenie, o którym mowa w art. 12 ust. 7, dotyczące projektanta. Stosowne oświadczenie zostało do projektu budowlanego załączone.

Na podstawie art. 35 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego należało zaś zbadać posiadanie przez projektanta odpowiednich uprawnień budowlanych oraz aktualność zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7. Skarżąca nie podważyła posiadania przez projektanta odpowiednich uprawnień budowlanych, ani aktualności zaświadczenia wystawionego przez Śląską Okręgową Radę Izby Architektów.

Sąd pierwszej instancji trafnie przyjął, że w tej sytuacji organ administracji nie był uprawniony do zakwestionowania stanowiska projektanta. Jak stanowi § 7 ust. 1 powołanego wyżej rozporządzenia w sprawie ustalania geotechnicznych warunków posadawiania obiektów budowlanych, w przypadku obiektów budowlanych wszystkich kategorii geotechnicznych opracowuje się opinię geotechniczną. Natomiast w myśl § 7 ust. 3, w przypadku obiektów budowlanych trzeciej kategorii geotechnicznej oraz w złożonych warunkach gruntowych drugiej kategorii wykonuje się dodatkowo dokumentację geologiczno-inżynierską, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. Nr 163, poz. 981).

Sprawdzenie kompletności projektu budowlanego pod względem wymogu przedłożenia dokumentacji geologiczno-inżynierskiej sprowadza się do tego, czy stanowisko projektanta o braku tego wymagania jest zgodne z przyjętą kategorią geotechniczną oraz w przypadku w drugiej kategorii, czy występują złożone warunki gruntowe.

Jest oczywiste, że o zaliczeniu do stosownej kategorii decyduje projektant, który jest odpowiedzialny za wykonywanie funkcji zgodnie z przepisami i zasadami wiedzy technicznej oraz za należytą staranność w wykonywaniu pracy, jej właściwą organizację, bezpieczeństwo i jakość (art. 12 ust. 6 Prawa budowlanego). W myśl art. 34 ust. 3d pkt 3 Prawa budowlanego, do projektu zagospodarowania działki lub terenu, projektu architektoniczno-budowlanego oraz projektu technicznego dołącza się oświadczenie projektanta o sporządzeniu projektu zgodnie z obowiązującymi przepisami i zasadami wiedzy technicznej.

W konsekwencji nie są zasadne zarzuty materialne oznaczone w skardze kasacyjnej jako zarzuty nr 1.1) i 1.2).

W Opinii geotechnicznej uwzględniono lokalizację inwestycji w odniesieniu do obszaru osuwisk nieaktywnych. Stwierdzono, że przedmiotowa działka zlokalizowana jest poza obszarami występowania osuwisk – niemniej bliskość osuwiska nieaktywnego, o nr 26509, obliguje do wyznaczenia tzw. strefy buforowej, sięgającej odległości 10-20 m od krawędzi osuwiska, wyłączonej z zabudowy – lokalizacja projektowanej inwestycji znajduje się poza obrysem tej strefy.

Nie ma zatem podstaw do podzielenia zarzutu art. 35 ust. 1 pkt 1 lit a Prawa budowlanego w zw. z § 14 pkt 3 uchwały Rady Gminy Jeleśnia nr XXXIV/200/2017 z 28 marca 2017 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa Przyborów w gminie Jeleśnia poprzez ich niezastosowanie w okolicznościach niniejszej sprawy skutkujące utrzymaniem w obrocie prawnym decyzji udzielającej pozwolenia na budowę pomimo sprzeczności zatwierdzonego nią projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Co prawda organy nawiązywały do § 14 ust. 3 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa Jeleśnia (uchwała Rady Gminy z dnia 1 grudnia 2017 r., ale treść unormowania § 14 ust. 3 w obu planach miejscowych jest identyczna. Odnotować należy, że do Projektu budowlanego załączono sporządzony przez Wójta Gminy Jeleśnia wypis z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa Przyborów w Gminie Jeleśnia (uchwała Nr XXXIV/200/2017, z dnia 28 marca 2017 r., Rady Gminy Jeleśnia).

Nie jest zasadny zarzut naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 233 K.p.c. w zw. z art. 106 § 5 P.p.s.a. poprzez zaniechanie właściwego zbadania, czy w trakcie postępowania administracyjnego zostały ujawnione wszystkie okoliczności istotne dla wydania decyzji oraz czy były one przez organ uwzględnione przy wydawaniu orzeczenia i w jaki sposób zostały ocenione, przy jednoczesnym, bezpodstawnym i nie popartym żadnymi dowodami, przyjęciu za podstawę rozstrzygnięcia okoliczności faktycznych niezgodnych ze stanem rzeczywistym.

Sąd pierwszej instancji orzekał, zgodnie z art. 133 § 1 P.p.s.a., na podstawie akt sprawy. Nie przeprowadził uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 106 § 3 P.p.s.a. Bezpodstawny jest zatem zarzut naruszenia art. 106 § 5 P.p.s.a. Dodać można, że skarżąca nie skonkretyzowała tego zarzutu zarówno w opisie naruszenia, jak i w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, w którym nie podjęła nawet próby rozwinięcia omawianej podstawy kasacji.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.

Wniosek uczestników o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego należało oddalić. Z przepisów art. 203-204 P.p.s.a. nie wynika możliwość zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz uczestników postępowania kasacyjnego, którzy nie byli skarżącymi przed wojewódzkim sądem administracyjnym. W tej sytuacji zastosowanie znajduje ogólna reguła z art. 199 P.p.s.a., według której, strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Jak wskazano powyżej, takiego przepisu nie ma. Niezależnie od tego zauważyć można, że pismo uczestników zostało złożone po upływie terminu określonego w art. 179 P.p.s.a. Nie stanowi zatem odpowiedzi na skargę kasacyjną, w rozumieniu wskazanego przepisu.