Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący: NSA Stanisław Śliwa po rozpoznaniu w dniu 15 czerwca 2020 r. w Rzeszowie na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu A. sp. z o.o. z siedzibą w [...] od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala sprzeciw.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] Wojewoda [...], działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", po rozpoznaniu odwołania "Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" uchylił w całości decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2019 r. nr [...] znak: [...] - w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

Wskazaną decyzją z dnia [...] października 2019 r. Prezydent Miasta [...], na skutek wniosku A. sp. z o.o. z siedzibą w [...], zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę obejmującego zamierzenie budowlane pod nazwą: budowa budynku mieszkalno-handlowo-usługowego z 5 lokalami mieszkalnymi, lokalem użytkowym i garażem podziemnym wraz z niezbędną infrastrukturą: budową przyłączy wody, kanalizacji sanitarnej i kanalizacji deszczowej, przebudową sieci i przyłączy gazu, likwidacją nieczynnego odcinka kabla energii elektrycznej, z wewnętrznymi instalacjami: wod.-kan., c.o., wentylacji mechanicznej i energii elektrycznej na działkach nr 23/74, 23/73 obr. [...], położonych w R. przy ul. M.

Po sprawdzeniu projektu budowlanego, Prezydent Miasta [...] stwierdził w nim uchybienia i nieprawidłowości i dlatego, działając na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.), zwanej dalej "P.b.", postanowieniem z dnia 29 sierpnia 2019 r., wezwał inwestora do ich usunięcia w terminie do 12 września 2019 r.

W dniu 11 września 2019 r. Spółka przedłożyła uzupełniony projekt budowlany.

Organ I instancji stwierdził, że planowana inwestycja zgodna jest z ustaleniami zawartymi w decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] lipca 2013 r. znak: [...] oraz w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego z dnia [...] marca 2018 r. znak: [...]. Organ zwrócił także uwagę na fakt załączenia do wniosku inwestora decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. znak: [...] udzielającej zezwolenia na usunięcie 9 sztuk drzew rosnących na działce objętej wnioskiem.

Odwołanie od tego rozstrzygnięcia złożyła Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w [...], wnosząc o jego zmianę i odmowę zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Spółdzielnia podniosła szereg zarzutów dotyczących naruszenia tak przepisów prawa materialnego, jak i procesowego. Zdaniem Spółdzielni, nie zostały spełnione wymogi wynikające z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 20020 r. w sprawie warunków technicznych, jakimi powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065; dalej: "rozporządzenie w sprawie warunków technicznych") w zakresie lokalizacji w obrębie działki inwestycyjnej odpowiedniej ilości terenu zieleni, placu zabaw i pergoli śmietnikowych. W ocenie Spółdzielni, brak jest też zgodności z decyzją o warunkach zabudowy wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki oraz terenu biologicznie czynnego. Nie jest też zachowana odpowiednia odległość od sąsiedniej nieruchomości w celu zapewnienia dostępu światła dziennego. W ocenie Spółdzielni, został także naruszony art. 28 K.p.a. poprzez pozbawienie przymiotu strony właścicieli lokali mieszkalnych sąsiadujących z zamierzeniem inwestycyjnym tj. właścicieli posiadających wyodrębnione prawo do lokalu i nieruchomości gruntowej przy ul. M.

Wskazaną decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. Wojewoda [...] uchylił w całości decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania, nie zgadzając się ze stanowiskiem Prezydenta Miasta [...], że uzupełniony projekt budowlany spełniał określone w przepisach prawa przesłanki przemawiające za wydaniem decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Wojewoda zwrócił uwagę, że z załączonego do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania działkami objętymi zakresem inwestycji na cele budowlane wynika, że tytułem z jakiego inwestor wywodzi swoje prawo do działki nr 23/74 jest porozumienie z 22 maja 2018r., natomiast w stosunku do działki nr 23/73 jest to uchwała wspólnoty z 20 marca 2018 r. (znak: [...]) oraz porozumienie z 05 grudnia 2012 r. Zdaniem Wojewody, inwestor nie wskazał tytułów prawnych do dysponowania nieruchomościami na cele budowlane wynikające z treści art. 3 pkt 11 P.b., a jedynie dokumenty z których prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wywodzi.

Wojewoda zauważył również, że projekt budowlany jest niekompletny w zakresie przyłączy. Zawarta jest w nim bowiem informacja, że przyłącza gazu i energii elektrycznej zostaną zaprojektowane i wykonane przez dysponentów sieci. Powyższe sprzeczne jest z art. 33 ust. 1 P.b., zgodnie z którym pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego. Przy budowie więc obiektu budowlanego, jakim jest budynek mieszkalno-handlowo-usługowy, pozwolenie na budowę powinno objąć całe zamierzenie, w tym urządzenia budowlane zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem.

Zdaniem organu odwoławczego, brak jest także w projekcie informacji na temat rodzaju usług, jakie inwestor zamierza realizować w projektowanym budynku. Powyższe ma zaś istotne znaczenie w zakresie ustalenia ewentualnego oddziaływania planowanej inwestycji na nieruchomości sąsiednie i powinno zostać zweryfikowane przez organ prowadzący postępowanie.

Ponadto, zdaniem Wojewody, w treści projektu budowlanego zawarto informację, iż obszar oddziaływania projektowanego budynku ma wpływ na potencjalną zabudowę na działkach nr 23/73 i 23/76. Przedstawiona analiza pozwala z dużym prawdopodobieństwem stwierdzić, iż w sprawie nie zostały spełnione wymogi dotyczące przesłaniania określone w przepisie § 13 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych w związku z art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b. Z uzasadnienia decyzji Prezydenta Miasta [...] nie wynika tymczasem, aby powyższa kwestia została należycie wyjaśniona. Wysokość projektowanego budynku ma wynosić 12,61 m, co w zestawieniu do odległości przedmiotowego budynku od granic z działkami sąsiednimi budzi wątpliwości w zakresie spełnienia wskazanego warunku z § 13 rozporządzenia w zakresie przyszłej możliwości zabudowy działek sąsiednich. Ochrona prawa własności dotyczy wszystkich podmiotów prawa w równym stopniu i wolność zabudowy nie upoważnia do lekceważenia uzasadnionych interesów prawnych innych podmiotów (art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b.). Dlatego inwestor chcący realizować przysługujące mu prawo do zabudowy musi mieć na względzie analogiczne prawa innych, w tym prawo do zabudowy działki sąsiedniej w przyszłość, regulowane art. 4 P.b. Z analizy rysunku Z.3 wynika, iż prawo do zabudowy działek sąsiednich zostanie ograniczone na skutek realizacji inwestycji, gdyż przy wysokości projektowanego budynku wynoszącej 12,61 m, właściciel działki sąsiedniej w przypadku zabudowy nieruchomości w przyszłości zmuszony byłby do usytuowania budynku w odległościach większych niż to wynika z § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia.

Wojewoda podkreślił, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy wymaga także rozważenia kwestia uznania za stronę toczącego się postępowania nie tylko Spółdzielni Mieszkaniowej "[....]" z siedzibą w [...] - jako sprawującej zarząd działką nr 23/76 - ale także właścicieli wyodrębnionych lokali w budynku mieszczącym się na działce nr 23/76, zlokalizowanych od strony działki nr 23/74 chociażby z uwagi na wysokość projektowanego budynku wynoszącą 12,61 m oraz jego odległość od budynku wielorodzinnego istniejącego na działce nr 23/76, która wynosi 11,75 m.

Zdaniem Wojewody, analiza przedłożonego projektu budowlanego wykazała również nieprawidłowości w zakresie określonym w art. 35 ust. 1 pkt 4 P.b. W projekcie nie zalega bowiem zaświadczenie, o którym mowa w art. 12 ust. 7 P.b. o wpisie D. S. na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego aktualne na dzień sporządzenia projektu budowlanego (zaświadczenie zostało wygenerowane w dniu 5 kwietnia 2018 roku, natomiast projekt budowlany sporządzono w marcu 2018 roku).

Reasumując Wojewoda stwierdził, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a. poprzez niepełne ustalenie stanu faktycznego sprawy, a następnie niekompletne dokonanie jego oceny w oparciu o obowiązujące przepisy prawne. Wskazane naruszenia spowodowały z kolei, że wydane przez Prezydenta Miasta [...] rozstrzygnięcie ma charakter co najmniej przedwczesny oraz nie pozwala na stwierdzenie czy organ uwzględnił w toku postępowania przepis art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b.

Decyzję Wojewody [...] zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie A. sp. z o.o. z siedzibą w [...], wnosząc o jej uchylenie i o zasądzenie kosztów postępowania. Skarga zarzuca naruszenie prawa procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy tj. art. 138 § 2 K.p.a. poprzez zastosowanie tego przepisu mimo braku podstaw.

Skarżąca Spółka wskazała, że oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest składane pod rygorem odpowiedzialności karnej i korzysta z domniemania, że dane zawarte w tym oświadczeniu są zgodne z rzeczywistością. Oświadczenie to może być przez organy administracji weryfikowane tylko wówczas, gdy w toku postępowania o wydanie pozwolenia na budowę wyjdą na jaw okoliczności podważające jego wiarygodność. W niniejszej sprawie nie powstały jednak żadne wątpliwości co do istnienia tytułu prawnego inwestora do dysponowania przedmiotową nieruchomością na cele budowlane - ani organ ani żadna z pozostałych stron postępowania nie zakwestionowała tytułu prawnego inwestora w toku postępowania. Ponadto, termin "prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane" obejmuje szeroki zakres uprawnień, w tym także uprawnienia wynikające z różnego rodzaju umów.

Spółka nie zgodziła się także ze stanowiskiem Wojewody, że projekt budowlany jest niekompletny w zakresie przyłączy gazu i energii elektrycznej, które w jej ocenie nie muszą być objęte decyzją o pozwoleniu na budowę zasadniczego obiektu, a mogą być realizowane albo w trybie zgłoszeniowym, albo w trybie odrębnych przepisów regulujących dostarczanie energii, wody, ciepła itd. Dopiero zaś na etapie wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie dochodzi do sprawdzenia czy obiekt nadaje się do użytkowania, w tym - czy doszło do odbioru wykonanych przyłączy (art. 57 ust. 1 pkt 6 P.b.). Ponadto, projektowanie i budowa przyłączy budynku do sieci gazowej i energii elektrycznej zgodnie z wydawanymi warunkami technicznymi i umowami przyłączeniowymi stosowanymi przez dystrybutorów tych mediów powołujących się na stosowne zapisy ustawy Prawo energetyczne, jest wyłącznie ich własnym zadaniem. Przedsiębiorstwa te nie dopuszczają możliwości projektowania i wykonania przyłączy do swoich sieci przez kogokolwiek innego, w tym przez podmioty zainteresowane przyłączeniem budynku do sieci.

Nie sposób również, zdaniem Spółki, zgodzić się z organem odwoławczym jakoby inwestor zobowiązany był do wyjaśnienia na etapie występowania z wnioskiem o pozwolenie na budowę, jaki rodzaj usług zamierza prowadzić na inwestycji. Wojewoda [....] nie wskazał żadnej podstawy prawnej takiego obowiązku inwestora. Z uwagi na fakt, iż projektowany budynek zawiera tylko jeden lokal użytkowy o przeznaczeniu handlowo-usługowym, nie sposób uznać, że rodzaj prowadzonych w nim usług mógłby być uciążliwy dla mieszkańców nieruchomości sąsiednich, tym bardziej, że inwestor zapewnił w swoim projekcie wszystkie wymagane warunki określone w rozporządzeniu. Odnosząc się do kwestii spełnienia przez projekt budowlany wymogu wynikającego z §13 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych Spółka podniosła, że nie istnieje w prawie budowlanym przepis zakazujący istnienia oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie. Sama definicja terminu "obszar oddziaływania obiektu’’ jako terenu wyznaczonego w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy - stanowi o wprowadzaniu ograniczeń w zabudowie, a nie całkowicie ich zabrania. Ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich nie może być rozumiana w sposób absolutny. Zdaniem Spółki, wzniesienie projektowanego budynku wciąż zapewnia możliwość różnorodnej zabudowy działki sąsiedniej, wcale jej nie uniemożliwiając. Choć zgodzić się trzeba, że inwestor, który pierwszy zabuduje swoją działkę nie ma z tego tytułu dodatkowych, większych uprawnień, to nie do pogodzenia z prawem zabudowy jest sytuacja, w której jego prawo jest ograniczane z uwagi na konieczność uwzględnienia interesu właściciela działki sąsiedniej, niezabudowanej, której plany inwestycyjne nie są jeszcze skonkretyzowane. Dlatego też samo stwierdzenie, że właściciel sąsiedniej działki w przypadku zabudowy nieruchomości w przyszłości będzie zmuszony do usytuowania budynku w odległościach większych niż to wynika z § 12 ust 1 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, nie może być w okolicznościach niniejszej sprawy automatycznie rozpatrywane jako naruszenie uzasadnionych interesów osób trzecich. Spółka podniosła także, iż D. S. od wielu lat posiada stosowne uprawnienia zawodowe i jest członkiem właściwej izby samorządu zawodowego, nie odbywając żadnej przerwy w pozostawaniu członkiem izby. Poza tym, w niniejszej sprawie znaczenie ma data ostatecznego opracowania projektu, tj. 30 czerwca 2019r., co do której zalega stosowne, ważne zaświadczenie. Spółka zauważyła nadto, że w sprawach z zakresu prawa budowlanego stroną postępowania jest spółdzielnia mieszkaniowa lub wspólnota mieszkaniowa. Uznanie właściciela lokalu za stronę jest wyjątkiem. Tymczasem, ani organ odwoławczy ani żadna ze stron nie wykazała istnienia interesu prawnego któregokolwiek z właścicieli wyodrębnionych lokali w budynku mieszczącym się na działce nr 23/76. To zaś na osobie żądającej uznania ją za stronę postępowania spoczywa ciężar wykazania istnienia swojego interesu prawnego. Na koniec Spółka podniosła, że dostrzeżone przez organ odwoławczy wadliwości, miały - w stosunku do zgromadzonego już materiału i objętości projektu - walor marginalny, uzupełniający i mogły zostać wyeliminowane, w drodze uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 136 § 1 K.p.a., czego zaniechano. Wydając zaskarżoną decyzję kasatoryjną, organ odwoławczy doprowadził, jej zdaniem, jedynie do przewłoki postępowania i znaczącego opóźnienia realizacji inwestycji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przedmiotem sprzeciwu w niniejszej sprawie jest decyzja kasacyjna wydana w oparciu o art. 138 § 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Dopuszczalność zaskarżenia tego rodzaju aktu wynika z brzmienia art. 3 § 2a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), określanej następnie jako "P.p.s.a.". W przypadku sprzeciwu ustawodawca przewidział ograniczony zakres możliwości kontroli sądowej, bowiem art. 64e P.p.s.a. stanowi, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa we wskazanym art. 138 § 2 K.p.a. Sąd nie stosuje zatem całościowej kontroli legalności postępowania administracyjnego poprzedzającego wydanie konkretnej decyzji, a jego zadaniem jest tylko weryfikacja stanowiska organu odwoławczego co do istnienia przesłanek uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Nie dokonuje zaś końcowej oceny materialnoprawnej związanej z istotą sprawy. W świetle powołanego wyżej art. 138 § 2 K.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym jej rozpatrzeniu. Regulacja ta wskazuje, że zasadniczo organ odwoławczy winien dążyć do wydania rozstrzygnięcia merytorycznego z art. 138 § 1 K.p.a. Wyjątkowo natomiast może skorzystać z rozwiązania zawartego w art. 138 § 2 K.p.a. Decyzja kasacyjna może więc zapaść wówczas, gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, albo gdy postępowanie wyjaśniające zostało wprawdzie przeprowadzone, ale z rażącym naruszeniem przepisów postępowania. Poza tym, nie jest możliwe przeprowadzenie dodatkowego (uzupełniającego) postępowania dowodowego przewidzianego w art. 136 K.p.a. ze względu na to, że sprowadziłoby się ono w istocie do przeprowadzenia postępowania dowodowego w całości czy też w znacznej części, a to stałoby w sprzeczności z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 K.p.a.). Zarówno spełnienie przesłanek wydania kasatoryjnego rozstrzygnięcia, jak też niemożliwość przeprowadzenia postępowania, o którym mowa w art. 136 K.p.a. winna być przez organ II instancji wykazana w uzasadnieniu wydanej decyzji.

Mając na uwadze wskazane wyżej regulacje prawne w kontekście okoliczności sprawy Sąd uznał, że kwestionowana decyzja Wojewody [....] jest prawidłowa, bowiem merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy przez organ stanowiłoby o naruszeniu art. 15 K.p.a., co zostało dostatecznie rozważone w uzasadnieniu zakwestionowanej sprzeciwem decyzji.

Uchylając rozstrzygnięcie organu I instancji i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania Wojewoda przedstawił szereg uchybień, których w jego ocenie dopuścił się Prezydent Miasta [...]. Ich waga jest różna, a zatem nie każde z nich mogło stanowić podstawę decyzji z art. 138 § 2 K.p.a. I tak, Wojewoda zarzucił, że oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane sprzeczne jest z wzorem określonym w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 24 sierpnia 2016 r. w sprawie wzorów: wniosku o pozwolenie na budowę lub rozbiórkę, zgłoszenia budowy i przebudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, oraz decyzji o pozwoleniu na budowę lub rozbiórkę (Dz. U. poz. 1493 ze zm.). Inwestor nie wskazał bowiem tytułów prawnych do dysponowania nieruchomościami na cele budowlane, a jedynie dokumenty z których prawo to wywodzi. Zgodnie z art. 3 pkt 11 P.b., ilekroć w ustawie jest mowa o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy przez to rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. W złożonym oświadczeniu Spółka podała w pkt 3 do działki nr 23/74 porozumienie z 22 maja 2018r., natomiast w stosunku do działki nr 23/73 uchwałę wspólnoty z 20 marca 2018r. (znak: [...]) oraz porozumienie z 05 grudnia 2012 r. Rzeczywiście, tak ustawa Prawo budowlane, jak i wydane w jej oparciu wskazane wyżej rozporządzenie posługują się pojęciem tytułu prawnego wskazując, że może ono np. wynikać ze stosunku zobowiązaniowego i to ten stosunek jest źródłem uprawnienia do dysponowania nieruchomością na określony cel. Z uwagi jednakże na dużą różnorodność stosunków zobowiązaniowych, w konkretnym przypadku może być trudno określić jego rodzaj. Może być on bowiem dość szczegółowo opisany w dokumencie, z którego wynika. Dlatego też bardziej czytelnym w danej sytuacji może okazać się właśnie określenie takiego dokumentu czy dokumentów. Niezależnie od powyższego, ewentualne uchybienie w tym zakresie mogło być z pewnością usunięte w trybie art. 136 K.p.a., na co słusznie wskazuje skarga. Rację też należy przyznać skarżącej Spółce, że oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane składane jest pod rygorem odpowiedzialności karnej i korzysta z domniemania, że dane zawarte w tym oświadczeniu są zgodne z rzeczywistością. Oświadczenie to może być przez organy administracji weryfikowane tylko wówczas, gdy w toku postępowania o wydanie pozwolenia na budowę wyjdą na jaw okoliczności podważające wiarygodność tego oświadczenia. Spółka podniosła natomiast, że w sprawie nie powstały jakiekolwiek wątpliwości w tym zakresie.

Odnosząc się do tych twierdzeń wskazać trzeba, że oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest wyrazem uproszczenia procedury zmierzającej do uzyskania przez inwestora decyzji o pozwoleniu na budowę. Jest ono jednak skuteczne o tyle, o ile z materiału zebranego w sprawie nie wynika wniosek przeciwny. Nie do zaakceptowania byłaby bowiem sytuacja, w której inwestor składa oświadczenie o posiadanym prawie do terenu, a nie dysponuje jakimkolwiek prawem do tejże nieruchomości, natomiast organ - mimo tego, że ma wiedzę o nieprawdziwości takiegoż oświadczenia, nie może podjąć czynności w celu jego weryfikacji. Na powyższe zwraca uwagę orzecznictwo sądowe [vide np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA) z 18.06.2014 r. II OSK 132/13, z 08.05.2012 r. I OSK 1821/11]. Tylko więc w sytuacji kwestionowania przez strony postępowania prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, organ architektoniczno-budowlany zobowiązany jest kwestię tę wyjaśnić, nie poprzestając wyłącznie na odnotowaniu faktu złożenia przez inwestora wskazanego wyżej oświadczenia. W niniejszej sprawie żadna ze stron nie kwestionowała prawa Spółki do gruntu, na którym miałaby powstać zamierzona inwestycja, co słusznie zauważyła Spółka w złożonej skardze.

Wojewoda zauważył również, że w projekcie budowlanym brak jest także aktualnego na dzień sporządzenia projektu budowlanego zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7 P.b. o wpisie Pana D. S. na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego, co sprzeczne jest z brzmieniem art. 35 ust. 1 pkt 4 P.b., który stanowi, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7. Rzeczywiście, w dotyczącym sprawy projekcie budowlanym wskazano, że był on sporządzany od marca 2018 r. do czerwca 2019 r. Tymczasem, zaświadczenie Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa (nr [....]) potwierdzające, że D. S. jest członkiem Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa, ważne do dnia 31 marca 2019 r., zostało wygenerowane 5 kwietnia 2018 r. Nie dokumentuje więc, że wymieniony był członkiem wskazanej Izby w marcu 2018 r. Tym samym, zarzut Wojewody uznać należy za uzasadniony, aczkolwiek powyższe uchybienie mogło zostać – jak stwierdzono w skardze – usunięte przez ten właśnie organ.

Pozostałe natomiast wskazane poniżej uchybienia, które wytknął organ odwoławczy mogły, w ocenie Sądu, stanowić (każde z nich samodzielnie) podstawę do uchylenia decyzji Prezydenta Miasta [...] i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, ponieważ kwestie, które wymagają uzupełnienia i wyjaśnienia mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy i z tej przyczyny dodatkowe postępowanie winno mieć miejsce przed organem I instancji.

Zdaniem Wojewody, projekt budowlany jest niekompletny w zakresie przyłączy gazu i energii elektrycznej. Jest w nim tylko mowa, że przyłącza te "zostaną zaprojektowane i wykonane przez dysponentów sieci. Skrzynki gazowe i elektryczne zostały zaprojektowane w ścianach zewnętrznych budynku" (str. 53). Na potwierdzenie swojego stanowiska organ przywołał art. 33 ust. 1 P.b. W świetle tego przepisu, pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego. W przypadku zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden obiekt, pozwolenie na budowę może, na wniosek inwestora, dotyczyć wybranych obiektów lub zespołu obiektów, mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Jeżeli pozwolenie na budowę dotyczy wybranych obiektów lub zespołu obiektów, inwestor jest obowiązany przedstawić projekt zagospodarowania działki lub terenu, o którym mowa w art. 34 ust. 3 pkt 1, dla całego zamierzenia budowlanego.

Sąd zgadza się ze stanowiskiem Wojewody, że sporządzony w niniejszej sprawie projekt budowlany pozostawał w sprzeczności z treścią wymienionego art. 33 ust. 1 P.b., zawierając brak w postaci przyłącza gazu i energii elektrycznej. W tym zakresie istnieje bowiem bogate orzecznictwo sądowe, które Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela. Podnosi się w nim, że ze wskazanego przepisu wynika, że obiekt budowlany, którego dotyczy pozwolenie na budowę musi być obiektem mogącym samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Oznacza to, że co do zasady projekt budowlany dotyczący obiektu budowlanego, na realizację którego wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę, powinien obejmować także te elementy, których odrębna realizacja nie wymagałaby takiego pozwolenia. Zasada, że pozwolenie na budowę powinno obejmować całe zamierzenie budowlane, a tylko w przypadku zamierzenia wieloobiektowego może być dzielone, oznacza, że niedopuszczalne jest dzielenie pozwolenia na budowę przy zamierzeniu jednoobiektowym. Urządzenia techniczne i instalacje budynków stanowią część obiektów budowlanych, które są niezbędne do ich funkcjonowania zgodnie z przeznaczeniem. Jeśli zamierzeniem budowlanym jest budowa domu mieszkalnego, to pozwolenie na budowę winno objąć całe zamierzenie, w tym instalacje wewnętrzne i przyłącza, ponieważ wtedy będzie możliwe użytkowanie tego obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Wprawdzie bowiem w odniesieniu do przyłączy, inwestor może realizować ich budowę także na podstawie zgłoszenia albo na podstawie przepisów prawa energetycznego, albo o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, a więc bez postępowania przed organem architektoniczno - budowlanym, ale chodzi tu o taką sytuację, gdy budowa przyłączy nie jest sprzężona z budową obiektu budowlanego - art. 29a i 30 oraz art. 33 P.b. (tak np. wyroki NSA z 14.06.2012 r. II OSK 503/11, z 11.09.2018 r. II OSK 2010/17). Nie można więc zaaprobować stanowiska Spółki, że przyjęcie poglądu zaprezentowanego przez Wojewodę oznaczałoby, że art. 29a P.b. byłby w znacznej części przepisem martwym. To, że przepis ten przy przyjęciu takiej właśnie interpretacji będzie miał zastosowanie w stosunkowo małej liczbie przypadków nie może stanowić samo w sobie argumentu za dopuszczalnością odstępstwa od wymogu, by projekt budowlany zawierał wszystkie elementy pozwalające stwierdzić, że obiekt budowlany może samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Brak rozwiązania w przedmiotowym projekcie budowlanym kwestii budowy przyłączy do projektowanego budynku mieszkalno-handlowo-usługowego należy zatem rozpatrywać w kategorii niekompletności tego projektu, co prawidłowo stwierdził Wojewoda.

Zauważenia wymaga (co zostało pokreślone w wyroku tut. Sądu z 13.11.2019r. II SA/Rz 1012/19), że przywołane przez Spółkę regulacje ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne (Dz. U. z 2019 r. poz. 755 z późn. zm.) nie wyłączają przewidzianego w art. 33 ust. 1 P.b. ciążącego na inwestorze obowiązku przedłożenia projektu budowlanego obejmującego całość inwestycji wraz z przyłączami niezbędnymi do jego właściwego funkcjonowania. Nie da się z nich wyprowadzić normy o tym, że to przedsiębiorstwo energetyczne, a nie inwestor zobligowane jest do uzyskania zgody administracyjnej na budowę przyłączy energetycznych, a tym samym to również ono zobligowane jest opracować stosowną dokumentację projektową. O tym bowiem jak winien wyglądać projekt budowlany i jakie elementy winien zawierać rozstrzygają przepisy ustawy Prawo budowlane, a nie przepisy ustawy Prawo energetyczne. Te pierwsze jednoznacznie stanowią o konieczności zaprojektowania dla budynku mieszkalnego niezbędnej infrastruktury towarzyszącej w postaci przyłączy. A więc ustawowy obowiązek zapewnienia budowy i rozbudowy odcinków sieci służących do przyłączenia instalacji należących do podmiotów ubiegających się o przyłączenie do sieci przez przedsiębiorstwo nie znosi ciążącego na inwestorze obowiązku zaprojektowania przyłączy elektroenergetycznych i gazowych w projekcie budowlanym przewidującym budowę budynku wielorodzinnego.

Zdaniem Sądu, słusznie także Wojewoda [...] podniósł, że analiza przedłożonego obiektu budowlanego pozwala z dużym prawdopodobieństwem stwierdzić, iż w sprawie nie zostały spełnione wymogi dotyczące przesłaniania określone w przepisie § 13 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Zgodnie z tym przepisem, odległość budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi od innych obiektów powinna umożliwiać naturalne oświetlenie tych pomieszczeń - co uznaje się za spełnione, jeżeli:

1) między ramionami kąta 60°, wyznaczonego w płaszczyźnie poziomej, z wierzchołkiem usytuowanym w wewnętrznym licu ściany na osi okna pomieszczenia przesłanianego, nie znajduje się przesłaniająca część tego samego budynku lub inny obiekt przesłaniający w odległości mniejszej niż:

a) wysokość przesłaniania - dla obiektów przesłaniających o wysokości do 35 m,

b) 35 m - dla obiektów przesłaniających o wysokości ponad 35 m,

2) zostały zachowane wymagania, o których mowa w § 57 i 60.

W tym zakresie organ zasadnie powołał się na zapisy projektu znajdujące się na stronie 59 - potwierdzone na rysunku Z3 – o treści: "Zasięg oddziaływania projektowanego budynku na potencjalną zabudowę działki nr 23/73 ze względu na ewentualne przesłanianie, uwzględniając położenie dolnej krawędzi hipotetycznego otworu okiennego na poziomie 80 cm powyżej istniejącego terenu na tej działce wynosi od zera do 3,40 m. ", a także "Zasięg oddziaływania projektowanego budynku na potencjalną zabudowę działki nr 23/76 ze względu na ewentualne przesłanianie, uwzględniając położenie dolnej krawędzi hipotetycznego otworu okiennego na poziomie 80 cm powyżej istniejącego terenu na tej działce wynosi od zera do 4,20 m."

Rację ma Wojewoda, gdy twierdzi, że z projektu budowlanego wynika, iż wysokość projektowanego budynku wynosi 12,61 m, co w zestawieniu z odległością przedmiotowego budynku od granic z działkami sąsiednimi budzi wątpliwości w zakresie spełnienia warunku, o którym mowa w § 13 ww. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych w zakresie przyszłej możliwości zabudowy działek sąsiednich. Organ odwoławczy zwrócił uwagę na brzmienie art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b. Stosownie do tego unormowania, obiekt budowlany jako całość oraz jego poszczególne części, wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej. W orzecznictwie sądowym wskazuje się, że ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich obejmuje w szczególności zapewnienie dostępu do drogi publicznej, ochronę przed pozbawieniem możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej oraz ze środków łączności oraz dopływu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, ochronę przed uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne, promieniowanie i ochronę przed zanieczyszczeniem powietrza, wody lub gleby.

Przyjąć należy, że usytuowanie budynku na działce budowlanej z poszanowaniem interesu prawnego właścicieli działek sąsiednich oznacza nie tylko uwzględnienie norm, o których mowa w § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, ale także wyważenie interesów inwestora i właścicieli działek sąsiednich. Wyważenie tych interesów prawnych oznacza zaś uwzględnienie istniejącej zabudowy oraz możliwości zabudowy działek. Chodzi więc o to, żeby umożliwić także osobom innym niż inwestor skorzystanie z prawa zabudowy w takim samym zakresie, w jakim przysługuje ono inwestorowi, który pierwszy przystąpił do realizacji inwestycji. Nie można przyjąć, że wcześniejsze przystąpienie do realizacji zabudowy na konkretnej działce skutkuje uprzywilejowaniem podejmującego takie działania. Innymi słowy, niedopuszczalne jest zupełne pominięcie planów inwestycyjnych właściciela działki sąsiedniej tylko z tego powodu, że nie znalazły jeszcze odbicia w decyzji o warunkach zabudowy czy też w decyzji o pozwoleniu na budowę (por wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 4.12.2019r. II SA/Gd 664/19, wyrok NSA z 14.09.2006 r. II OSK 1090/05).

Prawidłowo Wojewoda wyeksponował zasadę wynikającą z art. 4 P.b., wedle której każdy ma prawo do zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzonego przedsięwzięcia z przepisami. Trafnie także organ zauważył, że z art. 32 ust. 2 Konstytucji RP wynika zasada równości wobec prawa. Uwzględniając ją należy wskazać, że właściciel nieruchomości sąsiadującej z terenem inwestycji ma prawo do jej zabudowy w przyszłości w sposób gwarantowany przez przepisy prawa. Konieczna jest więc w danej sprawie analiza nie tylko pod względem techniczno-budowlanym, ale również ocena, czy przyszła inwestycja nie wprowadzi ograniczeń w zagospodarowaniu nieruchomości sąsiedniej na podstawie innych przepisów, a także, czy nie utrudni dotychczasowego korzystania z tych nieruchomości. Tymi "innymi przepisami" są m.in. przepisy prawa cywilnego, które gwarantują właścicielowi nieruchomości sąsiedniej prawo korzystania z niej zgodnie z przeznaczeniem. Obiekt budowlany może bowiem wprowadzać określone ograniczenie w zagospodarowaniu terenu, co nie oznacza, że jego realizacja jest niezgodna z przepisami techniczno – budowlanymi (tak np. wyrok NSA z 18.04.2019r. II OSK 1509/17).

Tymczasem z analizy rys. Z.3 wynika, iż prawo do zabudowy działek sąsiednich zostanie ograniczone na skutek realizacji inwestycji, gdyż przy wysokości projektowanego budynku wynoszącej 12,61 m, właściciel działki sąsiedniej w przypadku zabudowy nieruchomości w przyszłości zmuszony byłby do usytuowania budynku w odległościach większych niż to wynika z § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych.

Kwestie powyższe winny być w prowadzonym postępowaniu administracyjnym dostatecznie wyjaśnione tak, by strony postępowania, a następnie organ odwoławczy czy wreszcie Sąd nie mieli wątpliwości, że w toku postępowania wyważono odpowiednio interesy stron, a wydana decyzja stanowi rezultat tych działań. Organ odwoławczy słusznie stwierdził, że ten aspekt niniejszej sprawy nie był przez organ I instancji w ogóle oceniany, a uzasadnienie jego decyzji ma lakoniczny charakter.

Zasadnie zatem Wojewoda wskazał na powinność organu administracji architektoniczno-budowlanej rozpoznającego wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę zbadania, czy zaprojektowany budynek nie będzie naruszał uzasadnionych interesów osób trzecich w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b., bowiem powyższe zostało pominięte w uzasadnieniu decyzji organu I instancji, a kwestie te zostały poruszone w odwołaniu złożonym przez Spółdzielnię Mieszkaniową. Jeszcze raz należy podkreślić, że to, czy wykonanie określonych robót budowlanych narusza występujący w obszarze oddziaływania obiektu interes osób trzecich, w tym również z uwagi na warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, winno stanowić przedmiot postępowania administracyjnego, w którym problem ten podlega wyjaśnieniu i rozstrzygnięciu w odniesieniu do konkretnego stanu faktycznego i prawnego sprawy.

Istotne znaczenie w każdej sprawie administracyjnej ma ustalenie kręgu osób będących stronami danego postępowania. Jeśli bowiem dojdzie do wydania decyzji z pominięciem jakiejś strony, to jest to podstawa do wznowienia postępowania administracyjnego, określona w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. W postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę stronami są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu (art. 28 ust. 2 P.b.). Definicja obszaru oddziaływania obiektu znajduje się w art. 3 pkt 20 P.b., według którego jest to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu. W uzasadnieniu kasatoryjnej decyzji Wojewoda [...] podniósł, że rozważenia wymaga kwestia uznania za stronę toczącego się postępowania właścicieli wyodrębnionych lokali w budynku mieszczącym się na działce nr 23/76, zlokalizowanych od strony działki nr 23/74, chociażby z uwagi na wysokość projektowanego budynku wynoszącą 12,61 m oraz jego odległość od budynku wielorodzinnego istniejącego na działce nr 23/76, która wynosi 11,75 m. Sąd ze stanowiskiem tym w pełni się zgadza. Jak słusznie zauważył tak Wojewoda, jak i zresztą strona skarżąca, zasadniczo właściciela lokalu stanowiącego odrębny przedmiot własności reprezentuje zarządca nieruchomości. Nie wyklucza to jednak możliwości, by właściciel lokalu był stroną postępowania i to zarówno o ustalenie warunków zabudowy jak i o wydanie pozwolenia na budowę. Warunkiem jest wykazanie własnego, zindywidualizowanego interesu prawnego w danej sprawie. Chodzi zatem o wykazanie, że planowana inwestycja będzie wpływać na ten konkretny lokal oraz godzić w uprawnienia dotyczące korzystania z niego. Na kwestię te zaś – co wyżej podniesiono – zwrócił uwagę organ odwoławczy i winny one być dostatecznie rozważone w ponownym postępowaniu celem potwierdzenia zasadności takiego udziału w postępowaniu dodatkowych stron bądź wykluczenia powyższego i uznania, że wystarczającym jest udział Spółdzielni Mieszkaniowej. Jest to tym bardziej istotne, że członkowie Spółdzielni w piśmie z dnia 15 października 2019 r., skierowanym do Prezesa tej Spółdzielni, wyrazili swoje niezadowolenie z dotychczasowych działań Spółdzielni w niniejszej sprawie, kwestionując ich "fachowość".

Mając to wszystko na uwadze Sąd nie podzielił zapatrywania skarżącej Spółki, że Wojewoda [...], wydając swoją decyzję, uchylił się od obowiązku merytorycznego rozpoznania sprawy, działając na jej szkodę poprzez doprowadzenie jedynie do przewłoki postępowania i znaczącego opóźnienia realizacji inwestycji.

W skardze podniesiono, że w przypadku gdy organ odwoławczy dochodzi do przekonania o konieczności wydania decyzji kasacyjnej, winien nie tylko uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w art. 138 § 2 K.p.a. ale również wskazać, dlaczego nie skorzystał z możliwości przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 136 K.p.a. Takiego wyjaśnienia, zdaniem strony skarżącej, w kwestionowanej decyzji zabrakło. Odnosząc się do powyższego wskazać należy, że rzeczywiście Wojewoda [...] nie zamieścił w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia wyjaśnienia odnośnie do możliwości samodzielnego skorzystania z przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego. Informację w tym zakresie organ podał dopiero w odpowiedzi na skargę, która nie jest miejscem na uzupełnianie motywów wydanej decyzji. Podkreślenia jednakże wymaga, że rozważone i szeroko uargumentowane przez organ odwoławczy uchybienia ze strony organu I instancji były na tyle znaczące dla sprawy, że jako oczywista jawiła się teza, iż konieczne jest w takiej sytuacji ponowne postępowanie w tym zakresie, które ze względu na wagę tych uchybień winno nastąpić w postępowaniu pierwszoinstancyjnym. Dlatego też powyższy mankament decyzji Wojewody nie może mieć wpływu na wynik sprawy.

Reasumując, Wojewoda wskazał na kilka uchybień, których - w jego ocenie -dopuścił się organ I instancji. Jak wcześniej zaznaczono, nie wszystkie z nich dawały podstawę do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. Opisana wyżej część stanowiła jednak o istotnym naruszeniu przepisów postępowania, które nie mogły być sanowane w postępowaniu odwoławczym, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał zasadnicze znaczenie dla jej rozstrzygnięcia. Dlatego też sprzeciw od zaskarżonej decyzji podlegał oddaleniu, jako, że odpowiada ona prawu, o czym orzeczono na podstawie art. 151a § 2 P.p.s.a.