IV SA/Po 278/23 - Wyrok

Data orzeczenia	2023-05-31	
Data wpływu	2023-04-28	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu	
Sędziowie	Józef Maleszewski
Katarzyna Witkowicz-Grochowska /sprawozdawca/
Tomasz Grossmann /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s	
Hasła tematyczne	Budowlane prawo	
Sygn. powiązane	II OSK 2237/23	
Skarżony organ	Inspektor Nadzoru Budowlanego	
Treść wyniku	Uchylono decyzję I i II instancji	
Powołane przepisy	Dz.U. 2019 nr 0 poz 1186; art. 48 ust. 1 i 2; Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
Dz.U. 2021 nr 0 poz 735; art. 6, 7, 8, 9, 10, 107 par. 3; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 31 maja 2023 r. sprawy ze skargi L. S. na decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 07 marca 2023 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia 27 grudnia 2022r., nr [...]; 2. zasądza od Inspektor Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego L. S. kwotę 997 zł (słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.	
Uzasadnienie
Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z dnia 7 marca 2023 r. uchylił zaskarżoną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia 27 grudnia 2022 r. (znak: [...]) nakazującej L. S. rozbiórkę budynku gospodarczego oznaczonego na załączniku graficznym nr [...], znajdującego się na działce oznaczonej nr ewid. gruntów [...], w granicy z działką nr [...], w obrębie ewid. S. gm. S., będącego własnością ww., jednocześnie wskazując, że roboty rozbiórkowe należy wykonać zgodnie z zasadami wiedzy technicznej oraz przestrzegając zasad bezpieczeństwa i higieny pracy w zakresie podstawy prawnej i w to miejsce wskazał: art. 48 ust 4 w zw. z art. 48 ust 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane (t.j. Dz. U. z 2020 poz. 1333) w związku z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471), a w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Powyższe decyzje zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu 27 września 2019 r. organ I instancji wszczął postępowanie administracyjne w sprawie legalności i prawidłowości wybudowanych trzech budynków gospodarczych zgodnie z załącznikiem graficznym, usytuowanych na działce oznaczonej nr ewid. gruntów [...], w obr. ewid. gruntów S. , gm. S. będących własnością Z. S..

Postanowieniem z dnia 30 marca 2020 r., znak: [...], PINB na podstawie art. 48 ust. 2 oraz art. 3 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.) wstrzymał prowadzenie dalszych robót budowlanych związanych z budową budynku gospodarczego oznaczonego na załączniku graficznym nr [...] o wymiarach w rzucie 8,90 x 9,25 m i wysokości max 4,50 m, znajdującego się na działce oznaczonej nr ewid. gruntów [...] w obrębie ewid. S. , gm. S., stanowiącego własność Z. S. oraz nałożył na ww. obowiązek przedstawienia, w terminie do dnia 15 czerwca 2020 r. określonych dokumentów w przedmiotowej sprawie, tj.:

- przedłożenia decyzji Wójta Gminy S. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla działki oznaczonej nr ewid. gruntów [...];

- przedstawienia dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1 i 2, tj.:

a) czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami, wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7;

b) oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

W. Wojewódzki Inspektor Nadzoru po rozpatrzeniu zażalenia P. Z., postanowieniem z dnia 17 września 2020 r. (znak: [...]) uchylił zaskarżone postanowienie PINB w S. z dnia 30 marca 2020 r. w części dotyczącej terminu przedstawienia dokumentów, wyznaczając termin przedłożenia dokumentów na dzień 16 października 2020 r., a w pozostałej części utrzymał w mocy postanowienie organu powiatowego.

Postanowienie organu wojewódzkiego zostało zaskarżone przez Z. S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, który prawomocnym wyrokiem z dnia 18 marca 2021 r. (sygn. akt: IV SA/Po 1859/20) oddalił w całości skargę.

Sąd wskazał, że treść zgromadzonych w sprawie dokumentów pozwala w sposób nie budzący wątpliwości przyjąć, że przedmiotowy obiekt gospodarczo-garażowy wykonany w technologii tradycyjnej murowanej powstał pomiędzy 2004 a 2013 r. W ocenie Sądu zebrany materiał dowodowy wbrew stanowisku skarżącego był wystarczający do ustalenia stanu faktycznego pozwalającego na rozstrzygnięcie sprawy i nie wymagał uzupełnienia.

Sąd wskazał również, że w przedmiotowym postanowieniu organ nadzoru budowlanego, nie stwierdzając naruszenia przepisów techniczno-budowlanych w stopniu, w jakim uniemożliwiałoby to doprowadzenie przedmiotowego budynku do stanu zgodnego z obowiązującymi przepisami, mając również na uwadze, że na tym terenie nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, prawidłowo wstrzymał prowadzenie dalszych robót budowlanych oraz nałożył obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania i przedstawienia czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami, wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 p.b. oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Po zwrocie akt sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. prowadził dalsze postępowanie, m.in. w dniu 14 października 2021 r. przeprowadził rozprawę administracyjną, podczas której oświadczono, że budynek oznaczony nr [...] powstał pod koniec lat 80-tych/początek lat 90-tych, najprawdopodobniej w 1991/1992 r.

Postanowieniem z dnia 10 stycznia 2022 r., znak: [...], PINB na podstawia art. 49g ust. 1 i 2 ustawy z 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane nałożył na Z. S. obowiązek przedłożenia dokumentów legalizacyjnych (w uproszczonym postępowaniu legalizacyjnym) związanych z wybudowaniem budynku gospodarczego oznaczonego na załączniku graficznym nr [...] o wym. w rzucie 8,90 x 9,25 m i wysokości max 4,50 m znajdującego się na działce ozn. nr ewid. gruntów [...] w obr. Ewid. S. , gm. S., będącego własnością ww., w terminie 60 dni od dnia doręczenia postanowienia:

1) oświadczenia, o którym mowa w art. 32 ust 4 pkt 2 tj. oświadczenie pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane;

2) geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej obiektu budowlanego;

3) ekspertyzy technicznej sporządzonej przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowane, wskazującą, czy stan techniczny obiektu budowlanego:

a) nie stwarza zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi;

b) pozwala na bezpieczne użytkowanie obiektu budowlanego zgodnie z dotychczasowym lub zamierzonym sposobem użytkowania.

Po wydaniu powyższego postanowienia przeprowadzono jeszcze czynności dowodowe na okoliczność daty powstania budynku będącego przedmiotem postępowania, m.in. przesłuchania świadków. Z. S. w dniu 11 marca 2022r. przedłożył dokumenty legalizacyjne związane z wybudowaniem budynku oznaczonego nr [...] położonego na działce nr ewid.[...] w obrębie S..

Do pisma z 19 września 2022 r. Z. S. dołączył fragment z aktu notarialnego z [...] r., z którego wynika, że na mocy umowy darowizny właścicielem działki nr [...] w obrębie S., gmina S. został jego syn - L. S..

Postanowieniem z dnia 8 listopada 2022 r., znak: [...], PINB uchylił własne postanowienie z dnia 10 stycznia 2022 r., znak: [...], nakładające na Z. S. obowiązek przedłożenia dokumentów legalizacyjnych związanych z wybudowaniem budynku gospodarczego oznaczonego na załączniku graficznym nr [...], o wym. w rzucie 8,90 x 9,25 m i wysokości max 4,50 m, znajdującego się na działce o nr ewid. gruntów [...] w obrębie S., gm. S. w toku uproszczonego postępowania legalizacyjnego.

W treści postanowienia PINB wskazał, że po wydaniu postanowienia z dnia 10 stycznia 2022 r. pojawiły się nowe dowody w sprawie w postaci zeznań świadków oraz dokumentów geodezyjnych wskazujące, że od daty zakończenia budowy budynku nr [...] nie upłynęło co najmniej 20 lat. Brak było zatem podstaw do wydania postanowienia, o którym mowa w art. 49g p.b. w ramach uproszczonego postępowania legalizacyjnego. Zatem organ może na każdym stadium postępowania zmienić, uzupełnić lub uchylić swoje postanowienie dotyczące przeprowadzenia dowodu, a takim było postanowienie PINB z 10 stycznia 2022r.

Decyzją z dnia 27 grudnia 2022 r., znak: [...], PINB na podstawie art. 49e pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm.) nakazał L. S. rozbiórkę budynku gospodarczego oznaczonego na załączniku graficznym nr [...], znajdującego się na działce oznaczonej nr ewid. gruntów [...], w granicy z działką nr [...], w obręb ewid. S. gm. S., będącego własnością L. S.. PINB w decyzji wskazał, że roboty rozbiórkowe należy wykonać zgodnie z zasadami wiedzy technicznej oraz przestrzegając zasad bezpieczeństwa i higieny pracy.

W treści decyzji PINB przywołał przebieg postępowania w sprawie oraz treść art. 49e ustawy Prawo budowlane. Organ wskazał, że był zobligowany do zastosowania tego przepisu z uwagi na to, że inwestor nie przedłożył w wyznaczonym terminie dokumentów wynikających z postanowienia PINB z 30 marca 2020 r.

Odwołanie od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 27 grudnia 2022 r. wnieśli P. Z. oraz L. S..

Inspektor Nadzoru Budowlanego przywołaną we wstępie decyzją z dnia 7 marca 2023 r., nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w zakresie podstawy prawnej Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia 27 grudnia 2022 r. nakazującą L. S. rozbiórkę budynku gospodarczego oznaczonego na załączniku graficznym nr [...], znajdującego się na działce o nr ewid. gruntów [...], i w to miejsce wskazał: art. 48 ust 4 w zw. z art. 48 ust 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane (t.j. Dz. U. z 2020 poz. 1333) w związku z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471), a w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W motywach rozstrzygnięcia WWINB wskazał, że jak wynika z ustaleń organu I instancji, inwestor przedmiotowego budynku - Z. S. nie uzyskał zgody właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej na budowę przedmiotowego budynku.

Organ podał, że w sytuacji gdy dany obiekt powstaje bez uzyskania zgody właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej, mamy do czynienia z samowolą budowlaną. Ustawodawca w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane w brzmieniu sprzed 19 września 2020 r. przewidziało 2 różne tryby postępowań dotyczące samowoli budowlanej, których zastosowanie uzależnione jest m.in. od daty powstania danej samowoli budowlanej. Podstawową procedurą, która znajduje zastosowanie w przypadku wybudowania jest procedura określona w art. 48 i następnych pr. bud. która ma zastosowanie do obiektów budowlanych, które powstały samowolnie pod reżimem prawa budowlanego z 1994 r. tj. powstały po 1 stycznia 1995 r. Drugą procedurą, która znajduje zastosowanie w przypadku samowoli budowlanej, jest procedura określona w art. 103 ust 2 pr. bud. Zgodnie z treścią tego przepisu, do budynków wybudowanych bez uzyskania zgody właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej, a które powstały przed 1 stycznia 1995 r. zastosowanie znajdują przepisy ustawy prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r.

Organ odwoławczy wskazał, że w przedmiotowej sprawie kwestią sporną jest data powstania budynku gospodarczego oznaczonego nr [...] na nieruchomości o nr ewid.[...] Aktualny właściciel będący synem inwestora, Inwestor tego budynku oraz świadkowie wskazani przez niego, twierdzą że budynek ten powstał w latach 90-tych XX w. ze wskazaniem na pierwszą połowę tej dekady. Natomiast P. Z. przyjmuje stanowisko organu powiatowego wskazujące, że budynek nr [...] powstał w 2013 r.

Zatem biorąc pod uwagę powyższe, WWINB przyjął za słuszne stanowisko PINB stwierdzające, że przedmiotowy budynek powstał w 2013 r. W przedmiotowej sprawie nie można zatem zdaniem organu zastosować procedury legalizacji samowoli u określonej w art. 103 ust 2 Prawa budowlanego (ani tym bardziej procedury uproszczonego postępowania legalizacyjnego), a zastosowanie znajduje procedura określona w art. 48 Prawa budowlanego. Następnie organ opisał procedurę legalizacji w trybie tego przepisu.

Organ podał, że zgodnie z art. 48 ust 4 Prawa budowlanego w brzmieniu sprzed 19 września 2020 r. W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1. Organ odwoławczy ustalił, że Z. S., ani jego następca prawny - L. S., do dnia wydania zaskarżonej decyzji nie przedłożyli dokumentów legalizacyjnych, do czego Z. S. został zobowiązany postanowieniem z dnia 30 marca 2020 r. (nadal pozostającym w obrocie prawnym). Zatem według WWINB należy stwierdzić, że w przedmiotowej sprawie zastosowanie znalazł art. 48 ust 4 w zw. z art. 48 ust 1 pr. bud., co z kolei skutkuje wydaniem nakazu rozbiórki co też PINB uczynił.

Odnosząc się do treści odwołania P. Z., WWINB wyjaśnił że organ powiatowy w celu przejrzystości postępowania w sprawie legalności budynków gospodarczych znajdujących się na działce o nr ewid.[...], przy granicy z dz. nr [...], wyodrębnił trzy oddzielne postępowania, co organ wojewódzki uznaje za słuszne działanie. Postępowanie o znaku: [...] dotyczyło tylko budynku gospodarczego nr [...], a nie wszystkich budynków, zatem dla organu wojewódzkiego niezrozumiałe jest żądanie by połączyć postępowanie dot. trzech samodzielnych budynków w jedno. Organ wskazał, że organy nadzoru budowlanego nie wydają nakazów rozbiórki budynków na danej nieruchomości, gdy tylko wnosi o to strona postępowania. Jak wskazuje orzecznictwo sądów administracyjnych nakaz rozbiórki jest zawsze ostatecznością, a w pierwszej kolejności należy umożliwić zalegalizowanie nieruchomości wybudowanej niezgodnie z prawem, a sama już legalizacja zależy od woli właściciela/inwestora.

Natomiast odnosząc się do treści odwołania L. S., WWINB wskazał, że twierdzenie jakoby PINB żądał przedstawienia dokumentów legalizacyjnych dot. budynku nr [...] a nie budynku nr [...] są nieprawdziwe bowiem w sentencji postanowienia PINB z dnia 30 marca 2020r., jak i w sentencji zaskarżonej decyzji PINB wskazuje na budynek nr [...] o wym. 8.90 m x 9,25 m i wysokości max. 4,50 m. Ponadto zdjęcie lotnicze z 2004 r. znajdujące się w aktach PINB oraz zdjęcia ogólnodostępne do których dotarł WWINB, bezsprzecznie wskazują, że budynek nr [...] nie istniał przed 20 laty.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł L. S. reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika.

Zaskarżonej decyzji zarzucił:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a zwłaszcza:

a) art. 48 ust. 4 w zw. z art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2020r.. poz. 1333 z późn. zm.), wg stanu prawnego obowiązującego do dnia 19 września 2020r. w zw. z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020r., poz. 471) poprzez jego błędne zastosowanie wyrażające się tym, że zamiast uchylać decyzję organu I instancji wyłącznie w zakresie podstawy prawnej z jednoczesnym wskazaniem nowej podstawy prawnej, a w pozostałej części utrzymywać ją w mocy tj. nakazującej L. S. rozbiórkę budynku gospodarczego oznaczonego na załączniku graficznym nr [...]. znajdującego się na działce oznaczonej nr ewid.[...], w granicy z działką nr [...]. w obrębie ewidencyjnym S. , gm. S., organ II instancji powinien uchylić tę decyzję w całości i przekazać organowi I instancji sprawę do ponownego rozpoznania.

a. art. 2 i art. 7 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie.

2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a zwłaszcza:

a. art. 6, art. 7, art. 8, w zw. z art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022r., poz. 2000 z późn. zm.) zwanej dalej k.p.a. poprzez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i niepodjęcie wszelkich kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawidłowego załatwienia sprawy,

b. art. 6, art. 7, art. 8, w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez niezbadanie na podstawie całokształtu materiału dowodowego czy okoliczności stanowiące podstawę do utrzymania w mocy decyzji PINB w S. z dnia 27 grudnia 2022r., [...] w części nieuchylonej zostały udowodnione,

c. art. 81a § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nierozstrzygnięcie wątpliwości co do stanu faktycznego występujących w sprawie na korzyść skarżącego,

b. art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia decyzji w sposób pobieżny zwłaszcza bez wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a także szczegółowego omówienia aktualnie obowiązujących przepisów prawa, z powodu których organ II instancji uznał, że decyzja organu I instancji zasługuje na utrzymanie w mocy, w świetle postawionych zarzutów w odwołaniu,

c. naruszenie art. 104 k.p.a. i art. 105 § 1 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, w sytuacji gdy prowadzone "uproszczone" postępowanie legalizacyjne mogło być zakończone wyłącznie w drodze wydania decyzji administracyjnej.

d. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie, gdyż na podstawie prawidłowej oceny zebranych w toku sprawy dowodów oraz prawidłowej wykładni przepisów prawa mających zastosowanie w niniejszej sprawie nie należało uchylać zaskarżonej decyzji organu I instancji wyłącznie w zakresie podstawy prawnej z jednoczesnym wskazaniem nowej podstawy prawnej i w pozostałym zakresie utrzymywać ją w mocy lecz należało uchylić decyzję organu I instancji w całości i przekazać mu sprawę do ponownego rozpatrzenia.

d. art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, pomimo że na podstawie prawidłowej oceny zebranych w toku sprawy dowodów oraz prawidłowej wykładni przepisów prawa mających zastosowanie w niniejszej sprawie należało uchylić w całości decyzję organu I instancji i przekazać mu sprawę do ponownego rozpoznania.

W oparciu o powyższe zarzuty Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 07.03.2023r. znak: [...].

W uzasadnieniu skargi wskazano, że organ II instancji naruszył przepisy art. 48 ust. 4 w zw. z art. 48 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane wg stanu prawnego obowiązującego do dnia 19 września 2020r., w zw. z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, gdyż nie powinny mieć one zastosowania w niniejszej sprawie. Podkreślić w tym miejscu również należy, że organ II instancji praktycznie w ogóle nie odniósł się do zarzutów skarżącego podniesionych w odwołaniu. Uczynił to zaledwie w dwóch zdaniach przy tym twierdząc, że odwołujący (skarżący) podniósł zarzut, którego w istocie nie podniósł.

Dodatkowo zdaniem Skarżącego decyzja nakładająca obowiązki, zwłaszcza obowiązek rozbiórki budynku musi być precyzyjna i nie może budzić wątpliwości do którego budynku odnosi się. Tym samym organ II instancji naruszył art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia decyzji w sposób pobieżny w tym bez wskazania faktów, które uznał za udowodnione i dowodów, na których się oparł oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności, w tym m.in. licznym zeznaniom świadków, którzy zeznali, że budynki gospodarcze, w tym budynek, którego dotyczy niniejsze postępowanie, powstały na działce S. najpóźniej w latach 90 ubiegłego wieku.

Odnosząc się do stwierdzenia WWINB w P. w zaskarżonej decyzji, że budynek nr [...] został zinwentaryzowany na mapach geodezyjnych dopiero w 2013r. Skarżący podał, że materiały geodezyjne mogą zawierać w tym zakresie błędy na co wskazuje fakt, że na szkicach polowych z 2002r. na działce nr [...] znajduje się budynek gospodarczy zlokalizowany bezpośrednio przy granicy z drogą (działką nr [...]), a na szkicu z 2013r. tego budynku nie ma, pomimo że w rzeczywistości on wówczas istniał i nadal istnieje. Skarżący podkreślił, że zgodnie z art. 81a § i k.p.a. jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku to wątpliwości co do stanu faktycznego są rozstrzygane na korzyść strony. W niniejszej sprawie organy obu instancji nie zastosowały się do tej zasady.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez WWINB w P. art. 48 ust. 4 w zw. z art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane Skarżący podał, że organ II instancji powinien uchylić tę decyzję w całości i przekazać organowi I instancji sprawę do ponownego rozpoznania. L. S. podniósł, że z zebranego materiału dowodowego jednoznacznie wynika, iż od zakończenia budowy budynku, którego dotyczyło przedmiotowe postępowanie upłynęło co najmniej 20 lat, co oznacza, że w celu jego legalizacji organ powinien przeprowadzić wszczęte z urzędu uproszczone postępowanie legalizacyjne, gdyż wynika to wprost z art. 49f ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, który stanowi, iż w przypadku stwierdzenia budowy obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia - jeżeli od zakończenia budowy upłynęło co najmniej 20 lat. organ nadzoru budowlanego wszczyna uproszczone postępowanie legalizacyjne. Oznacza to, że w przypadku zaistnienia ww. przesłanek organ jest zobowiązany wszcząć z urzędu ww. postępowanie.

Skarżący podał, że w realiach niniejszej sprawy taką pierwszą czynnością, która zamanifestowała wolę prowadzenia przez organ w niniejszej sprawie uproszczonego postępowania legalizacyjnego było postanowienie z dnia 10 stycznia 2022r., którym organ nałożył na Z. S. na podstawie art. 49g ust. 1 -2 obowiązek przedłożenia dokumentów wymienionych w tym postanowieniu. Należy zatem przyjąć, że organ I instancji w sprawie przedmiotowego budynku prowadził uproszczone postępowanie legalizacyjne, którego nie zakończył żadną decyzją.

L. S. stwierdził, że w przypadku, gdy organ I instancji uznał, że nie zachodzą przesłanki do prowadzenia postępowania legalizacyjnego uproszczonego "wszczętego" postanowieniem z dnia 10 stycznia 2022r., to powinien je umorzyć decyzją na podstawie art. 105 k.p.a., a nie uchylać postanowienie z dnia 10 stycznia 2022 r. kolejnym postanowieniem z dnia 08 listopada 2022r., wydanym w toku postępowania "zwykłego".

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w treści swojej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna, jednak z innych względów niż w niej podniesiono.

W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023r., poz.259 ze zm., dalej "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.

W pierwszej kolejności, wskazać należy organom nadzoru budowlanego oraz Skarżącemu, że w przedmiotowej sprawie wydany został prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 18 marca 2021r. (sygn. akt IV SA/Po 1859/20), w którym Sąd oddalił w całości skargę Z. S. na postanowienie Inspektor Nadzoru Budowlanego z 17 września 2020r. uchylające w zakresie terminu wykonania nałożonych obowiązków i utrzymujące w pozostałym zakresie w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia 30 marca 2020r., którym wstrzymano prowadzenie dalszych robót budowlanych związanych z budową budynku gospodarczego oznaczonego na załączniku graficznym nr [...], znajdującego się na działce o nr ewid.[...], w obrębie S., gm. S. oraz nałożono obowiązek przedstawienia w zakreślonym terminie wskazanych w postanowieniu dokumentów. Wyrok ten znajduje się w aktach administracyjnych organu I instancji, został przekazany wraz z uzasadnieniem przez WWINB przy piśmie z 09 lipa 2021r. (k. 72 i poprzednie).

Bezspornie na terenie nieruchomości o nr ewid.[...] w obr. S. , gm. S. znajduje się kompleks zabudowy zagrodowej, w skład której wchodzi będący przedmiotem niniejszego postępowania obiekt jednokondygnacyjny, niepodpiwniczony, o dachu jednospadowym i wymiarach: 8,90 m x 9,25 m i wysokość maks. 4,50 m wykonany w technologii tradycyjnej z dachem o konstrukcji metalowej, pokrytym blachą trapezową, który pełni funkcję gospodarczo-garażową, związaną z gospodarką rolną, oznaczony nr [...]. Tego też tylko obiektu nr [...] dotyczy odrębne postępowanie administracyjne prowadzone pod nr akt [...], będące przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie.

W oparciu o treść zgromadzonych w sprawie dokumentów, Sąd poprzednio rozpoznający sprawę w sposób nie budzący wątpliwości za prawidłowe uznał ustalenia organów obu instancji, że przedmiotowy obiekt gospodarczo-garażowy wykonany w technologii tradycyjnej murowanej powstał pomiędzy 2004 a 2013 r., zatem nie minęło 20 lat od zakończenia jego budowy. W ocenie Sądu zebrany materiał dowodowy - wbrew stanowisku Skarżącego - był wystarczający do ustalenia stanu faktycznego pozwalającego na rozstrzygnięcie sprawy i nie wymagał uzupełnienia. Zdjęcie lotnicze z 8 sierpnia 2004 r. w sposób jednoznaczny obrazowało brak spornego obiektu. Nadto, Sąd zaakceptował stanowisko organu, że realizacja przedmiotowego budynku gospodarczo-garażowego nr [...] wymagała od inwestora uzyskania pozwolenia na budowę. Prawidłowo, zatem organu I instancji na podstawie art. 48 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm. – dalej "p.b.") wstrzymał prowadzenie dalszych robót budowlanych oraz nałożył obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania, przedstawienia czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami, wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 p.b. oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Sąd zaznaczył, że co do zasady budowa obiektu budowlanego, w tym prowadzenie robót budowlanych, bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia zamiaru wykonania określonych robót budowlanych albo pomimo wniesionego sprzeciwu do takiego zgłoszenia, skutkuje nakazem rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części (art. 48 ust. 1 p.b.). Nakaz rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części jest najdalej idącą, najbardziej dolegliwą sankcją za naruszenie przepisów Prawa budowlanego, dlatego organy zobowiązane są rozważyć wcześniej wszystkie inne możliwości przewidziane przez przepisy prawa, aby nakaz rozbiórki był ostatecznością i to tylko w takim zakresie, jaki jest niezbędny do przywrócenia stanu zgodnego z prawem (por. wyr. WSA w Olsztynie z 29.08.2017 r., sygn. akt II SA/Ol 526/17, LEX nr 2350837). Takim przepisem jest właśnie art. 48 ust. 2 p.b., który wskazuje przesłanki jakie łącznie należy spełnić by samowolę budowlaną, o ile to możliwe, przy spełnieniu ustawowych przesłanek, przeprowadzić przez proces legalizacji celem doprowadzenia robót budowanych aż do stanu zgodnego z prawem. Sąd kontrolując zaskarżone postanowienia uznał, że organy nadzoru budowlanego obu instancji rozpoznały co do istoty kwestie będące przedmiotem zaskarżonego postanowienia, zwłaszcza w zakresie daty powstania spornego budynku, a także okoliczności wynikające z przedstawionych akt administracyjnych, co doprowadziło do wniosku, że zaskarżone oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji odpowiadają prawu.

Wyrok WSA w Poznaniu z 18 marca 2021r. (sygn. akt IV SA/Po 1859/20) nie został zaskarżony skargą kasacyjną i stwierdzona została jego prawomocność (k. 64 akt adm. I inst.). Skutkiem powyższego, wiążące jest stanowisko tego Sądu, że od zakończenia budowy spornego budynku nr [...] nie upłynęło co najmniej 20 lat, powstał w ramach samowoli budowlanej, zatem w pierwszej kolejności należało przeprowadzić proces legalizacji "zwykłej" na podstawie art. 48 ust. 2 p.b. Błędnie wskazuje zatem organ nadzoru budowlanego II instancji w uzasadnieniu kontrolowanej w niniejszej sprawie decyzji, że nadal sporna jest data powstania przedmiotowego budynku nr [...].

Wskazać, zatem należy, że w myśl art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przez "ocenę prawną" rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w rozpoznanej sprawie. Pojęcie to obejmuje zarówno akceptacje, jak i krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie, jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał dany akt, zostało uznane za prawidłowe, bądź za błędne. W świetle cytowanego art. 153 p.p.s.a. zarówno organ administracji publicznej rozpoznający sprawę, jak i wojewódzki sąd administracyjny, są, co do zasady, związani oceną prawną i wskazaniami wyrażonymi we wcześniejszym, prawomocnym wyroku. Utrata mocy wiążącej takich ocen i wytycznych następuje jedynie wyjątkowo: przede wszystkim w razie wzmiankowanej w art. 153 p.p.s.a. zmiany stanu prawnego, powodującej, że pogląd sądu stanie się nieaktualny; a ponadto w razie zmiany, po wydaniu orzeczenia sądowego, istotnych okoliczności faktycznych, bądź też na skutek wzruszenia orzeczenia zawierającego ocenę prawną w przewidzianym do tego trybie (por. A. Kabat (w:) B. Dauter i in., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2018, uw. 9 do art. 153). Takie okoliczności w niniejszej sprawie nie wystąpiły.

W świetle cytowanego art. 153 p.p.s.a., zarówno organy administracji publicznej rozpatrujące niniejszą sprawę na dalszym jej etapie, jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny, są związani oceną prawną i wskazaniami wyrażonymi we wcześniejszym, prawomocnym wyroku tutejszego Sądu.

Niezasadne są zatem zarzuty skarżącego podnoszone w skardze i odnoszące się do naruszenia przepisów postępowania i niewyjaśnienia sprawy w szczególności w zakresie daty powstania spornego budynku i prowadzenia postępowania legalizacyjnego w trybie legalizacji uproszonej, skoro zagadnienie to zostało prawomocnie rozstrzygnięte przez WSA wyrokiem z 18 marca 2021r.

W tym stanie rzeczy, zupełnie niezasadnie i nie wiedzieć z jakiego powodu organ nadzoru budowanego I instancji po zwrocie mu akt administracyjnych wraz z wyrokiem Sądu z 18 marca 2021r. w sprawie dotyczącej przedmiotowego budynku nr [...], dla którego prowadzone było odrębne postępowanie (nr [...]), ponownie przystąpił do czynności procesowych mających ustalić datę powstania przedmiotowego budynku. W związku z tą okolicznością organ przeprowadził rozprawę administracyjną, pozyskał dodatkowe oświadczenia i zeznania świadków. Bezpodstawnie uznał, wbrew temu co było objęte już prawomocnym rozstrzygnięciem Sądu, że są podstawy do prowadzenia legalizacji uproszczonej, skutkiem czego błędnie wydał postanowienie z 10 stycznia 2022r. zobowiązujące Z. S. do przedłożenia dokumentów legalizacyjnych w trybie legalizacji uproszczonej, co inwestor wykonał w dniu 11 marca 2022r. (k. 120 i nast. akt adm. I inst.). Jakkolwiek ostatecznie na skutek ponownie zebranego materiału dowodowego organ I instancji doszedł do wniosku, że nie upłynęło 20 lat od zakończenia jego budowy, skutkiem czego postanowieniem z 08 listopada 2022r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowanego w S. uchylił poprzednio wydane postanowienie z 10 stycznia 2022r.

Odnosząc się do zasadności powyższych postanowień PINB, Sąd wskazuje, że stanowisko Sądu wyrażone w prawomocnym wyroku z 18 marca 2021r. jednoznacznie wskazuje, że brak było podstaw do dalszego prowadzenia postępowania legalizacyjnego w trybie tzw. legalizacji uproszczonej. Jak przedstawiono powyżej, Sąd wyraźnie wskazał, że należy podjąć czynności zmierzające do doprowadzenia samowoli budowlanego do stanu zgodnego z prawem na podstawie art. 49 ust. 2 p.b., co też organy czyniły i dały temu wyraz w postanowieniu z 30 marca 2020r i utrzymującym je w mocy w zasadniczej części postanowieniu WWINB z 17 września 2020r. PINB zatem niezasadnie wydał postanowienie z 10 stycznia 2022 r. na podstawie art. 49g ust. 1-2 p.b., zostało ono jednak ostatecznie przez PINB wyeliminowane z obrotu prawnego postanowieniem z 08 listopada 2022 r.

Przechodząc do oceny zaskarżonej decyzji nakazującej rozbiórkę budynku nr [...], w ocenie Sądu decyzja ta wydana została przedwcześnie, a to z następujących powodów.

Po pierwsze, prawomocne było postanowienie z 30 marca 2020 r. wstrzymujące roboty budowlane i nakładające na Z. S. obowiązki przedłożenia określonych dokumentów w przedłużonym terminie do 16 października 2020 r. (postanowieniem WWINB z 17 września 2020 r.) w celu umożliwienia przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego na podstawie art. 48 ust. 2 p.b. Postanowienie PINB z 30 marca 2020 r. nadal znajduje się o obrocie prawnym, co podkreślał także organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji.

Wobec powyższego - po uchyleniu postanowienia z 10 stycznia 2022 r., kiedy organ I instancji zreflektował się i uznał, że obowiązuje go prawomocne postanowienie z 30 marca 2020r. - PINB powinien najpierw wezwać właściciela działki nr [...] do wykonania postanowienia PINB z 30 marca 2020r. w rozsądnym terminie, skoro termin 16 października 2020r. dawno już upłynął. Prowadzone przez organ I instancji czynności dowodowe bez wątpienia wprowadzały w błąd właściciela spornego budynku co do ciążących na nim obowiązków, a tym bardziej terminu ich wykonania, skoro wskazany w postanowieniu WWINB termin do 16 października 2020 r. upłynął w związku z zaskarżeniem postanowień do sądu administracyjnego.

Po drugie, postanowienie z 30 marca 2020 r. skierowane było do ówczesnego właściciela działki nr [...] – Z. S.. Natomiast, na dzień wydania przez PINB decyzji z 27 grudnia 2022 r. nakazującej rozbiórkę spornego budynku właścicielem działki był już jego syn i to do niego skierowano decyzję rozbiórkową (część aktu notarialnego w aktach adm. I inst., informacja z powszechnie dostępnej elektronicznej kw [...]). Sąd nie kwestionuje prawidłowości skierowania decyzji rozbiórkowej do aktualnego właściciela nieruchomości, ale organom umknęło, że postanowienie z 30 marca 2020r. skierowane było do innego podmiotu. Adresat zaskarżonej decyzji nie został wezwany do jego wykonania, jako następca prawny Z. S., ani nawet poinformowany o ciążącym obowiązku wynikającym z postanowienia z 30 marca 2020 r. Niewystarczające w ocenie Sądu było zawiadomienie skierowane do L. S. na podstawie art. 10 § 1 k.p.a. przed wydaniem decyzji o umożliwieniu mu wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów orasz zgłoszonych żądań. W ocenie Sądu organ I instancji prowadząc postępowanie, jak w niniejszej sprawie naruszył zasadę pogłębiania zaufania do organów administracji publicznej wskazaną w art. 8 § 1 k.p.a., a także informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które miały wpływ na ustalenie obowiązków Skarżącego będących przedmiotem niniejszego postępowania, a wpływających na sposób załatwienia sprawy (art. 9 k.p.a.).

Po trzecie, mając na uwadze sposób prowadzenia postępowania przez organ I instancji, który niezasadnie ponowił postępowanie wyjaśniające na okoliczność daty powstania budynku i prowadził je w trybie legalizacji uproszczonej, w istocie wprowadził inwestora a następnie jego syna - kolejnego właściciela działki - w błąd co do przedmiotu prowadzonej sprawy, trybu legalizacji i ostatecznie obowiązków jakie należało wykonać. Tym bardziej, co Sąd podkreśla, że na skutek zobowiązania wynikającego z uchylonego postanowienia z 10 stycznia 2022 r. inwestor wykonał nałożone na niego obowiązki i przedłożył wymagane dokumenty na potrzeby legalizacji uproszczonej. W ocenie Sądu okoliczność ta wskazuje na wolę współdziałania strony w prowadzeniu postępowania legalizacyjnego celem doprowadzenia samowoli do stanu zgodnego z prawem. Organ I instancji naruszył w ten sposób przepisy postępowania art. 6 k.p.a, art. 7 k.p.a., art. 8 § 1 k.p.a., a także art. 9 k.p.a. Powyższych uchybień nie dostrzegł organ odwoławczy zmieniając jedynie podstawę prawną zaskarżonej decyzji i utrzymując w mocy rozstrzygniecie PINB w jego zasadniczej części odnoszącej się do nakazu rozbiórki spornego budynku.

Przedwcześnie, zatem organ I instancji, a następnie organ odwoławczy - z naruszeniem przepisów postępowania - bez umożliwienia aktualnemu właścicielowi budynku wykonania obowiązków określonych w postanowieniu PINB z 30 marca 2020r. - nakazał rozbiórkę spornego budynku. Tym bardziej, że Sąd w wyroku z dnia 18 marca 2021r., podkreślał, że rozbiórka obiektu budowlanego na charakter najdalej idący i uprzednio należy podjąć czynności umożliwiające stronie doprowadzenie samowoli budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Skorzystania z tego uprawnienia, wynikającego z art. 48 ust. 2 p.b., skarżącego bezzasadnie pozbawiono. Skutkiem powyższego uchylić należało zaskarżoną decyzję WWINB oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji z 27 grudnia 2022r., jak Sąd orzekł w punkcie 1 wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a.

Ponownie rozpoznając sprawę organ nadzoru budowlanego uwzględni powyżej wskazane stanowisko Sądu oraz wyrażone w wyroku WSA w Poznaniu z 18 marca 2021r. zgodnie z dyspozycją art. 153 p.p.s.a. i umożliwi Skarżącemu doprowadzenie samowoli budowlanej do stanu zgodnego z prawem. Następnie podejmie właściwe rozstrzygniecie czemu da wyraz w uzasadnieniu zgodnie z przepisem art. 107 § 3 k.p.a.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając w punkcie 2 wyroku od organu na rzecz Skarżącego zwrot kosztów postępowania, na które składa się uiszczony wpis od skargi w wysokości 500 zł zgodnie z § 2 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 16 grudnia 2003r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2003r. Nr 221, poz. 2193 ze zm.), wynagrodzenie pełnomocnika w wysokości 480 zł zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265) oraz 17 zł tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.

Sąd wskazuje, że zgodnie z zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału IV (k. 17) na podstawie art. 15 zzs? ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 z późn. zm.), w brzmieniu obowiązującym od dnia 15 kwietnia 2023 r. sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Strony zostały poinformowane o powyższym trybie rozpoznania sprawy i umożliwiono im złożenie w terminie 7 dni ewentualnych wniosków dowodowych lub twierdzeń, które miałyby być zgłoszone lub podnoszone na rozprawie (k. 20, 21, 29, 28 akt sąd.)