II OSK 1787/23 - Wyrok

Data orzeczenia	2024-08-08	
Data wpływu	2023-08-22	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Marzenna Linska - Wawrzon /przewodniczący sprawozdawca/
Mirosław Gdesz
Robert Sawuła	
Symbol z opisem	6153 Warunki zabudowy  terenu	
Hasła tematyczne	Zagospodarowanie przestrzenne	
Sygn. powiązane	VII SA/Wa 28/23	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Zasądzono zwrot kosztów postępowania	
Powołane przepisy	Dz.U. 2022 nr 0 poz 503; art. 52, art. 64, art. 61, art. 59 , art. 1 ust. 2, 3, 4; Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Dz.U. 2024 nr 0 poz 935; art. 188, art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c); Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska- Wawrzon (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 8 sierpnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 kwietnia 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 28/23 w sprawie ze skargi Robotniczej Spółdzielni Mieszkaniowej "U." z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 19 października 2022 r. nr ... w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od Robotniczej Spółdzielni Mieszkaniowej "U." z siedzibą w W. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie kwotę 490 (czterysta dziewięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.	
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 4 kwietnia 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 28/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.), po rozpoznaniu skargi Robotniczej Spółdzielni Mieszkaniowej "U." z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 19 października 2022 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji oraz zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z 19 października 2022 r., po rozpatrzeniu odwołania Robotniczej Spółdzielni Mieszkaniowej "U." w W. (dalej jako "skarżąca" lub "inwestor"), utrzymało w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy U. m.st. Warszawy (dalej jako "Zarząd Dzielnicy") z 27 maja 2022 r. nr 28/U/2022 odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym oraz w parterze na terenie części dz. nr [...] z obrębu [...] położonej przy ul. W. w W.

Z akt sprawy wynika, że skarżąca Spółdzielnia w dniu 28 lutego 2022 r. wystąpiła z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji na części ww. działki.

Zarząd Dzielnicy decyzją z 27 maja 2022 r. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla ww. inwestycji i stwierdził, że przez teren, o którym mowa w art. 59 ust. 1, a także art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2022 poz. 503, dalej jako "u.p.z.p."), należy rozumieć obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, na których planowana jest inwestycja. Ustalenie warunków zabudowy odnosi się do całego obszaru działki objętej wnioskiem, nie zaś jedynie tej jej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana lub w sposób inny niż dotychczas zagospodarowana. Przyjęcie odmiennej wykładni mogłoby skutkować obchodzeniem przez inwestorów, niedopuszczalnym z punktu widzenia ładu przestrzennego, innych prawnych ograniczeń, np. intensyfikacji zabudowy działki przez występowanie o ustalenie warunków zabudowy dla terenu stanowiącego niezabudowany fragment działki, która na pozostałym, nieobjętym wnioskiem obszarze jest już zabudowana. W niniejszej sprawie mamy do czynienia właśnie z takim przypadkiem, bowiem inwestor jako teren inwestycji wskazał fragment działki o pow. 2 020 m2 (zabudowany obiektami o funkcji uzupełniającej, przeznaczanymi do rozbiórki) "wykrojony" z dz. nr [...] o pow. 46 082 m2 zabudowanej budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi oraz obiektami o funkcji uzupełniającej, tworzących jednolitą całość. W wyniku realizacji przedmiotowej inwestycji zostaną rozebrane dwa zespoły jednokondygnacyjnych budynków garażowych oraz wiata śmietnikowa służące obsłudze okolicznych budynków mieszkalnych zlokalizowanych na terenie tej działki. W sytuacji, gdy terenem inwestycji jest wyodrębniona z całości część działki, organ nie ma możliwości kontroli, czy też określenia warunków, które zobowiązywałyby inwestora do wskazania innych miejsc na działce, rekompensujących likwidację istniejącej zabudowy. W tej sytuacji konieczne jest wydanie decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy na części działki. Zarząd Dzielnicy podkreślił, że nie wyklucza całkowicie (ani wcześniej, ani po zmianie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) ustalenia warunków zabudowy dla części działek ewidencyjnych, lecz musi to być poparte szczególnym uzasadnieniem, np. gdy część działki jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lub gdy wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych lub leśnych na cele nierolnicze lub nieleśne. W tej sprawie takie okoliczności jednak nie zachodzą.

Kolegium decyzją z 19 października 2022 r., po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, utrzymało ww. decyzję w mocy i zaznaczyło, że złożony wniosek o ustalenie warunków zabudowy wskazuje, że granice terenu inwestycji nie pokrywają się granicą działki ewidencyjnej, ale obejmują jedynie jej fragment. Kolegium zauważyło, że jest świadome istnienia rozbieżnych poglądów w judykaturze, co do możliwości ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej część działki oraz co do faktu, że od 3 stycznia 2022 r. zmianie uległy przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez dodanie w art. 52 ust. 2 pkt 1a w brzmieniu: "określenie granic terenu objętego wnioskiem", to jednak biorąc pod uwagę ugruntowane i przeważające orzecznictwo uznało, że podstawową zasadą, jaka rządzi postępowaniem w sprawie ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jest zasada ustalania tych warunków w odniesieniu do całej działki, nie zaś jedynie tej jej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana. Celem omawianego postępowania jest bowiem ocena, czy dana działka może zostać zabudowana w sposób odpowiadający zamierzeniom inwestora. Zasada ta nie traci na aktualności mimo zmiany przepisów w zakresie dodania sformułowania "granice terenu". Przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588 ze zm., dalej jako "Rozporządzenie"), nie zawierają definicji "granice terenu", zatem nieuprawnione jest przyjmowanie, że przez ww. określenie można rozumieć część działki inwestycyjnej. Takie rozumienie granic terenu prowadziłoby do obchodzenia przepisów prawa i nieuprawnionego zabudowania nieruchomości, które zgodnie z przeznaczeniem nie mogą być zabudowane w całości. Inwestor w takim przypadku wskazywałby jako teren inwestycji - teren, który może być zabudowany i w taki sposób zabudowie podlegałaby nieruchomość, która takiej możliwości nie posiada. Nadto dopuszczenie do wskazywania terenu inwestycji jako część działki, prowadziłoby do nadmiernej zabudowy jednej działki ewidencyjnej lub do jej zabudowy prawie w całości. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, w której inwestor jako teren inwestycji wskazuje część już zabudowanej działki. Odmowa ustalenia warunków zabudowy dla tej inwestycji była zatem prawidłowa.

W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze na powyższą decyzję, skarżąca wniosła o uchylenie decyzji obu instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, zarzucając organom naruszenie art. 52 ust. 2 pkt 1a w zw. z art. 64 ust. 1, art. 61 ust. 1, art. 61 ust. 5a u.p.z.p. oraz § 6 i § 8 rozporządzenia przez odmowę ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy z uwagi na to, że teren inwestycji objęty wnioskiem stanowił część, a nie całość działki ewidencyjnej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że istotą sporu w niniejszej sprawie była kwestia, czy decyzja o warunkach zabudowy może odnosić się jedynie do całej działki (lub kilku działek) o określonym numerze ewidencyjnym, czy też może dotyczyć części działki (działek) określonej przez wnioskodawcę.

Sąd, dostrzegając rozbieżności w orzecznictwie sądowoadministracyjnym powstałe na tym tle (na podstawie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i rozporządzenia sprzed nowelizacji), opowiedział się za stanowiskiem, zgodnie z którym w świetle art. 52 ust. 2 pkt 1 (obecnie również art. 52 ust. 1 pkt 1a) i art. 61 ust. 1 u.p.z.p. dopuszczalne jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej, jeżeli teren ten można jednoznacznie wyodrębnić i przedstawić na załączniku graficznym do decyzji, tym bardziej, gdy konieczność takiego określenia terenu inwestycji wynika ze szczególnych uwarunkowań danej sprawy. Te szczególne uwarunkowania to m.in.: uwarunkowania normatywne, kiedy część działki objęta jest ustaleniami planu miejscowego, czy decyzję wydano w trybie tzw. specustaw (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 3 grudnia 2019 r. sygn. akt II OSK 177/18, 2 marca 2021 r. sygn. akt II OSK 270/21, 3 sierpnia 2021 r. sygn. akt II OSK 1351/21, 15 grudnia 2021 r. sygn. akt II OSK 603/21, 4 listopada 2021 r. sygn. akt II OSK 1212/19); uwarunkowania wynikające z ochrony gruntów rolnych i leśnych, kiedy wyodrębniona ewidencyjnie jako odrębny użytek części działki ewidencyjnej nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze lub nieleśne, natomiast pozostała część jest wyłączona z zabudowy w świetle art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 24 maja 2018 r. sygn. akt II OSK 1634/16, 23 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 1693/19, 19 lutego 2021 r. sygn. akt II OSK 2976/20); uwarunkowania urbanistyczne, kiedy z ustaleń analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków w oparciu o parametry zabudowy sąsiednich działek ewidencyjnych wynika, że ustalenie warunków zabudowy dla części działki ewidencyjnej nie doprowadzi do naruszenia ładu przestrzennego i wymogów, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., w szczególności w odniesieniu do wskaźnika powierzchni zabudowy, przykładowo, kiedy ustalenie warunków zabudowy dotyczy terenu stanowiącego fragment zabudowanej już działki ewidencyjnej. Przyjęcie natomiast restrykcyjnej zasady, że teren = działka ewidencyjna prowadziłoby do jej obejścia przez wydzielanie mniejszych działek w trybie art. 94 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2021 r. poz. 1899) przed uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 czerwca 2022 r. sygn. akt II OSK 1082/21). Tym samym Sąd nie podzielił odmiennego poglądu wyrażonego przez organy, które zupełnie pominęły okoliczność, że planowana w niniejszej sprawie inwestycja miałaby stanowić kolejną zabudowę tej nieruchomości, stąd we wniosku wskazano jedynie na część terenu działki, którego wprost dotyczy wniosek skarżącego.

Na poparcie powyższego Sąd wskazał dodatkowo, że zgodnie z art. 52 ust. 2 pkt 1 i pkt 1a u.p.z.p. (w związku z art. 64 ust. 1) wniosek o ustalenie warunków zabudowy powinien zawierać mapę zasadniczą lub, w przypadku jej braku, mapę ewidencyjną, pochodzące z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujące teren, którego wniosek dotyczy, wraz z obszarem, na który inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000 (...), jak też określenie granic terenu objętego wnioskiem. Natomiast w myśl art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., przesłanką wydania decyzji o warunkach zabudowy jest to, że teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1. Sąd stwierdził, że w przepisach tych jest więc mowa o "terenie", a nie o działce ewidencyjnej w rozumieniu prawa geodezyjnego i kartograficznego. Zdaniem Sądu, treść tych przepisów nie wyklucza zatem ustalenia warunków zabudowy dla terenu, który stanowi część działki ewidencyjnej. Wskazać również należy na art. 61 ust. 7 pkt 2 u.p.z.p., z którego wynika, że minister właściwy do spraw budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa w drodze rozporządzenia określi wymagania dotyczące m.in. ustalania wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu. Ustawodawca odróżnia więc pojęcia "teren" i "działka".

Sąd Wojewódzki uznał, że taka wykładnia powołanych przepisów wydaje się być w pełni zgodna z wolą ustawodawcy, o czym świadczyć może nowelizacja art. 61 u.p.z.p., która weszła w życie w dniu 3 stycznia 2022 r. (a które to przepisy mają zastosowanie w niniejszej sprawie). Polega na dodaniu do tego przepisu ust. 5a, zgodnie z którym w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę. Ustawodawca konsekwentnie posługuje się tu pojęciami: "terenu", "frontu terenu". Co więcej, na mocy rozporządzenia Ministra Rozwoju I Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uchylono § 3 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w którym odwołano się do pojęcia: "działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy". § 4 ust. 1 tego rozporządzenia uzyskał brzmienie: "1. Obowiązującą linię nowej zabudowy na terenie objętym wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich", podczas gdy poprzednio w przepisie tym posłużono się pojęciem: "na działce objętej wnioskiem". Analogicznie, użyte w § 6 w ust. 1 i w § 8 wyrazy "frontu działki" zastąpiono wyrazami: "frontu terenu". Zauważyć należy, że ww. znowelizowane przepisy miały zastosowanie w niniejszej sprawie i powinny skutkować ustaleniem kierunku ich wykładni, zgodnego z wolą ustawodawcy. Skoro ustawodawca w odniesieniu do określenia granic terenu objętego wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy zastąpił konsekwentnie pojęcie: "działki" pojęciem: "terenu", to oznacza to, że decyzja ta może odnosić się nie tylko do działki (działek) jako całości, ale również części działki, o ile będzie to teren jednoznacznie wyodrębniony (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2022 r. sygn. akt II OSK 712/21).

Konkludując Sąd pierwszej instancji wskazał, że w świetle art. 52 ust. 2 pkt 1 i pkt 1a i art. 61 ust. 1 u.p.z.p. dopuszczalne jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej, która w części jest już zabudowana, jeżeli teren ten można jednoznacznie wyodrębnić i przedstawić na załączniku graficznym do decyzji. Do decyzji o warunkach zabudowy zastosowanie mieć będzie art. 54 pkt 3 u.p.z.p., który stanowi, że w decyzji należy określić linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1. Zazwyczaj są to granice działki ewidencyjnej, ale za pomocą linii rozgraniczających inwestycję możliwe jest również wskazanie konkretnej części działki, na której może być ona realizowana. Nic nie stoi na przeszkodzie, aby określić warunki zabudowy dla wyodrębnionej liniami rozgraniczającymi części działki, bez przesądzania o konkretnym położeniu zabudowy.

Odnosząc się do argumentów organów orzekających w sprawie, Sąd Wojewódzki zauważył, że wyodrębnienie w decyzji o warunkach zabudowy konkretnej części działki jako terenu inwestycji nie może być co do zasady postrzegane jako próba obejścia obowiązujących przepisów. Jednym bowiem z atrybutów prawa własności jest korzystanie z rzeczy, w tym nieruchomości, zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem tego prawa tyle tylko, że w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego (art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz.U. z 2019 r. poz. 1145, ze zm.)). Rozwinięciem tej zasady jest regulacja zawarta w art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w myśl której każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. O ile zatem wyraźny przepis ustawy nie stoi temu na przeszkodzie, właściciel ma prawo do zagospodarowania i zabudowy nieruchomości zgodnie z jego wolą.

W ocenie Sądu nie było zatem co do zasady przeszkód prawnych, aby inwestor wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy objął część działki ewidencyjnej (choćby w przypadku, gdy jest to działka o dużej powierzchni, w części już zabudowana, jak w niniejszej sprawie), niemniej jednak zadaniem organu orzekającego w takiej sprawie będzie zbadanie, czy uwzględnienie powyższego wniosku nie spowoduje obejścia przepisów prawa. Takich ustaleń w sprawie zabrakło (brak jest bowiem w aktach analizy urbanistycznej, pozwalającej wykazać, czy inwestycja o wnioskowanych parametrach na przedmiotowym terenie jest dopuszczalna). Tymczasem koniecznym i wystarczającym warunkiem wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy jest łączne spełnienie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. i przy zachowaniu parametrów, o których mowa w rozporządzeniu. Sama wola organu niedopuszczenia do lokalizacji kilku budynków na jednej działce ewidencyjnej (w tym budynku, którego dotyczy wniosek) nie może przejawiać się w odmowie ustalenia warunków zabudowy. Odnosząc się natomiast do argumentów organów związanych z nieuprawnioną intensyfikacją zabudowy, Sąd zauważył, że organ ma możliwość zapobiegania powyższemu przez wskazanie w decyzji o warunkach zabudowy maksymalnego procentu wskaźnika zabudowy całej działki, co ograniczy możliwość obejścia przepisów prawa.

W ocenie Sądu Wojewódzkiego, powyższe uchybienia doprowadziły do naruszenia przez organy obu instancji art. 59 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 u.p.z.p., zaś przez Kolegium art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji pierwszej instancji.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259), orzekł jak w sentencji wyroku.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie złożyło skargę kasacyjną, którą zaskarżyło powyższy wyrok w całości.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

I. prawa materialnego, tj.:

- art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 52 ust. 2 pkt lit. a), w zw. z art. 64 ust. 1, art. 61 ust. 5a ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2023 r. poz. 997) zwanej dalej u.p.z.p. oraz § 5 ust. 1 i § 6 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (zwanego dalej Rozporządzeniem), przez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że użyte w tych przepisach sformułowanie "teren" oraz "front terenu" odpowiadają w istocie części działki ewidencyjnej i w związku z tym, że złożenie wniosku o ustalenie warunków zabudowy i wydanie decyzji w tym przedmiocie może dotyczyć części działki ewidencyjnej,

II. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. przez błędne uznanie, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie naruszyło przepis postępowania tj. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez przyjęcie, że brak było podstaw do utrzymania w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzji organu I instancji.

Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Robotnicza Spółdzielnia Mieszkaniowa "U." z siedzibą w W. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634; dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, aczkolwiek argumentacja przytoczona w jej uzasadnieniu nie jest w całości trafna.

Wobec tego, że istota zarzutów kasacyjnych dotyczy spornej w sprawie dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy dla terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej, należy poczynić w zakresie tego zagadnienia następujące uwagi.

Zgodnie z dominującym w orzecznictwie poglądem co do zasady niedopuszczalne jest ustalenie warunków zabudowy dla terenu obejmującego tylko część działki lub działek ewidencyjnych, chyba że w konkretnym przypadku jest to uzasadnione szczególnymi względami faktycznymi lub prawnymi (por. wyroki NSA z dnia 16 stycznia 2018 r. II OSK 743/17, 3 lipca 2019 r. II OSK 2153/17, 23 września 2020 r. II OSK 1069/20, 3 sierpnia 2021 r. II OSK 1351/21, 22 lutego 2023 r. II OSK 552/20, 9 marca 2023 r. II OSK 2157/21).

W ramach tej linii orzeczniczej wskazuje się, że przewidziany w art. 52 ust. 2 pkt 1 i art. 54 pkt 3 w zw. z art. 64 § 1 u.p.z.p. obowiązek określenia granic terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy oraz linii rozgraniczających teren inwestycji powinien być realizowany z wykorzystaniem danych dotyczących działek ewidencyjnych uwidocznionych na stosownej mapie (ww. wyrok II OSK 743/17). Wielokrotnie Naczelny Sąd Administracyjny zwracał uwagę, że przez "teren", o którym mowa w art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 pkt 1-4 u.p.z.p. trzeba rozumieć obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, a nie fragment działki ewidencyjnej, na którym inwestor planuje realizację inwestycji. Objęcie zaś decyzją o warunkach zabudowy części działki ewidencyjnej jest dopuszczalne jedynie wyjątkowo i musi wynikać ze szczególnych uwarunkowań, np. część działki jest objęte ustaleniami planu miejscowego lub decyzją wydaną w trybie tzw. specustaw bądź planowana jest inwestycja liniowa, która z natury rzeczy obejmuje jedynie część działek przy znacznej ich liczbie (por. wyroki NSA z dnia 13 lipca 2023 r. II OSK 749/22, 3 sierpnia 2021 r. II OSK 1351/21, 14 listopada 2018 r. II OSK 2758/16, 23 września 2020 r. II OSK 1069/20).

Ponadto wbrew uwagom Sądu Wojewódzkiego, mimo obowiązujących od 3 stycznia 2022 r. zmian w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisach wykonawczych, aktualność zachował wskazany wyżej kierunek wykładni omawianych unormowań.

Samo bowiem ujednolicenie nazewnictwa w poszczególnych przepisach przez wprowadzenie pojęcia "front terenu" zamiast "front działki" (zob. art. 61 ust. 5a u.p.z.p. oraz §6 ust. 1 i §8 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) nie oznacza zmiany normatywnej w zakresie wymogu wydania decyzji o warunkach zabudowy zasadniczo dla terenu obejmującego całą działkę lub działki ewidencyjne.

Należy zwrócić uwagę, że w dodanym art. 61 ust. 5a, w zdaniu drugim przyjęto, iż: "Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę".

Nie bez znaczenia jest też treść rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 20 grudnia 2021 r. w sprawie określenia wzoru formularza wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego albo warunków zabudowy, zgodnie z którym w pkt 6 wzoru formularza oznaczonym "Teren objęty wnioskiem" określono obowiązek wskazania m.in. identyfikatora działki lub działek ewidencyjnych, a dopiero w pkt 7, odnoszącym się do charakterystyki inwestycji uwzględniono możliwość określenia, czy teren inwestycji obejmuje całą działkę ewidencyjną lub działki ewidencyjne, czy też część działki ewidencyjnej lub działek ewidencyjnych.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przytoczona treść punktów 6 i 7 wzoru formularza wniosku o ustalenie warunków zabudowy nawiązuje do wyrażeń ustawowych, to jest art. 52 ust. 2 pkt 1a – w którym mowa jest o wymogu określenia "granic terenu objętego wnioskiem" oraz art. 54 pkt 3 w zw. z art. 64 ust. 1 stanowiących, że w decyzji o warunkach zabudowy określa się "linie rozgraniczające teren inwestycji".

W konsekwencji uprawnione jest wnioskowanie, że obowiązek określenia "granic terenu objętego wnioskiem" odnosi się do granic istniejących prawnie, których przebieg ustalony został w trybie przewidzianym obowiązującymi przepisami, a tym samym działka ewidencyjna pozostaje podstawowym punktem odniesienia dla oznaczenia terenu, wobec którego wydana ma zostać decyzja o warunkach zabudowy.

Zaakcentować również należy, że decyzja o warunkach zabudowy przesądza co do zasady możliwość lokalizacji wnioskowanego przedsięwzięcia na konkretnej nieruchomości wskazanej we wniosku, nie określa natomiast dokładnego położenia inwestycji na działce (por. wyroki NSA z 10 stycznia 2008 r. II OSK 1826/06, 24 marca 2016 r. II OSK 1837/14, 31 sierpnia 2017 r. II OSK 777/16).

W niniejszej sprawie Sąd Wojewódzki, chociaż nawiązał do ukształtowanych w orzecznictwie poglądów, to jednak sformułował błędną konkluzję, że: "w świetle art. 52 ust. 2 pkt 1 i pkt 1a oraz art. 61 ust. 1 dopuszczalne jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej, która w części jest już zabudowana, jeżeli teren można jednoznacznie wyodrębnić i przedstawić na załączniku graficznym do decyzji".

Jak bowiem zaznaczono wyżej, przesłanką do odstąpienia od omawianej zasady jest wystąpienie w konkretnej sprawie wyjątkowych okoliczności prawnych i faktycznych, w tym urbanistycznych, przemawiających za potrzebą wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania dla części działki ewidencyjnej.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, organy obu instancji przedstawiły wyczerpującą i przekonującą argumentację, stanowiącą uzasadnienie odmowy ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

Mianowicie w uzasadnieniu decyzji Zarządu Dzielnicy z 27 maja 2022 r. zaznaczono, że każdą sprawę należy traktować indywidualnie, aby ustalenie warunków zabudowy dla części działki ewidencyjnej nie skutkowało obchodzeniem przez inwestorów prawnych ograniczeń m.in. w zakresie intensyfikacji zabudowy działki, która jest już zabudowana.

Organ I instancji wskazał w szczególności, że inwestor jako teren inwestycji wskazał fragment działki o powierzchni 2020 m² "wykrojony" z działki ew. nr [...] o powierzchni 46 082 m², zabudowanej budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi oraz obiektami o funkcji uzupełniającej tworzących jednolitą całość. Co istotne, w wynika realizacji przedmiotowej inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem miałyby być zlikwidowane (rozebrane) dwa zespoły jednokondygnacyjnych budynków garażowych oraz wiata śmietnikowa służąca obsłudze okolicznych budynków mieszkalnych zlokalizowanych na działce nr [...]. Organ ponadto zaznaczył, że w sytuacji, gdy terenem inwestycji jest wyodrębniona z całości część działki, to nie ma możliwości kontroli, czy też określenia warunków, które by zobowiązywały inwestora do wskazania innych miejsc na działce rekompensujących likwidację istniejącej zabudowy.

Odnosząc się do podstawy prawnej decyzji,

- po pierwsze, organ nie wykluczył całkowicie ustalenia warunków zabudowy dla części działek ewidencyjnych, lecz musi być to poparte szczególnym uzasadnieniem;

- po drugie zauważył, iż zmiana przepisów ustawy u.p.z.p. nie wprowadziła innej niż dotychczas rozumianej definicji "terenu", a umożliwienie podania w nowym druku wniosku "terenu inwestycji" obejmującego część działki ewidencyjnej (która notabene nie ma żadnego przełożenia na przepisy ustawy), dedykowane jest szczególnym sytuacjom (np. gdy część działki jest objęta planem miejscowym)/

W konkluzji organ pierwszej instancji stwierdził, że w rozpatrywanym przypadku nie zaistniały szczególne okoliczności uzasadniające ustalenie warunków zabudowy dla określonej przez inwestora części działki ewidencyjnej, a organ odwoławczy taką ocenę zaakceptował.

W takim stanie sprawy nieuprawnione było stwierdzenie Sądu Wojewódzkiego, że organy orzekające w sprawie "zupełnie pominęły okoliczność, że planowana w niniejszej sprawie inwestycja miałaby stanowić kolejną zabudowę tej nieruchomości, stąd we wniosku wskazano jedynie na część terenu działki, którego wprost dotyczy wniosek skarżącego".

Przytoczona wypowiedź Sądu jest niezrozumiała, jeśli zważy się argumentację Zarządu Dzielnicy przedstawiającą konkretne przeszkody do ustalenia warunków zabudowy tylko dla fragmentu działki ewidencyjnej, zabudowanej kompleksem budynków wielorodzinnych i obiektów towarzyszących.

Błędnie również Sąd Wojewódzki wskazał w uzasadnieniu wyroku, że organ ma możliwość zapobiegania nadmiernej intensyfikacji zabudowy poprzez określenie w decyzji maksymalnego procentu wskaźnika zabudowy całej działki, co ograniczy możliwość obejścia przepisów prawa.

Powyższa konstatacja Sądu potwierdza niespójność wnioskowania Sądu Wojewódzkiego, który z jednej strony dopuścił ustalenie warunków zabudowy tylko dla terenu stanowiącego część oznaczonej działki ewidencyjnej, a z drugiej strony wskazuje na możliwość określenia w takim przypadku wskaźników zabudowy dla całej działki ewidencyjnej.

Z oczywistych względów wytyczne Sądu nie mogłyby być prawidłowo zrealizowane, bowiem określane w decyzji warunki zabudowy odnosić się muszą do terenu objętego wnioskiem i co ważne, determinowane są wynikami analizy przeprowadzanej zgodnie z art. 61 ust. 5a u.p.z.p.

Trafnie zatem podniesiono w skardze kasacyjnej, że wbrew wytycznym Sądu Wojewódzkiego, intensyfikacja zabudowy nie będzie mogła być ograniczona przez określenie w decyzji maksymalnego wskaźnika zabudowy, bowiem każde kolejne ustalenie warunków zabudowy na danym obszarze (w szczególności na części działki) będzie w konsekwencji skutkowało intensyfikacją tego wskaźnika.

Niezależnie od tej kwestii należy podkreślić, że w rozpatrywanej sprawie zasadnie organ pierwszej instancji zaznaczył, że wydanie decyzji tylko co do planowanej inwestycji na części działki uniemożliwia zachowanie wymogów ładu przestrzennego dla całego kompleksu budynków zrealizowanego na danej nieruchomości.

Nie wykluczając możliwości realizowania nowych obiektów na terenach zabudowanych, tworzących zorganizowane kompleksy domów mieszkalnych i zabudowy uzupełniającej (osiedla mieszkaniowe), każdorazowo wydanie decyzji o warunkach zabudowy musi być podporządkowane wartościom określonym w art. 1 ust. 2, ust. 3 i ust. 4 u.p.z.p., zwłaszcza wymaganiom ładu przestrzennego, przez który należy rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne.

Niewątpliwie mając na uwadze powyższe uwarunkowania prawne, organ pierwszej instancji prawidłowo przyjął w niniejszej sprawie, że nie było dopuszczalne wydanie decyzji o warunkach zabudowy terenu, wyznaczonego dowolnie przez inwestora na części działki ewidencyjnej, stanowiącej nieruchomość już zabudowaną.

Z tych wszystkich względów Sąd Wojewódzki wadliwie orzekł o uchyleniu kontrolowanych decyzji, podczas gdy skarga powinna być oddalona.

Tym samym zasadny okazał się zarzut kasacyjny wskazujący na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 1 i 1a) w zw. z art. 64 ust. 1 oraz art. 61 ust. 5a u.p.z.p., a także §5 ust. 1 i §6 Rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. Na uwzględnienie zasługiwał również zarzut, w którym podniesiono naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji, zgodnie z art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.

-----------------------

14