Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.) Sędziowie: WSA Jolanta Dargas WSA Elżbieta Sobielarska Protokolant referent Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 maja 2011 r. sprawy ze skarg Instytutu [...]i P. K. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] września 2007 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości oddala skargi.

Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] września 2007 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania P. K., utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] dnia [...] maja 2007 r. nr [...] stwierdzającą nieważność decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia [...] sierpnia 2005 r. nr [...] orzekającej o odmowie zwrotu części nieruchomości położonej w obrębie [...], stanowiącej niewydzieloną część działki nr [...] o pow. [...] m2, objętej KW nr [...], stanowiącej własność Skarbu Państwa i pozostającej w trwałym zarządzie [...] oraz o umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego w stosunku do części nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] o pow. [...] m2 obręb [...], objętej KW nr [...] stanowiącej własność P. K.

Jak wynika ze zgromadzonego przez organ w niniejszej sprawie materiału dowodowego w dniu 4 października 2000 r. A. Z. i W. Z. zwróciły się do Prezydenta Miasta R. o zwrot wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości stanowiącej działkę o dawnym nr [...] o pow. [...] m2, położonej w R. przy ul. [...].

Prezydent Miasta R. decyzją z dnia [...] kwietnia 2001 r. nr [...] orzekł o odmowie zwrotu części nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] o pow. [...] m2, stanowiącej własność Skarbu Państwa i pozostającej w trwałym zarządzie [...] oraz o umorzeniu jako bezprzedmiotowego postępowania o zwrot części nieruchomości, stanowiącej działkę nr [...] o pow. [...] m2, stanowiącej własność P. K.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 2001 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia [...] kwietnia 2001 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 20 lutego 2004 r., sygn. akt I SA/Rz 1908/01 po rozpoznaniu skargi A. Z. i W. Z. na powyższą decyzję Wojewody [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta R. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżone decyzje wydane zostały z naruszeniem prawa zarówno materialnego jak i procesowego. Sąd wytknął, iż nie przeprowadzono postępowania dowodowego wskazującego na istnienie przesłanek określonych w art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, nie wykazano w dokumentacji, czy obiekty handlowo-usługowe są elementami infrastruktury osiedla, gdyż to może być rozstrzygnięte wyłącznie przez wykazanie konkretnego zamiaru, który ma być zrealizowany na przejętej nieruchomości, choćby przez odwołanie się do dokumentacji i rozstrzygnięć budowlanych (np. planów realizacyjnych, pozwoleń na budowę, czy planów zagospodarowania działki) wydanych w procesie realizacyjnym osiedla czy zabudowy mieszkaniowej, dla której nastąpiło przejęcie. Sąd uznał, że decyzja w części odmownej jest przedwczesna, bo wydana bez wyjaśnienie istotnych dla sprawy okoliczności. Stan taki jest również naruszeniem art. 7 i art. 77 Kpa, co ma istotny wpływ na wynik sprawy. Odnośnie zaś do części decyzji o umorzeniu postępowania, w ocenie Sądu, decyzja naruszyła art. 105 Kpa przez błędne przyjęcie, że nabycie własności nieruchomości przez osobę trzecią skutkuje bezprzedmiotowością postępowania zwrotowego. Sąd stwierdził, że pojawienie się w postępowaniu w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części negatywnej przesłanki wyrażonej w art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami polegającej na zbyciu objętej tym postępowaniem nieruchomości albo ustanowieniu na niej użytkowania wieczystego przed 1 stycznia 1998 r. musi skutkować merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy, a nie umorzeniem postępowania wobec jego bezprzedmiotowości na podstawie art. 105 § 1 Kpa.

Prezydent Miasta R. decyzją z dnia [...] grudnia 2004 r. nr [...] orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości oznaczonej jako część działki nr [...] o pow. [...] m2, stanowiącej własność Skarbu Państwa i pozostającej w trwałym zarządzie [...] oraz jako część działki nr [...] o pow. [...] m2, stanowiącej własność P. K.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 2005 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia [...] grudnia 2004 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdyż -jego zdaniem - Prezydent Miasta R. nie zastosował się do wskazań przedstawionych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w wyroku z dnia 20 lutego 2004 r.

Prezydent Miasta R. decyzją z dnia [...] sierpnia 2005 r. nr [...] odmówił zwrotu nieruchomości oznaczonej jako część działki nr [...] o pow. [...] m2, stanowiącej własność Skarbu Państwa i pozostającej w trwałym zarządzie Instytutu Pamięci Narodowej oraz umorzył postępowania jako bezprzedmiotowe w stosunku do części działki nr [...] o pow. [...] m2, stanowiącej własność osoby fizycznej. Decyzja ta stała się ostateczna w administracyjnym toku instancji, gdyż postanowieniem Wojewody [...] stwierdzono uchybienie terminu do wniesienia odwołania.

W dniu 15 marca 2007 r. Prokurator Prokuratury Okręgowej w R., działając na podstawie art. 184 § 1 i § 2 Kpa, wniósł sprzeciw od ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia [...] sierpnia 2005 r. odmawiającej zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oraz umarzającej postępowanie jako bezprzedmiotowe.

Wojewoda [..] wszczął z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności powyższej decyzji z dnia [...] sierpnia 2005 r. i decyzją z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] stwierdził nieważność tej decyzji.

Od decyzji Wojewody [..]] z dnia [...] maja 2007 r. odwołanie do Ministra Budownictwa wniósł P. K. zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa przez nieuzasadnione przyjęcie, że doszło do rażącego naruszenia prawa, tj. art. 7, 77 i 105 Kpa przez zaniechanie przeprowadzenia postępowania dowodowego w sprawie i umorzenie postępowania pomimo przesłanek do merytorycznego orzekania, a także art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 200 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez zaniechanie wykonania wskazań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, art. 136, 137 i 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami przez odmowę zwrotu nieruchomości pomimo nieustalenia kompletnego stanu faktycznego, art. 158 § 1 Kpa przez stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta R. w całości, skoro brak jest - jego zdaniem - jakichkolwiek przesłanek do podważania tego rozstrzygnięcia w zakresie umorzenia postępowania.

Minister Budownictwa podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, że decyzja z dnia [...] sierpnia 2005 r. rażąco narusza art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż Prezydent Miasta R. nie zastosował się do wskazań zawartych w wiążącym w sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 20 lutego 2004 r., mimo że nie nastąpiła zmiana stanu prawnego. Niezastosowanie się do zaleceń sądu polegało na tym, iż organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego i nie przedstawił żadnych dowodów pozwalających stwierdzić, że cel wywłaszczenia w postaci budownictwa mieszkalnego Spółdzielni Mieszkaniowej w R. został zrealizowany. Ponadto Minister wyjaśnił, że wprawdzie orzecznictwo sądowoadministracyjne dotyczące kwestii zasadności umorzenia postępowania w przypadku zaistnienia przesłanki z art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie jest jednolite, jednakże w przedmiotowej sprawie wiąże ocena prawna zawarta w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 20 lutego 2004 r. W związku z zasadą związania oceną sądu organ orzekający w sprawie winien zastosować się do oceny sądu przedstawionej w tym wyroku, a niezastosowanie się do tej oceny stanowi rażące naruszenie art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Biorąc powyższe pod uwagę Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] września 2007 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2007 r. stwierdzającą nieważność decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia [...] sierpnia 2005 r. Minister Budownictwa wskazał także, iż w sprawie nie zachodzą okoliczności określone w art. 156 § 2 Kpa.

Skargi na powyższą decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] maja 2007 r. wnieśli P. K. i [...]. P. K. zarzucił zaskarżonej decyzji: 1) naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa przez nieuzasadnione przyjęcie, iż doszło do rażącego naruszenia prawa przy statuowaniu postanowień inkryminowanej decyzji, a to: - art. 7, 77, 105 Kpa przez zaniechanie przeprowadzenia postępowania dowodowego w sprawie i umorzenie postępowania pomimo przesłanek do merytorycznego orzekania, - art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez zaniechanie wykonania wskazań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zawartych w wydanym w sprawie wyroku, - art. 136,137, 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami przez odmowę zwrotu nieruchomości pomimo nieustalenia kompletnego stanu faktycznego; 2) naruszenie art. 158 § 1 Kpa przez stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta R. w całości, kiedy brak jakichkolwiek przesłanek do podważania tego rozstrzygnięcia w zakresie umorzenia postępowania; 3) naruszenie art. 28 Kpa przez niezbadanie uprawnienia do występowania w sprawie [...]. Zarzucając powyższe skarżący wniósł o uchylenie w całości decyzji Ministra Budownictwa z dnia [...] września 2007 r. albo o uchylenie także decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2007 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Skarżący [...] zarzucił: 1) naruszenie przepisu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa poprzez przyjęcie, że zaskarżona decyzja organu II instancji jak i ją poprzedzająca decyzja organu pierwszej instancji rażąco narusza przepisy art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 136 i 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jak również przepisy art. 7 i 77 § 1 Kpa w sytuacji, gdy organ pierwszej instancji wydający merytoryczną decyzję w sprawie odmowy zwrotu nieruchomości wykonał czynności dowodowe i tym samym wypełnił zalecenia WSA w Rzeszowie zawarte w wyroku z dnia 20 lutego 2004 r. i jednocześnie uzyskał materiał dowodowy uzasadniający wydanie decyzji o odmowie zwrotu działki oznaczonej nr [...]; 2) naruszenie przepisu art. 107 § 1 i 3 Kpa poprzez pominięcie w sentencji zaskarżonej decyzji organów orzekających określenia jakie przepisy rażąco naruszył organ Prezydenta Miasta R. wydający decyzję o odmowie zwrotu nieruchomości oraz niewyjaśnienie w uzasadnieniu decyzji jaki wpływ miały domniemane naruszenia proceduralne na sposób rozstrzygnięcia sprawy. Zarzucając powyższe skarżący [...] wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Budownictwa i poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...].

Minister Budownictwa w odpowiedzi na skargi wniósł o ich oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wyrokiem z dnia 27 marca 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 1788/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] września 2007 r., nr [...] oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2007 r., nr [...]. Uchylając decyzje nadzorcze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że nie można mówić o rażącym naruszeniu art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, z uwagi na istotną zmianę stanu prawnego, która nastąpiła wobec zmiany ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez dodanie art. 229a, a z akt sprawy wynika, iż na nieruchomości został zrealizowany inny cel, zatem nie podlega ona zwrotowi, natomiast, co do przesłanki, o której mowa w art. 229, to organ powinien zastosować się do wskazań zawartych w wyroku, ale naruszenie w niniejszej sprawie tej normy nie stanowi jej rażącego naruszenia.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł Minister Infrastruktury, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.

[...] wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 13 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 1532/10 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania. Zdaniem NSA zasadnym był zarzut naruszenia art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przepis ten daje Sądowi możliwość zawieszenia postępowania z urzędu, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego lub przed Trybunałem Konstytucyjnym. Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie sytuacja opisana tym przepisem miała miejsce, bowiem jej rozstrzygnięcie zależało od wyniku sprawy zawisłej przed Trybunałem Konstytucyjnym. Podstawę rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Sądu stanowił art. 229a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, a w dacie orzekania przed Trybunałem Konstytucyjnym toczyło się postępowanie o zbadanie zgodności tego przepisu z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej, a te fakty znane są Sądowi z urzędu. Wyrok Trybunału z dnia 3 kwietnia 2008 r., zatem wydany tuż po zapadnięciu wyroku Wojewódzkiego Sądu z dnia 27 marca 2008 r. uznał przepis ten za niezgodny z Konstytucją, a tym samym nie mógł on w konsekwencji stanowić podstawy orzekania. Wojewódzki Sąd powinien był skorzystać z uprawnienia przyznanego art. 125 § 1 pkt 1 Ppsa i zawiesić postępowanie, gdyż niedokonanie tego doprowadziło do wydania rozstrzygnięcia na podstawie niekonstytucyjnego przepisu, tj. niefunkcjonującego w porządku prawnym. Zawieszenie postępowania w sytuacji, gdy wyrokowanie zależało od wyniku postępowania przed Trybunałem pozwoliłoby uniknąć naruszenia prawa, gdyż art. 229a ustawy o gospodarce nieruchomościami nie mógłby stanowić podstawy rozstrzygnięcia.

W ocenie NSA, na uwzględnienie zasługiwał też zarzut naruszenia art. 153 Ppsa w okolicznościach niniejszej sprawy. Sąd uznał, że jeśli idzie o art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami, orzecznictwo nie było jednolite, bowiem jeśli w sprawach istniały przesłanki wskazane w tym przepisie postępowania były umarzane lub odmawiano zwrotu nieruchomości. Sąd zwrócił uwagę, że Prezydent Miasta R., wydając decyzję z dnia [...] sierpnia 2005 r., zupełnie pominął wskazania zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 20 lutego 2004 r. Nie przeprowadził, jak to nakazał ten Sąd, żadnego postępowania, co do przesłanek z art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami i nie zastosował się do wskazania dotyczącego rozstrzygnięcia na podstawie art. 229 tej ustawy. Skoro zaistnienie przesłanek, o których mowa w art. 229 stanowi przeszkodę do zwrotu nieruchomości, to jeśli Prezydent uznał, że taka okoliczność miała miejsce w sprawie, nie miał żadnego powodu do niezastosowania się do oceny Sądu, a wobec tego jej pominięcia i wydania rozstrzygnięcia identycznego jak to, które ten Sąd uznał za wadliwie. W tej sytuacji należało uznać za rażące naruszenie art. 153 Ppsa. Z powyższych przyczyn NSA uznał, że uchylenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie decyzji wydanych w postępowaniu nadzorczym, zaskarżonych przez [...] i P. K. było wadliwe.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, zważył, co następuje.

Skargi nie są uzasadnione.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 1532/10 przesądził, że przepis art. 229a ugn jako przepis uznany za niezgodny z konstytucją (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 kwietnia 2008 r., sygn. akt K 6/05 - Dz. U. Nr 59, poz. 369) nie mógł stanowić podstawy rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. NSA wskazał też, że Prezydent Miasta R., wydając decyzję z dnia [...] sierpnia 2005 r., nr [...] zupełnie pominął wskazania zawarte w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 20 lutego 2004 r., sygn. akt SA/Rz 1908/01. NSA stwierdził, że organ pierwszej instancji orzekający w sprawie o zwrot nie przeprowadził, jak to nakazał WSA w Rzeszowie, żadnego postępowania, co do przesłanek z art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami i nie zastosował się do wskazania dotyczącego rozstrzygnięcia na podstawie art. 229 tej ustawy. W ocenie NSA, skoro zaistnienie przesłanek, o których mowa w art. 229 stanowi przeszkodę do zwrotu nieruchomości, to jeśli Prezydent uznał, że taka okoliczność miała miejsce w sprawie, nie miał żadnego powodu do niezastosowania się do oceny Sądu, a wobec tego jej pominięcia i wydania rozstrzygnięcia identycznego jak to, które ten Sąd uznał za wadliwie. Zdaniem NSA w tej sytuacji wystąpiło rażące naruszenie art. 153 Ppsa.

Mając na uwadze przepis art. 190 Ppsa, który wskazuje, że Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, WSA w Warszawie uznał, że zaskarżona decyzja Ministra Budownictwa z dnia [...] września 2007 r., nr [...] nie narusza prawa.

Jak trafnie wskazał Minister Budownictwa w zaskarżonej decyzji, w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 20 lutego 2004 r., sygn. akt SA/Rz 1908/01 Sąd ten wyraźnie wskazał, że jeżeli organ zamierza odmówić zwrotu nieruchomości to musi wykazać odpowiednimi dowodami, że warunki wskazane w art. 137 ugn nie ziściły się. Zdaniem tego Sądu błędne było stwierdzenie organu, że skoro nieruchomość przejęto pod budownictwo mieszkaniowe, to jest rzeczą oczywistą, że w celu nabycia mieszczą się również obiekty handlowo – usługowe, jako elementy infrastruktury osiedla. Zdaniem WSA w Rzeszowie, aby takie stanowisko organu mogło świadczyć o istnieniu podstaw do odmowy zwrotu nieruchomości organ winien wykazać konkretny zamiar jaki miał być realizowany na przejętej nieruchomości, choćby przez odwołanie się do dokumentacji i rozstrzygnięć budowlanych (np. planów realizacyjnych, pozwoleń na budowę, czy planów zagospodarowania działki) wydanych w procesie realizacyjnym osiedla, czy zabudowy mieszkaniowej dla której nastąpiło przejęcie grunt. Odnosząc się do części kontrolowanej decyzji dotyczącej umorzenia postępowania o zwrot nieruchomości jako bezprzedmiotowego WSA w Rzeszowie wskazał, że spełnienie się negatywnej przesłanki z art. 229 ugn musi skutkować merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy, a nie umorzeniem postępowania administracyjnego na podstawie art. 105 § 1 Kpa.

Skoro zatem Prezydent Miasta R. wydając decyzję z dnia [...] sierpnia 2005 r., wbrew ocenie prawnej WSA w Rzeszowie, nie przeprowadził koniecznego postępowania wyjaśniającego w stosunku do części działki nr [...], a jeżeli chodzi o grunt oznaczony jako działka nr [...], mimo odmiennej oceny prawnej WSA w Rzeszowie, ponownie umorzył postępowanie zwrotowe jako bezprzedmiotowe, to Minister Budownictwa - wobec braku przeszkody z art. 156 § 2 Kpa - zasadnie uznał, że w niniejszej sprawie Prezydent Miasta R. wydał decyzję z dnia [...] sierpnia 2005 r. obciążoną wadą z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, tj. z rażącym naruszeniem art. 153 Ppsa, co obligowało organ nadzoru do stwierdzenia jej nieważności. Sąd zwraca uwagę, że przepis ten jest jasny w swej treści, a przewiduje, że ocenia prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia.

Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 151 Ppsa orzekł, jak w sentencji.