Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Sędziowie Sędzia WSA Piotr Ławrynowicz (sprawozdawca) Asesor WSA Jacek Rejman Protokolant: starszy sekretarz sądowy Izabela Kaczmarczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 lipca 2026 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o. o. z siedzibą w N. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] z dnia 18 marca 2026 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w [...] z dnia 10 października 2025 r. znak [...]; II. zasądza od Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] na rzecz strony skarżącej kwotę 2062 zł,- (dwa tysiące sześćdziesiąt dwa złote) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Dyrektor Zarządu Zlewni w [...]. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej: organ lub Dyrektor ZZ PGW) decyzją z 10 października 2025 r. znak [...], na podstawie art. 14 ust. 2 i ust. 6 pkt 2, art. 472aa ust. 1 pkt 2, ust. 2, ust. 3 pkt 3 oraz art. 472c w zw. z art. 240 ust. 4 pkt 3 lit. c) ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2025 r., poz. 960 ze zm., dalej: P.w.), wymierzył [...] sp. z o.o. z s. w N. (dalej: spółka/skarżąca/strona) administracyjną karę pieniężną w wys. [...] zł za okres II kwartału 2024 r. (tj. od 1 do 22 kwietnia 2024 r.) za korzystanie z usługi wodnej polegającej na odprowadzaniu wód opadowych i roztopowych, ujętych w zamknięty system kanalizacji deszczowej, zebranych z powierzchni dachów i terenów utwardzonych zakładu zlokalizowanego w N. ul. [...] do wód rzeki [...] wylotem W1 – w km 27+950 na działce nr ewid.[...] obr. [...] (aktualnie dz. [...]) oraz wylotem W2 – w km 27+966 na działce nr ewid.[...] obr. [...] (aktualnie dz. nr [...]) bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego.

W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że 22.07.2024 r. do organu wpłynęło oświadczenie spółki jako podmiotu obowiązanego do ponoszenia opłat za usługi wodne, w celu ustalenia wysokości opłaty zmiennej za odprowadzanie do wód – wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych w granicach administracyjnych miast (art. 552 ust. 2g i 2ha P.w.) za okres od 1 do 22 kwietnia 2024 r. (tj. II kw. 2024 r.). Z oświadczenia wynika, że spółka korzystała z ww. usługi wodnej, o której mowa w art. 35 ust. 3 pkt 7 w zw. z art. 268 ust. 1 pkt 3 lit. a) P.w. bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego.

Dnia 26.09.2024 r. organ na podstawie art. 272 ust. 17 P.w. ustalił spółce w formie informacji kwartalnej opłatę zmienną nr [...] ZZ, OZ/II kwartał/2024 za okres II kw. 2024 r. w wys. [...] zł za odprowadzanie do wód rzeki [...] – wód opadowych lub roztopowych wylotem W1 – w km 27+950 na działce nr ewid.[...] obr. [...] (aktualnie dz. [...]) oraz wylotem W2 – w km 27+966 na działce nr ewid.[...] obr. [...] (aktualnie dz. nr [...]) bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego. Informację doręczono stronie 30.09.2024r., a ta jej nie zakwestionowała w trybie określonym art. 273 ust. 1 P.w.

W dniu 15.04.2025 r. Dyrektor ZZ PGW wszczął postępowanie w sprawie wymierzenia spółce administracyjnej kary pieniężnej za okres II kw. 2024 r. (od 1 do 22 kwietnia 2024 r.) w przedmiocie odprowadzania do wód rzeki [...] wód opadowych lub roztopowych z ww. zakładu spółki.

Następnie organ wezwał spółkę do złożenia wyjaśnień – tj. co stało na przeszkodzie, że do 30.07.2023 r. spółka nie uzyskała nowego pozwolenia wodnoprawnego na ww. usługę wodną lub nie wystąpiła z wnioskiem o ustalenie kolejnego okresu obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego i uczyniła to dopiero 6.03.2024 r. oraz czy za to samo zachodzenia została na spółkę nałożona kara pieniężna przez inny organ administracyjny, bądź czy została prawomocnie ukarana za wykroczenie w tym zakresie.

W odpowiedzi strona podała, że wystąpiła z wnioskiem o wydanie pozwolenia wodnoprawnego w maju 2023 r., lecz - jak się spółka dowiedziała z pisma z 27.10.2023 r. – organ pozostawił jej wniosek bez rozpatrzenie e względu na brak jego uzupełnienia, pomimo wezwania. Dodano, że na spółkę nie nałożono kary w innym postępowaniu. Wskazano, że waga naruszenia jest znikoma, gdyż spółka korzysta z wód rzeki [...] w warunkach ciągłości pozwolenia wodnoprawnego w niezmienny sposób od wielu lat, dopełniając obowiązku posiadania pozwolenia wodnoprawnego z wyłączeniem nieznacznej przerwy. To zaś korzystanie z wód nie wpływa ujemnie na rzekę. Spółka też niezwłocznie pozwolenie to uzyskała, a przerwa w posiadaniu pozwolenia była przez nią niezawiniona. Spółka bowiem nie otrzymała wezwania do uzupełnienia wniosku o wydanie pozwolenia, a więc nie przyczyniła się do naruszenia. Nie osiągnęła też żadnej korzyści z tego tytułu. Dlatego strona wniosła o odstąpienie od jej ukarania (art. 189f § 1 K.p.a.).

Dyrektor ZZ PGW decyzją z 24 czerwca 2025 r. wymierzył spółce administracyjną karę pieniężną w wys. [...] zł za okres II kw. 2024 r. (1-22.04.2024 r.) za korzystanie z ww. usługi wodnej odprowadzania wód opadowych lub roztopowych do rzeki [...] bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego.

Wskutek odwołania od tej decyzji Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich w [...] (dalej: Dyrektor RZGW lub organ odwoławczy) decyzją z 19 sierpnia 2025 r. uchylił ww. decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że rozstrzygnięcie organu I instancji nie uwzględniało szczegółowego wyjaśnienia w zw. z art. 189f § 1 K.p.a. możliwości odstąpienia od nałożenia kary i poprzestaniu na pouczeniu. Organ I instancji powinien wziąć pod uwagę m.in. wagę i okoliczności naruszenia prawa oraz, że ów organ skupił się wyłącznie na braku pozwolenia wodnoprawnego w okresie od 1 do 22 kwietnia 2024 r.

Ponownie rozpatrując sprawę Dyrektor ZZ PGW (jak wskazano na wstępie) rozstrzygnięciem z 10 października 2025 r. wymierzył stronie administracyjną karę pieniężną w wys. [...] zł za powyższe naruszenie. Wyjaśnił, iż jak ustalono – spółka posiadała pozwolenie wodnoprawne na szczególne korzystanie z wód – odprowadzanie ścieków (wód opadowych i roztopowych) z terenów utwardzonych swego zakładu w N. za pomocą 2 istniejących wylotów do rzeki [...], udzielone decyzją Starosty [...] z 16 lipca 2013 r. na okres 10 lat, tj. do 30.07.2023 r. Dnia 15.05.2023 r. spółka wniosła do organu o wydanie nowego pozwolenia wodnoprawnego. Pismem z 5.07.2023 r., zgodnie z art. 36 § 1 i 2 K.p.a., zawiadomił pełnomocnika strony, że ze względu na skomplikowany charakter sprawy sprawa zostanie załatwiona do 1.09.2023 r. Następnie pismem z 28.09.2023 r. organ wezwał pełnomocnika spółki do uzupełnienia braków formalnych wniosku. Wezwanie to odebrała w dniu 2.10.2023 r. osoba upoważniona do odbioru korespondencji za pełnomocnika spółki, pod adresem siedziby spółki. Pełnomocnik spółki w zakreślonym terminie na wezwanie nie odpowiedział. Dlatego Dyrektor ZZ PGW pismem z 27.10.2023 r. poinformował pełnomocnika spółki o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania. Pełnomocnik spółki informacji tej nie odebrał pod wskazanym adresem do dnia 16.11.2023 r. pomimo dwukrotnej próby doręczenia i została ona zwrócona do organu z dniem 21.11.2023 r. zgodnie z art. 44 § 4 K.p.a. Kolejno spółka pismem z 4.03.2024 r. reprezentowana przez nowego pełnomocnika złożyła nowy wniosek o wydanie przedmiotowego pozwolenia wodnoprawnego. Pismem z 20.03.2024 r. organ zawiadomił pełnomocnika strony o wszczęciu postępowania w sprawie, by następnie decyzją z 5.04.2024 r. udzielić pozwolenia wodnoprawnego. Organ zaznaczył, że kolejny wniosek o wydanie pozwolenia wodnoprawnego nie był tożsamy z poprzednim. z 15.05.2023 r. Reasumując powyższe Dyrektor ZZ PGW wskazał, że na dzień wszczęcia niniejszego postępowania spółka posiadała pozwolenie wodnoprawne z 5.04.2024 r. Stało się ono ostateczne z dniem 22.04.2024 r.

Organ przywołał treść art. 189d § 1 i art. 189f K.p.a., by następnie przejść do rozważenia, czy ziściły się przesłanki odstąpienia od wymierzenie stronie administracyjnej kary pieniężnej, tj. czy strona zaprzestała naruszenia prawa i czy waga naruszenia prawa jest znikoma. Posiłkując się przepisami P.w. organ wskazał, że pozwolenie wodnoprawne jest wydawane na czas określony, a zatem podmiot we własnym interesie powinien wystąpić o pozwolenie na kolejny okres z wyprzedzeniem czasowym wraz z zachowaniem wszelkich wymogów, zgodnie z art. 407-409 P.w., aby było możliwe uzyskanie kolejnego pozwolenia przed wygaśnięciem poprzedniego. Jak wskazał bowiem NSA w uchwale z 12.12.2011 r. sygn. II OPS 2/11 szansę na uniknięcie opłaty podwyższonej ma ten podmiot, który złożył wniosek z odpowiednim wyprzedzeniem i nie uzyskał pozwolenia wodnoprawnego przed wygaśnięciem poprzedniego, ze względu na opieszałość organów.

W tym kontekście organ wskazał, że złożony przez spółkę dnia 15.05.2023 r. wniosek zawierał braki formalne, które uniemożliwiały rozpoczęcie procedury wydania pozwolenia wodnoprawnego. Stąd organ wezwał pełnomocnika strony pismem z 28.09.2023 r. do usunięcia braków. Nie zostały one – pomimo skutecznego doręczenia wezwania - przez pełnomocnika spółki usunięte. Dlatego pismem z 27.10.2023 r. organ pozostawił ów wniosek bez rozpoznania, o czym zawiadomił pełnomocnika spółki (dwukrotne awizo z uwagi na brak odbioru korespondencji). Odnosząc się do argumentacji strony, że nie wiedziała ona o konieczności usunięcia braków formalnych wniosku organ wskazał, że w aktach brak jest informacji, by strona dokonała zmiany pełnomocnika, czy zmienił się adres do korespondencji. Zatem skierowane do pełnomocnika spółki pisma (z 5.07.2023 r., z 28.09.2023 r.) były doręczone prawidłowo na jego adres. W ten sam zaś sposób skierowano następnie pismo z 27.10.2023 r. o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania, które z uwagi na brak odbioru, mimo dwukrotnego awizowania, należało uznać za doręczone. Organ zwrócił uwagę, że spółka nie przejawiła żadnej aktywności w celu ustalenia, na jakim etapie jest procedowanie wniosku, tym bardziej, że wiedziała o konieczności uzupełnienia jego braków formalnych. Dopiero po upływie 5 miesięcy od odebrania wezwania organu o uzupełnienia braków wniosku (2.10.2023 r.) spółka w dniu 6.03.2024 r., reprezentowana przez nowego pełnomocnika złożyła nowy wniosek o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego. Zdaniem organu spółka była świadoma zaistniałej sytuacji, jak i posiadała wiedzę, jakie dokumenty należy złożyć w celu uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, ponieważ wniosek z 4.03.2024 r. był kompletny i spełniał wymogi P.w.

Organ zaznaczył, że data uzyskania waloru ostateczności jest datą graniczną wyznaczającą moment, do którego należy uznać, że strona działała bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego. Nawet gdyby przyjąć, że spółka nie była świadoma, że nie może korzystać z usługi wodnej bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego zasada ignorantia Iris nocet potwierdza, że owe niedbalstwo nie znajduje usprawiedliwienia w świetle przedmiotowej sprawy tym bardziej, że spółka występując o nowe pozwolenie działała przez profesjonalistę. Organ podtrzymał więc stanowisko, że spółka nie dopełniła formalności związanych z uzyskaniem pozwolenia wodnoprawnego zgodnie z art. 389 pkt 1 P.w. w wymaganym terminie i działała bez niego w okresie od 31 lipca 2023 r. do 22 kwietnia 2024 r. W rezultacie spółka w okresie od 1 do 22 kwietnia 2024 r. tj. w II kw. 2024 r. korzystała z przedmiotowej usługi wodnej bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego.

Organ przywołał treść art. 462aa ust. 1 pkt 2 P.w., by wskazać, że w materiale dowodowym brak jest dokumentu, z którego wynikałoby, że spółka została prawomocnie ukarana za to wykroczenie. Do naruszenia nie doszło też wskutek siły wyższej (art. 189e K.p.a.). Odnośnie oceny, czy waga naruszenia jest znikoma organ wskazał, że koniecznym było wzięcie okoliczności powstania naruszenia i jego ciężar. Organ powołał się na złamany wymóg wynikający z art. 389 P.w. i wskazał, że regulacja spraw własności wód organ gruntów pod wodami, pod względem zakresu przedmiotowego wynikającego z regulacji P.w., stanowi istotną wskazówkę interpretacyjną. Bez względu na właściciela wód ta podlega ochronie. Nadto, wedle z art. 9 P.w. wynika nakaz racjonalnego i całościowego traktowania zasób wód powierzchniowych i podziemnych, w zgodzie z interesem publicznym. Ustawodawca wprowadzając P.w. zracjonalizował kwestie usługi wodnej polegającej na odprowadzaniu do wód wód opadowych i roztopowych zważywszy, że nie są one zanieczyszczone jak ścieki (wody z powierzchni szczelnych) lub nie są zanieczyszczone (np. z powierzchni nieszczelnych), wyłączając je z definicji ścieków. Nie zmienia to jednak faktu, że na usługę wodną polegającą na odprowadzaniu do wód – wód opadowych lub roztopowych wymagane jest pozwolenie wodnoprawne. Korzystanie ze środowiska w ten sposób bez wymaganego pozwolenia, a co za tym idzie korzystanie bez warunków i zobowiązań określonych w decyzji udzielającej pozwolenia wodnoprawnego tj. np. na dokonywanie cyklicznych przeglądów eksploatacyjnych urządzeń oczyszczających, prowadzi do naruszenia art. 9 ust. 4 P.w. Spółka mając świadomość korzystania ze środowiska odprowadzała wody opadowe lub roztopowe do wód rzeki [...] wylotem W1 i W2 bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego i naruszenie to trwało do momentu uzyskania ostatecznej decyzji Dyrektora ZZ PGW z 5 kwietnia 2024 r. Mamy do czynienia z czynem w pełni zawinionym, który mógł skutkować podważeniem konieczności posiadania decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym, a co za tym idzie skonkretyzowanych regulacji dotyczących korzystania ze środowiska, co prowadzi do zaprzeczenia istoty zasad ogólnych ochrony środowiska mających fundamentalne znaczenie dla ustalenia zakresu dozwolonego korzystania ze środowiska, czyli na podstawie odpowiedniego pozwolenia. Organ wskazał, że choć w przedmiotowej sprawie test proporcjonalności nie został przeprowadzony wprost i numerycznie rozpisany w treści decyzji to z treści uzasadnienia decyzji wynika, że wszystkie zagadnienia zawarte w takim teście zostały wyczerpująco opisane i uwzględnione przy wymierzaniu kary administracyjnej.

Organ zwrócił uwagę, że administracyjne kary pieniężne za naruszenie P.w., których wysokość została przez ustawodawcę bezwzględnie oznaczona, nie pozostawiają organowi luzu decyzyjnego w zakresie wymiaru kary. Miarkowanie wysokości kary jest niemożliwe, ponieważ decyzja ma charakter związany, a wysokość kary jest określona przepisem prawa – art. 472aa ust. 3 P.w.

Reasumując, organ uznał, że strona nie dołożyła należytej staranności w sprawie uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, a mając na względzie rodzaj naruszenia prawa polegający na korzystaniu z usługi wodnej bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego zasadnym jest przyjęcie, że waga naruszenia jest istotna, w szczególności, że pozwolenie wodnoprawne stanowi instrument zarządzania zasobami wodnymi, w którym ustala się warunki korzystania z wód. Nie zaszły więc przesłanki odstąpienia od wymierzenia kary.

W związku z tym organ uznał, że brak jest podstaw do wdrożenia fakultatywnej procedury określonej w art. 189f § 2 i 3 K.p.a. Podkreślił, że istotne znaczenie dla skuteczności regulacji prawnej ma prewencja ogólna polegająca na generalnym oddziaływaniu na podmioty korzystające ze środowiska i prewencja indywidualna zmierzająca do skłonienia podmiotu ponoszącego odpowiedzialność do dochowania obowiązujących wymagań w przyszłości. Wymierzenie administracyjnej kary pieniężnej w tej sprawie należności uznać za niezbędne nie tylko w celu przymuszenia podmiotu do realizacji obowiązków środowiskowych zgodnie z przepisami, ale i w celu ochrony interesu publicznego (ochrony środowiska). Odstąpienie od wymierzenia kary nie pozwoliłoby na osiągnięcie tych celów.

Kończąc organ wskazał, że postępowanie w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej dotyczy usługi wodnej polegającej odprowadzaniu wód opadowych lub roztopowych w okresie od 1 do 22 kwietnia 2024 r., tj. II kw. 2024 r., w związku z czym brak byłoby również podstaw do wydania postanowienia w przedmiocie wyznaczenia terminu do przedstawienia dowodów potwierdzających usunięcie naruszenia prawa, gdyż zaprzestanie naruszenia prawa w tym okresie jest zwyczajnie niemożliwe. Zaprzestanie naruszenia prawa polega na zaniechaniu dotychczasowej działalności, która była realizowana w sprzeczności z przepisami prawa. Spółka zaprzestała naruszania prawa z chwilą uzyskania waloru ostateczności decyzji udzielającej pozwolenia wodnoprawnego na korzystanie z usługi wodnej, a takim dokumentem nie dysponowała w okresie od 1 do 22 kwietnia 2024 r. Uwzględniając okoliczności opisane w decyzji oraz doniosłość wagi społecznej w ochronie środowiska jako dobra wspólnego nie sposób uznać, że waga stwierdzonego naruszenia prawa ma znikomy charakter.

W związku z powyższym, uwzględniwszy treść art. 472aa ust. 3 pkt 3 P.w. organ wymierzył spółkę administracyjną karę pieniężną w wys. [...] zł, tj. w wysokości 500% opłaty zmiennej za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych ustalonej przez Dyrektora ZZ PGW w informacji nr [...] z 26.09.2024 r. w wys. [...] zł za okres II. kw. 2024 r. (tj. 1-22.04.2024 r.).

W odwołaniu od ww. decyzji organu I instancji spółka zarzuciła naruszenie:

1. art. 7b K.p.a. poprzez jego niezastosowanie przejawiające się w zaniechaniu współdziałania organów – dyrektora ZZ PGW oraz starosty [...] w zakresie ustalenia stanu faktycznego na podstawie decyzji tegoż Starosty z 16.07.2013 r., co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionego nałożenia na stronę kary wobec niewydania przez Dyrektora ZZ PGW pozwolenia wodnoprawnego,

2. art. 189f § 1 K.p.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. polegające na nieuzasadnionym przyjęciu, że w sprawie nie wystąpiły przesłanki odstąpienia od wymierzenia kary mimo, że w świetle zgromadzonego materiału dowodowego waga naruszenia prawa miała charakter znikomy, brak było jakichkolwiek skutków środowiskowych, a strona podjęła niezwłocznie działania zmierzające do uregulowania sytuacji formalnoprawnej,

3. art. 189d pkt 4 K.p.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez brak pełnej oceny stopnia społecznej szkodliwości naruszenia oraz nieustaleni wszystkich istotnych okoliczności, w szczególności w zakresie braku szkody lub zagrożenia dla środowiska, incydentalnego charakteru zdarzenia, wiedzy organu o prowadzonej przez spółkę działalności oraz niezwłocznego działania strony w celu legalizacji korzystania z usług wodnych.

Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania I instancji, a ostrożności procesowej – na wypadek, gdyby organ II instancji uznał, że nie zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania – orzeczenia co do istoty sprawy poprzez odstąpienie od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej.

Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich w [...] (dalej: Dyrektor RZGW), po rozpoznaniu odwołania spółki, decyzja z 18 marca 2026 r. (nr w rubrum wyroku), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ odwoławczy podzielił ustalenia faktyczne oraz ocenę prawną organu I instancji. Dodatkowo powołał się na art. 414 ust. 2 P.w. stanowiący o niewygaśnięciu pozwolenia wodnoprawnego w sytuacji złożenia przez podmiot przed upływem 90 dni od wygaśnięcia tegoż pozwolenia wniosku o ustalenie kolejnego okresu obowiązywania pozwolenia. Dyrektor RZGW wskazał, że skoro pozwolenie wodnoprawne wydawane jest na czas określony, to podmiot we własnym interesie powinien wystąpić o wydanie pozwolenia na kolejny okres z wyprzedzeniem czasowym wraz z zachowaniem wymogów formalnych i materialnoprawnych zgodnie z ar. 407-409 P.w., tak by możliwe było uzyskanie kolejnego pozwolenia przed wygaśnięciem poprzedniego. W świetle bowiem uchwały NSA z 12.12.2011 r. sygn. II OPS 2/11 szansę na uniknięcie opłaty podwyższonej ma ten podmiot, który złożył wniosek z odpowiednim wyprzedzeniem i nie uzyskał pozwolenia wodnoprawnego przed wygaśnięciem poprzedniego, ze względu na opieszałość organów.

Organ II instancji nie podzielił zarzutów odwołania jakoby organ I instancji naruszył art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Ten bowiem przed wydaniem decyzji podjął wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy, jak i ustalił , że to na skarżącym ciąży obowiązek posiadania pozwolenia wodnoprawnego na przedmiotową usługę wodną. Dyrektor RZGW przedstawił za organem I instancji przebieg postępowania o uzyskanie nowego pozwolenia wodnoprawnego począwszy od złożenia wniosku do ZZ PGW w dniu 15.05.2023 r. Podkreślono, że przebieg procesu uzyskiwania pozwolenia wodnoprawnego nie pozwala zgodzić się ze zarzutem nieudzielania tegoż pozwolenia w ustawowym terminie, gdyż dopiero złożony 4.03.2024 r. kompletny i niezawierający braków formalnych wniosek wszczął postępowanie. Nie można pominąć faktu, że spółka działa jako profesjonalista i jest świadoma ciążących na niej obowiązków, a tego rodzaje spraw nie należą do prostych, na co wskazuje choćby art. 407 ust. 2 P.w. Okoliczności te muszą być znane stronie, a ta złożyła wniosek na 15 dni przed upływem ważności dotychczasowego pozwolenia. Wskazuje to na niedostateczną staranność w prowadzeniu własnych spraw przez spółkę. Skoro pozwolenie wodnoprawne wydawane jest na czas określony to podmiot powinien z odpowiednim wyprzedzeniem i z zachowaniem wszelkich wymogów art. 407-409 P.w. wystąpić o nowe pozwolenie.

Organ II instancji nie zgodził się z zarzutem strony, że brak był jakichkolwiek skutków środowiskowych, albowiem strona nie przedstawiła żadnych na to dowodów. Wskazano, że wykonywanie badań środowiskowych jakości wód wynika wprost z przepisów prawa, a posiadanie stosownego pozwolenia wodnoprawnego reguluje sprawy dotyczące przestrzegania ilości i jakości odprowadzanych wód opadowych i roztopowych.

Odnośnie znikomej wagi naruszenia Dyrektor RZGW stwierdził, że zapisy art. 472aa P.s.a. nie dają możliwości odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej na podmiot działający bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego. Nadto organ nie ma możliwości rozważania odstępstwa od nałożenia kary, czy możliwości modyfikowania jej wysokości z uwagi na treść art. 472aa ust. 3 pkt 3 P.w. Organ odwoławczy zgodził się z twierdzeniem organu I instancji, że określony w art. 1 P.w. przedmiot regulacji stanowi uzasadnienie dla ingerencji w kwestie prawa własności w sposób szczególny wynikający z roli wody jako jednego z najistotniejszych składników środowiska naturalnego. Organ odwołał się również do treści art. 9 ust. 4 P.w.

Organ odwoławczy podkreślił, że spółka mając świadomość korzystania ze środowiska w postaci usługi wodnej, bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego, działała tak bezrefleksyjnie do momentu uzyskania ostatecznej decyzji dyrektora ZZ PGW z 5.04.2024 r. W kontekście długoletniego zawinienia i braku pozwolenia mamy do czynienia z czynem zawinionym, który mógł skutkować podważeniem konieczności posiadania decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym, a co za tym idzie skonkretyzowanych regulacji dotyczących korzystania ze środowiska, co prowadzi co zaprzeczenia istoty zasad ogólnych prawa ochrony środowiska. Dodano, że działania bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego nie miało znamion znikomej wagi naruszenia prawa, gdyż zmieniające się warunki klimatyczne w tym m.in. coraz częściej występujące zjawiska deszczy nawalnych w istotny sposób wpływają na sposób odprowadzania do wód – wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji . Dostrzeżono, że przedmiotowa usługa wodna realizowana jest w obrębie jednolitej części wód powierzchniowych rzecznych o kodzie [...]. Zgodnie z zapisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 16 listopada 2022 r. w sprawie Planu gospodarowania wodami na obszarze dorzecza [...] (Dz. U. z 2023 r. poz. 335), dalej: r.P.g.w.) jest to silnie zmieniona część wód z wyznaczonym celem środowiskowym: dobry potencjał ekologiczny oraz stan chemiczny: dla złagodzonych wskaźników [benzo(a)piren(w), benzo(b)fluoranten(w)] poniżej stanu dobrego, dla pozostałych wskaźników – stan dobry. Jednocześnie została ona sklasyfikowana jako zagrożona nieosiągnięciem celu środowiskowego, główne źródła presji troficznych: odpływ miejski (wody opadowe) oraz nawożenia i depozycja, główne źródło presji zasilających: ścieki przemysłowe i komunalne; główne źródło presji hydromorfologicznych: prostowanie koryta – rzeki główne i rzeki pozostałe, budowle piętrzące – rzeki główne i rzeki pozostałe, budowle regulacyjne (opaski brzegowe, ostrogi, tamy podłużne) – rzeki główne i rzeki pozostałe, obiekty mostowe – rzeki pozostałe, górnictwo – rzeki główne i rzeki pozostałe, główne źródło presji chemicznych rozproszone – rozwój obszarów zurbanizowanych: transport, turystyka, odpływ miejski. Mając to na względzie, monitorowanie ilości i jakości odprowadzanych wód opadowych lub roztopowych poprzez posiadanie wymaganego pozwolenia wodnoprawnego należy traktować priorytetowo. W tym zatem wypadku kara administracyjna jest naturalną reakcją na niewypełnienie ustawowego obowiązku.

W skardze na powyższą decyzję Dyrektora RZGW [...] sp. z o.o. z s. w N. podniosła zarzuty analogiczne do zaprezentowanych w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Nadto zarzuciła organowi odwoławczemu naruszenie:

- art. 472aa ust. 1 pkt 2 P.w. w zw. z art. 189d K.p.a. poprzez błędne wymierzenie stronie kary pieniężnej w sytuacji, w której funkcja tej sankcji polegająca na doprowadzeniu podmiotu do uzyskania wymaganej zgody wodnoprawnej została już zrealizowana, co czyni represyjne zastosowanie sankcji, nieadekwatne do funkcji prewencyjno-dyscyplinującej tej instytucji,

- art. 189f § 1 pkt 1 w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. poprzez brak rzeczywistej, zindywizualiwanowej oceny przesłanki znikomej wagi naruszenia prawa, bez uwzględnienia krótkotrwałego charakteru naruszenia (22 dni) i braku skutków środowiskowych oraz faktu prowadzenia działalności w oparciu o uprzednie pozwolenie wodnoprawne,

- art. 189f § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez jego błędne niezastosowanie,

- art. 472aa P.w. w zw. z art. 189f § 1 K.p.a. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że regulacja szczególna wyłącza możliwość odstąpienia od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej, podczas gdy brak jest podstawy normatywnej dla takiej tezy, a przepisy P.w. nie derogują instytucji ogólnych dotyczących administracyjnych kar pieniężnych,

- art. 107 § 3 K.p.a. poprzez sporządzenia uzasadnienia decyzji w sposób niewyczerpujący, który nie pozwala na prześledzenia toku rozumowania organu.

Wobec sformułowanych zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi Dyrektor RZGW wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 29 lipca 2026 r. pełnomocnik skarżącej podtrzymał żądania i argumentację skargi, podkreślając znikomość naruszenia prawa w przedmiotowej sprawie. Za organ nie stawił się nikt, stwierdzono prawidłowe zawiadomienie o terminie rozprawy.

Sąd zważył, co następuje.

Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2024, poz. 1267).

Sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie - art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2026, poz. 143; dalej: P.p.s.a.). Uwzględniając skargę na decyzję Sąd uchyla ten akt w całości albo w części na warunkach określonych w art. 145 § 1 pkt 1 lit a-c P.p.s.a., względnie stwierdza nieważności decyzji, gdy spełnione są przesłanki wskazane w art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. albo stwierdza wydanie decyzji z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 3 P.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.).

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie – na skutek skargi [...] sp. z o.o. - stała się decyzja Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w [...]., w której organ I instancji wymierzył skarżącej spółce administracyjną karę pieniężną w wysokości [...] zł za II kwartał 2024 r. (za okres od 1 do 22 kwietnia 2024 r.) za korzystanie z usługi wodnej polegającej na odprowadzaniu wód opadowych i roztopowych, ujętych w zamknięty system kanalizacji deszczowej, zebranych z powierzchni dachów i terenów utwardzonych zakładu zlokalizowanego w N. ul. [...] do wód rzeki [...] wylotem W1 – w km 27+950 na działce nr ewid.[...] obr. [...] (aktualnie dz. [...]) oraz wylotem W2 – w km 27+966 na działce nr ewid.[...] obr. [...] (aktualnie dz. nr [...]), bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego.

Sąd stwierdził, że skargę należy uwzględnić, ponieważ wydane w sprawie decyzje administracyjne zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa.

Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowiły ustawy przepisy ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2025 r., poz. 960 – dalej: P.w.) - w szczególności art. 14 ust. 2 i ust. 6 pkt 2, art. 472aa ust. 1 pkt 2, art. 472aa ust. 3 pkt 1 oraz art. 472c w zw. z art. 240 ust. 4 pkt 3 lit. c, jak też przepisy wykonawcze określające wysokość stawek opłat za usługi wodne.

Wymaga na wstępie wyjaśnienia, że każdej decyzji organu administracyjnego należy stawiać wszystkie wymagania wynikające z powyżej przywołanych przepisów, jak konieczność respektowania zasady legalizmu i prawdy obiektywnej (art. 6 i art. 7 k.p.a.), zasady prowadzenia postępowania w sposób wzbudzający zaufanie do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.), zasad należytego informowania stron i przekonywania, tj. wyjaśniania przesłanek podjętych rozstrzygnięć (art. 9 i art. 11 k.p.a.), z którymi wiążą się wymogi w zakresie prowadzenia postępowania dowodowego i motywowania stanowiska organu (art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a.). Odnosi się to również do decyzji organu odwoławczego. Ze względu na wyrażoną w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego rozstrzygnięcie organu odwoławczego jest co do zasady takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu I instancji, a działanie organu II instancji nie ma charakteru kontrolnego, lecz jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu I instancji (por. wyrok NSA z 30 października 2019 r. sygn. akt II OSK 3040/17 i powołane tam orzecznictwo – publ.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W sprawie formalnie spełnione zostały przesłanki wskazane w art. 472aa ust. 1 pkt 2 P.w. warunkujące nałożenie administracyjnej kary pieniężnej. Ów przepis określa, że administracyjnej karze pieniężnej podlega, kto wbrew art. 389, art. 394 ust. 1 lub art. 425 ust. 1 korzysta z wód, wykonuje urządzenia wodne, roboty w wodach lub inne działania wymagające odpowiedniej zgody wodnoprawnej, bez odpowiednio pozwolenia wodnoprawnego lub pozwolenia zintegrowanego, zgłoszenia wodnoprawnego lub oceny wodnoprawnej. W myśl art. 389 pkt 1 p.w., jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pozwolenie wodnoprawne jest wymagane na usługi wodne. Według art. 35 ust. 3 p.w. usługi wodne obejmują m.in.: odprowadzanie do wód lub do urządzeń wodnych - wód opadowych lub roztopowych, ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo w systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast (pkt 7).

Bezsporne jest, że skarżąca spółka w II kwartale 2024 r. (w okresie od 1 do 22 kwietnia 2024 r.) korzystała z wód, tj. w tym wypadku usługi wodnej polegającej na odprowadzaniu do wód (rzeki [...]) – wód opadowych lub roztopowych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego.

W ocenie Sądy zasadne jednak okazały się zarzuty skargi naruszenia przez organy Wód Polskich przepisów art. 189f i art. 189d k.p.a. w zw. z art. 472c ust. 3 P.w. oraz przepisów art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., które doprowadziły do wadliwego zastosowania sankcji na podstawie art. 472aa P.w.

Zgodnie z art. 472c ust. 3 P.w. w zakresie nieuregulowanym w niniejszej ustawie do administracyjnych kar pieniężnych, o których mowa w art. 472a ust. 1, art. 472aa ust. 1 i art. 472b ust. 1, stosuje się przepisy działu IVa Kodeksu postępowania administracyjnego. Przepis art. 189d K.p.a. wskazuje, jakie okoliczności powinien brać pod uwagę organ, wymierzając administracyjną karę pieniężną. Zgodnie zaś z art. 189f § 1 K.p.a. organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli: 1) waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa lub 2) za to samo zachowanie prawomocną decyzją na stronę została uprzednio nałożona administracyjna kara pieniężna przez inny uprawniony organ administracji publicznej lub strona została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe, lub prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe i uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna. Z kolei w myśl art. 189f § 2 K.p.a. w przypadkach innych niż wymienione w § 1, jeżeli pozwoli to na spełnienie celów, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna, organ administracji publicznej, w drodze postanowienia, może wyznaczyć stronie termin do przedstawienia dowodów potwierdzających: 1) usunięcie naruszenia prawa lub 2) powiadomienie właściwych podmiotów o stwierdzonym naruszeniu prawa, określając termin i sposób powiadomienia. Ponadto, w myśl § 3 tego przepisu organ administracji publicznej w przypadkach, o których mowa w § 2, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli strona przedstawiła dowody, potwierdzające wykonanie postanowienia.

W niniejszej sprawie organy orzekające dokonały analizy zasadności zastosowania art. 189f § 1 K.p.a. polegającego na odstąpienia od nałożenia kary, lecz rozstrzygając w tym zakresie nie wzięły pod uwagę wszystkich okoliczności sprawy, skupiwszy się jedynie na tych dla skarżącej niekorzystnych, nie bacząc przede wszystkim na własny udział w zwłoce w uzyskaniu przez skarżącą pozwolenia wodnoprawnego. Jednocześnie zdaniem Sądu uwzględniły okoliczności, które nie powinny mieć decydującego znaczenia dla oceny, czy zachodzą przesłanki do odstąpienia od nałożenia kary. Wady te dotyczą decyzji obydwu instancji, gdyż rozstrzygnięcie organu odwoławczego w istocie powieliło i utrwaliło uchybienia decyzji organu I instancji.

Wymaga zaznaczenia, że instytucja prawna odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej jest przejawem odejścia ustawodawcy od konstrukcji administracyjnej odpowiedzialności obiektywnej za naruszenie prawa polegającego na niedopełnieniu obowiązku (naruszeniu zakazu). Istotą odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej jest bowiem nienakładanie tej kary, mimo że doszło do naruszenia prawa przez obowiązanego. Ustawodawca w treści art. 189f § 1 pkt 1 K.p.a. nie wyjaśnił, jakie przypadki naruszenia prawa można uznać za znikome. Sąd podziela stanowisko wyrażane w orzecznictwie sądów administracyjnych odwołującym się do poglądów literatury przedmiotu, że naruszenia prawa można stopniować jako: 1) naruszenia kwalifikowane, 2) naruszenia, które nie mają ciężaru kwalifikowanego, ale dla zachowana porządku prawnego są istotne i 3) naruszenie prawa nieistotne. Za naruszenie nieistotne uznaje się w szczególności naruszenie przepisów prawa, które nie wywołało negatywnych następstw dla wartości podlegających ochronie. Nieistotne naruszenie prawa wypełnia warunek odstąpienia od nałożenia kary, w takim przypadku należy bowiem uznać, że waga naruszenia prawa jest znikoma.

Sąd zgadza się też z podglądem, że ocena wagi naruszenia prawa wymaga ustalenia, czy konkretne naruszenie prawa wywołało (lub mogło wywołać) skutki faktyczne lub prawne w obszarze konkretnych dóbr prawnie chronionych, tj. dóbr chronionych przez naruszoną normę sankcjonowaną. Jeżeli zatem konkretne naruszenie prawa wywołało (lub mogło wywołać) poważne negatywne skutki w obszarze dóbr prawnie chronionych, to przyjąć należy, że waga naruszenia prawa jest znaczna. Istotne jest przy tym, że im wyższa wartość naruszonego lub zagrożonego dobra, tym większe prawdopodobieństwo zakwalifikowania naruszenia prawa jako znacznego. Jeżeli natomiast naruszenie prawa wywołało jednostkowe i nieznacznie negatywne skutki w obszarze dóbr prawnie chronionych lub skutków tych w ogóle nie wywołało i wywołać nie mogło, to przyjąć należy, że waga naruszenia prawa jest znikoma (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 22 października 2025 r. sygn. akt IV SA/Po 675/25 i powołane w nim orzecznictwo oraz poglądy piśmiennictwa – publ.: jak wyżej).

W judykaturze powszechnie znalazł akceptację pogląd, że w sprawie wymierzenia opłaty podwyższonej za korzystanie ze środowiska bez wymaganego pozwolenia przyczyna braku pozwolenia może mieć znaczenie, jeżeli podmiot korzystający ze środowiska wystąpił z wnioskiem o wydanie takiego pozwolenia (patrz: uchwała NSA z 12 grudnia 2011 r. sygn. akt II OPS 2/11, wyroki NSA z 14 maja 2025 r. sygn. akt III OSK 108/22; z 29 kwietnia 2025 r. sygn. akt III OSK 7300/21 i z 16 września 2022 r. sygn. akt I GSK 3159/18 – publ.: jw.). Argumentacja ta – dotycząca wymierzenia opłat podwyższonych na podstawie art. 276 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska – w pełni znajduje zastosowanie do administracyjnych kar pieniężnych wymierzanych na podstawie przepisów Prawa wodnego (por. wyrok WSA w Poznaniu z 2 kwietnia 2026 r. sygn. akt III SA/Po 167/26).

W aktualnym orzecznictwie sądów administracyjnych dotyczącym kontroli decyzji wymierzających - na podstawie art. 472aa P.w. - administracyjne kary pieniężne za korzystanie z wód bez wymaganego pozwolenia szeroko wykorzystywana jest argumentacja odnosząca się do sankcji wymierzanej w poprzednim stanie prawnym, tj. opłaty podwyższonej, o której mowa w art. 280 p.w. w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2023 r., jak również wyrażana w innych sprawach, w których zastosowanie znajduje art. 189f § 1 pkt 1 K.p.a. (por. zestawienie orzecznictwa przywołane w wyroku WSA w Lublinie z 4 listopada 2025 r. sygn. akt II SA/Lu 514/25 – publ: jw.). Na tle zastosowania art. 189f § 1 pkt 1 [w zw. z art. 189d] K.p.a. przyjmuje się, że ocena, czy naruszenie prawa miało charakter istotny czy znikomy wymaga odniesienia do elementów przedmiotowych i podmiotowych danej sprawy.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd, że w aspekcie przedmiotowym kluczowe jest naruszenie dobra chronionego. Dobro chronione wyznacza norma sankcjonowana, za której naruszenie wymierzana jest sankcja, określona w normie sankcjonującej. W analizowanym przypadku norma sankcjonowana to ta, która statuuje obowiązek uzyskania pozwolenia wodnoprawnego na usługi wodne (art. 389 pkt 1 w zw. z art. 35 ust. 3 P.w.). Wymaga zatem wyjaśnienia, czym jest dobro chronione przez obowiązek uzyskania pozwolenia wodnoprawnego.

Pozwolenie wodnoprawne jako jeden z rodzajów zgody wodnoprawnej (art. 388 ust. 1 pkt 1 P.w.) stanowi jeden z instrumentów zarządzania zasobami wodnymi (art. 11 pkt 2 P.w.). Przyjąć należy więc, że dobrem chronionym normą sankcjonowaną (statuującą obowiązek uzyskania pozwolenia) jest porządek korzystania z zasobów wodnych w sposób gwarantujący zachowanie i ochronę wartości determinujących zarządzanie zasobami wodnymi wymienionych w art. 10 P.w. oraz wyrażonych w przepisach statuujących ogólne zasady korzystania z wód i realizacji usług wodnych. Pozwolenia wodnoprawne na korzystanie z wód poprzez usługi wodne mają na celu uporządkowanie korzystania z zasobów wodnych, poddanie wstępnej (jak też uprzedniej i następczej) kontroli korzystania z zasobów wodnych, tak aby zapewnić ochronę wartości determinujących zarządzanie zasobami wodnymi. Dlatego też nie można przyjąć tezy, że pozwolenie wodnoprawne stanowi tylko element formalny, który nie miałby znaczenia dla oceny skutków naruszenia prawa. Odstąpienie od wymierzenia sankcji administracyjnej za brak pozwolenia powinno być traktowane jako rozwiązanie wyjątkowe. Nie można bowiem deprecjonować wartości pozwolenia wodnoprawnego jako instrumentu formalnego regulacji korzystania z zasobów wodnych.

Odnosząc powyższe uwagi do okoliczności niniejszej sprawy przyznać trzeba, że organy Wód Polskich w wydanych decyzjach wskazały wprawdzie na konkretne okoliczności, które wzięły pod uwagę, oceniając, że stopień naruszenia prawa w rozpoznawanej sprawie nie jest znikomy, jednakże nie uwzględniły całokształtu okoliczności przedmiotowych sprawy. Okoliczności te nie mogły stanowić dostatecznej podstawy do uznania, że ciężar gatunkowy naruszenia prawa polegający na korzystaniu z wód bez wymaganej zgody wodnoprawnej jest znaczący.

W ocenie Sądu, w świetle przywołanej uchwały NSA, wszystkie te okoliczności mają istotny wpływ na możliwość wymierzenia przez organ spornej kary pieniężnej. Aktualne pozostaje stwierdzenie, iż "[w] sprawie o wymierzenie opłaty podwyższonej za korzystanie ze środowiska bez wymaganego pozwolenia lub innej decyzji na podstawie art. 276 ust. 1. ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (...), przyczyna braku pozwolenia może mieć znaczenie, jeżeli podmiot korzystający ze środowiska na podstawie wymaganego pozwolenia wystąpił o wydanie pozwolenia na kolejny okres" oraz że "przedsiębiorca oczekujący na wydanie kolejnego pozwolenia na korzystanie ze środowiska nie może być ukarany wyższą opłata środowiskową". Trafnie w uzasadnieniu przywołanej uchwały wskazano, że jakkolwiek niewydanie decyzji w przedmiocie pozwolenia przez właściwy organ w terminie ustawowym nie wyłącza zastosowania sankcji administracyjnej, to jednak, rozważając wymierzenie sankcji, nie można abstrahować od przyczyn braku pozwolenia oraz okoliczności prawnych i faktycznych, które spowodowały opóźnienie w rozpoznaniu wniosku o udzielenie pozwolenia. Zauważono również, że zwolnienie danego podmiotu z sankcji administracyjnej musi być traktowane jako sytuacja wyjątkowa, stosowana po dokonaniu indywidualnej oceny wszystkich okoliczności konkretnej sprawy. Jednak dopiero łączna ocena tych okoliczności pozwala na sformułowanie wniosku, czy w danej sprawie zastosowanie sankcji administracyjnej nie będzie sprzeczne z konstytucyjną zasadą demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji) i wynikającą z niej zasadą zaufania obywateli do państwa, jak i stanowionego przez niego prawa oraz z zasadą bezpieczeństwa prawnego, zasadą sprawiedliwości, a także z zasadą praworządności materialnej (art. 7 Konstytucji).

W ocenie Sądu, do tych okoliczności należy w szczególności zaliczyć posiadanie w poprzednim okresie przez podmiot korzystający ze środowiska (z wód) wymaganego pozwolenia, termin wystąpienia z wnioskiem o wydanie nowego pozwolenia względem okresu zamierzonego korzystania z wód oraz spełnienie wymagań przewidzianych dla wniosku, przebieg postępowania w tej sprawie, a także brak naruszenia zasad ogólnych prawa ochrony środowiska (w analizowanym przypadku – zasad ogólnych korzystania z wód w zakresie realizacji usług wodnych).

W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że skarżąca spółka w wyżej opisanym okresie II kwartału 2024 r. korzystała z usługi wodnej polegającej na odprowadzaniu wód opadowych lub roztopowych. Nie stanowi również przedmiotu rozbieżności między stronami, że skarżąca uprzednio posiadała pozwolenie wodnoprawne udzielone decyzją Starosty [...] z 16 lipca 2013 r. znak [...], na szczególne korzystanie z wód – odprowadzanie ścieków (wód opadowych i roztopowych) z terenów utwardzonych zakładu w N. zlokalizowanego na działkach ewid. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w N. za pomocą dwóch istniejących wylotów do rzeki [...]: W1 – w km 27+950 na dz. nr [...] oraz W2 – w km 27+966 na dz. nr [...], które obowiązywał 10 lat od daty ostateczności decyzji, tj. do 30 lipca 2023 r.

Przed ocenianym w niniejszej sprawie okresem zamierzonego korzystania z wód w 2024 r. (w zakresie odprowadzania do wód – wód opadowych lub roztopowych w okresie od 1 do 22 kwietnia 2024 r.) spółka, na ok. 11 miesięcy przed tym terminem (a na ok. 2,5 miesiąca przed wygaśnięciem pozwolenia wodnoprawnego z 2013 r.) wystąpiła w dniu 15 maja 2024 r. z wnioskiem o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego na omawianą usługę wodną odprowadzania do wód rzeki [...] – wód opadowych lub roztopowych z terenów należącego do niej zakładu w [...]. Pomimo wskazywanej w uzasadnieniach wydanych w sprawie decyzji wagi dobra chronionego jakim jest legitymowanie się przez podmiot korzystający z wód stosownym pozwoleniem wodnoprawnym, Dyrektor ZZ PGW potrzebował aż przeszło półtora miesiąca, by dopiero dnia 5 lipca 2023 r. wystosować do wnioskodawcy zawiadomienie w trybie art. 36 § 1 K.p.a., że z uwagi na skomplikowany charakter sprawy (nie wyjaśniono, na czym owa zawiłość polega), dotrzymanie terminu ustawowego wydania decyzji w sprawie jest niemożliwe, w związku z czym ustala się przewidywany termin jej załatwienia na dzień 1 września 2023 r.

Następnie, organ I instancji, uchybiając wskazanemu przez niego terminowi, w którym załatwi sprawę (o 28 dni), po upływie 85 dni od dnia zawiadomienia z 5 lipca 2023 r., w dniu 28 września 2023 r. wezwał pełnomocnika spółki do usunięcia braków formalnych wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego. Jakkolwiek organy orzekające deklaratywnie podtrzymywały stanowisko, że kwestię znikomości naruszenia prawa na gruncie art. 189f § 1 pkt 1 K.p.a. należy badać w kontekście całokształtu okoliczności faktycznych sprawy, to omówioną wyżej opieszałość leżącą po stronie organu I instancji, pominęły. Naruszyły tym samym zasadę prawdy obiektywnej ujętą w przepisie art. 7 K.p.a. (zobowiązującą organ administracji publicznej do podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy), jak i stanowiące jej emanację przepisy postępowania – art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. (nakładające na organ obowiązek m.in. rozpatrzenia wyczerpująco materiału dowodowego i oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona).

Jednocześnie Sąd dostrzega, że pełnomocnik spółki na powyższe wezwanie Dyrektora ZZ PGW z 28 wrzesnia 2023 r. nie odpowiedział, w związku z czym, stosownie do treści art. 64 § 2 K.p.a., organ I instancji pismem z 27 października 2023 r. zawiadomił pełnomocnika spółki o pozostawieniu wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego bez rozpoznania. Wymaga wyjaśnienia, że stosownie do normy określonej w art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd orzekając w granicach niniejszej sprawy nie dokonuje oceny zasadności opisanego wyżej działania organu, bowiem nie mieści się ono w granicach niniejszej sprawy dotyczącej wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za naruszenie wskazane w art. 472aa ust. 1 pkt 2 P.w. Nie oznacza to jednak, że Sąd nie powinien – w kontekście zwłoki skarżącej w uzyskaniu pozwolenia wodnoprawnego – nie brać pod uwagę okoliczności od skarżącej niezależnych, a mianowicie zwłoki organu. Ta bowiem również przyczyniła się do naruszenia przez spółkę prawa polegającego na odprowadzaniu przez okres ocenianych 22 dni (1-22.04.2024 r.) do wód rzeki [...] – wód opadowych i roztopowych z terenu zakładu spółki.

Sąd również nie kwestionuje ustaleń organów Wód Polskich, iż spółka z niewyjaśnionych przyczyn, po pozostawieniu jej wniosku z 15 maja 2023 r. o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego bez rozpoznania, zaktywizowała się (działając przez nowego pełnomocnika) dopiero 4 marca 2024 r., składając nowy wniosek o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego (już kompletny). Rację należy przyznać organom, że spółka jako wieloletni podmiot korzystający z wód w oparciu o uprzednie pozwolenie wodnoprawne z 2013 r., winna była zainteresować się wcześniej, aniżeli po upływie przeszło 4 miesięcy, w jaki sposób organ I instancji zareagował na nieusunięcie braków formalnych wniosku o pozwolenie wodnoprawne z 15 maja 2023 r. Nie usprawiedliwia spółki w tej mierze okoliczność, że działała przez pełnomocnika. Na gruncie przepisów art. 32-32 K.p.a. należy bowiem przyjąć, że to bowiem od woli spółki zależało, czy działa samodzielnie, czy przez pełnomocnika i kto nim pozostaje. Nie sposób zatem usprawiedliwić opieszałości spółki (jej pełnomocnika) tak w braku udzielenia organowi I instancji odpowiedzi na wezwanie z 28 września 2023 r. do usunięcia braków formalnych wniosku o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego, jak i następnie – w 4-miesięcznej zwłoce w złożeniu nowego wniosku – po pozostawieniu przez organ pismem z 27 października 2023 r. - wniosku z 15 maja 2025 r. bez rozpoznania. Przypomnieć przy tym należy, iż akta ujawniają, że organ prawidłowo doręczył ww. wezwanie z 28 września 2023 r. (odebrane przez pełnomocnika spółki) i zawiadomienie o pozostawienie wniosku bez rozpoznania z 27 października 2023 r. (przesyłka dwukrotnie awizowana pod adresem pełnomocnika spółki i pozostawiona ze skutkiem doręczenia w trybie zastępczym zgodnie z art. 44 K.p.a.).

Sąd zwraca uwagę, że nowy wniosek spółki z 4 marca 2024 r. okazał się skuteczny, nie posiadał braków formalnych, co doprowadziło do wydania w dniu 5 kwietnia 2024 r. decyzji zgodnej z wnioskiem i zakresem korzystania z wód. Decyzja ta stała się ostateczna (i wykonalna) z dniem 23 kwietnia 2024 r. Zatem spółka w omawianym II kwartale 2024 r. przez jedynie 22 dni nie legitymowała się pozwolenie

W kontekście całokształtu okoliczności faktycznych sprawy, zdaniem Sądu, skarżąca spółka nie powinna ponosić odpowiedzialności sankcyjnej za przeszło 4-miesięczne weryfikowanie formalne wniosku z 15 maja 2023 r. o wydanie nowego pozwolenia wodnoprawnego, jak też za upływ kolejnego okresu dwóch tygodni od momentu upływu terminu do uzupełnienia ww. wniosku do zawiadomienia o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania. Skutki przekroczenia terminów z art. 35 § 3 k.p.a. – niezależnie od tego, czy zwłoka jest zawiniona, czy powstaje z przyczyn niezależnych od organu – nie powinny być w prosty sposób przerzucane na stronę.

Nadto warto mieć na uwadze, że ogólna argumentacja organu wskazująca na to, że podmiot korzystający ze środowiska powinien przede wszystkim uwzględnić okres konieczny do wydania pozwolenia wodnoprawnego, biorąc pod uwagę wymagania stawiane przez ustawodawcę, nie jest adekwatny do okoliczności sprawy, skoro skarżąca pierwotni wystąpiła z wnioskiem na ok. 2,5 miesiąca przed wygaśnięciem poprzedniego pozwolenia wodnoprawnego z 2013 r. (15.052023 r.), a organ łącznie (z uwzględnieniem okresu na uzupełnienie braków wniosku) przeszło 5 miesięcy, bo do 27 października 2023 r., weryfikował formalnie wniosek.

Odwołując się do wskazywanych wyżej zasad postępowania administracyjnego, rządzących również postępowaniem wyjaśniającym, w kontekście oceny wagi naruszenia przez spółkę prawa (jego ewentualnej znikomości), obowiązkiem organów było zatem nie tylko ujawnienie (czego Sąd nie kwestionuje) zwłoki leżącej po stronie skarżącej spółki w uzyskaniu pozwolenia wodnoprawnego i korzystanie z wód przez 22 dni przed uostatecznieniem się decyzji o jego wydaniu, lecz również tych okresów opieszałości organu I instancji, które również na ten stan wpłynęły. Organy orzekające zaś w swych rozstrzygnięciach tych okoliczności nie dostrzegły, pominęły je.

Jednocześnie Sąd dostrzega, że RZGW w decyzji kasatoryjnej z 19 sierpnia 2024 r. – oceniając charakter w rozumieniu art. 189f § 1 pkt 1 K.p.a. naruszenia prawa przez spółkę - zwrócił organowi I instancji uwagę, że "niewątpliwie poprzednie pozwolenie wodnoprawnego wygasło dnia 30 lipca 2023 r., niemniej jednak spółka podjęła działania mające na celu jego odnowienie na długo ;przed upływem terminu, ponieważ wniosek o wydanie nowego pozwolenia wodnoprawnego został złożony w dniu 15 marca 2023 r. (uwaga sądu: winno być 15 maja 2023 r.), a zatem z odpowiednim wyprzedzeniem." RZGW dodał, że: "Fakt, że wniosek ten został pozostawiony bez rozpoznania z przyczyn formalnych nie można traktować jako zaniedbanie, był to błąd, który został naprawiony. Spółka w miarę swoich możliwości dążyła do uzyskania nowego pozwolenia, składając już kompletny wniosek w dniu 6 marca 2024 r., i w konsekwencji już 5 kwietnia 2024 r. uzyskała nowe pozwolenie wodnoprawne".

Sąd celowo wskazuje na powyższą wypowiedź organu odwoławczego zawartą w decyzji przekazującej sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, że stosownie do treści art. 139a § 1 K.p.a., w przypadkach, o których mowa w art. 138 § 2 i 2a, przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ pierwszej instancji jest obowiązany wziąć pod uwagę okoliczności wskazane przez organ odwoławczy oraz jest związany wytycznymi tego organu określonymi w decyzji uchylającej zaskarżoną decyzję w całości i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia, chyba że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy przepisy prawa, na podstawie których organ pierwszej instancji rozstrzygnął sprawę, uległy zmianie.

Tymczasem organ I instancji wskazanej oceny okoliczności faktycznych sprawy dokonanej przez organ odwoławczy nie uwzględnił, czemu następnie z niewiadomych powodów nie sprzeciwił się również organ II instancji przy wydaniu zaskarżonej decyzji.

Sąd tym bardziej zmuszony jest wskazać na pominięte w dokonanej przez organy ocenie, a leżące po stronie organu I instancji, okresy opieszałości w załatwieniu sprawy administracyjnej o wydanie pozwolenia wodnoprawnego, że te same organy w sposób nad wyraz pryncypialny traktują opieszałość skarżącej. Jednocześnie organy Wód Polskich, podkreślając wagę naruszenia zakazu korzystania z usługi wodnej bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego z perspektywy dóbr prawnie chronionych, milczą na temat obciążającej organ I instancji zwłoki w załatwieniu wniosku spółki z 15 maja 2023 r. Sąd, nie deprecjonując oczywiście wagi owego zakazu, stwierdza jedynie swoistą niekonsekwencję rozumowania. Jeżeliby bowiem działanie organów Wód Polskich cechowała realna troska o określone Prawem wodnym dobra prawnie chronione, winny były również, bez nieuzasadnionej zwłoki, procesować pierwotny wniosek spółki z 15 maja 2023 r., a przynajmniej, aktualnie oceniając wagę działania skarżącej przez 22 dni bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego, wziąć pod uwagę całokształt okoliczności sprawy.

Należało również mieć na względzie charakter działalności spółki w zakresie, którego dotyczy niniejsza sprawa. Przedmiotem usługi wodnej było odprowadzanie do wód rzeki [...] – wód opadowych lub roztopowych z terenu zakładu spółki. Organy nie wzięły pod uwagę, czy skarżąca w ogóle mogła - w kontekście racjonalności prowadzenia swojej działalności – zaprzestać korzystania z usługi wodnej w II kwartale 2024 r.

Organy wreszcie nienależycie rozważyły, czy dalsze korzystanie z wód wywołało negatywne skutki w obszarze dóbr prawnie chronionych. Skarżąca przecież ostatecznie uzyskała kolejne pozwolenie wodnoprawne na korzystanie z wód, zgodnie z wnioskiem, a organ nie uwzględnił, czy zakres udzielonej zgody był jedynie nieznacznie różniący się od poprzedniego, a przy tym zgodny z rzeczywistym zakresem korzystania ze środowiska. Poza formalnym brakiem pozwolenia wodnoprawnego w II kwartale 2024 r., organ w istocie faktycznych skutków i wpływu na stan środowiska naturalnego nie przedstawił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odniesienie się przez RZGW do okoliczności, że usługa wodna w zakresie odprowadzania do wód – wód opadowych lub roztopowych realizowana jest w obrębie jednolitej części wód powierzchniowych rzecznych o kodzie [...] jest o tyle chybione, że finalnie udzielone zezwolenie obejmuje taki sam zakres korzystania ze środowiska (zasobów wodnych), w jakim faktycznie spółka korzystała ze środowiska w spornym okresie.

Niezależnie od tego, że przedmiotem niniejszej sprawy nie mogła być ocena, czy organ Wód Polskich pozostawał w zwłoce w załatwieniu sprawy pozwolenia wodnoprawnego, trzeba mieć na uwadze, że także czas trwania tego postępowania i sekwencja czynności powinny być brane pod uwagę przy ocenie ewentualnego zawinienia skarżącej w okresie II kwartału 2024 r. – w zakresie korzystania z wód przy jednoczesnym braku wymaganej zgody wodnoprawnej. Powyższe kwestie winny być zatem wzięte pod uwagę przy analizie przesłanek wskazanych w art. 189f k.p.a. Taki wniosek wynika z przywołanej już uchwały NSA z dnia 12 grudnia 2011 r. sygn. akt II OPS 2/11, w której wskazano, że każdą tego rodzaju sprawę należy analizować indywidualnie, rozpatrując przyczyny braku pozwolenia.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się konsekwentnie, że odmiennie należy oceniać sytuację, w której określony podmiot rozpoczyna nową działalność wymagającą uzyskania pozwolenia wodnoprawnego - bez jego uzyskania, a odmiennie sytuację, w której dany podmiot działalność wymagającą pozwolenia wodnoprawnego prowadzi od lat, a jedynie kontynuuje ją bez pozwolenia przez pewien okres. W uchwale siedmiu sędziów NSA z dnia 21 grudnia 1998 r. sygn. akt OPS 13/98 jednoznacznie stwierdzono, że to, czy strona może uwolnić się od odpowiedzialności prawnej z tego powodu, że nie posiadała wymaganego pozwolenia, wymaga analizy oceny indywidualnej w każdej sprawie i przy uwzględnieniu wszystkich okoliczności. Na konieczność uwzględnienia tych okoliczności zwracał także uwagę NSA np. w wyroku z dnia 17 maja 2024 r. sygn. akt III OSK 4289/21 (publ. jw.).

Przy rozważaniu możliwości odstąpienia od ustalenia przedmiotowej kary administracyjnej organ winien mieć na uwadze również zasadę proporcjonalności, cel kary pieniężnej, a także jej sankcyjny charakter. W rozpoznawanej sprawie spółka uzyskała ostatecznie pozwolenie wodnoprawne – w takim zakresie, o jaki wystąpiła. Organy w ogóle nie wzięły pod uwagę kwestii, czy nastąpiło to w zakresie odpowiadającym w swej istocie stwierdzonemu zakresowi korzystania ze środowiska, pomimo braku wymaganego pozwolenia, ani tego, czy korespondowało to również z posiadanym wcześniej przez skarżącą pozwoleniem wodnoprawnym co do zakresu korzystania ze środowiska (zasobów wodnych). Tym bardziej, że podmiot korzystający ze środowiska niewątpliwe jeszcze przed II kwartałem 2024 r. wystąpił o nowe pozwolenie wodnoprawne, które ostatecznie już uzyskał przed wydaniem zaskarżonej decyzji w przedmiocie kary pieniężnej.

Poza tym, wprawdzie do czasu uzyskania ostatecznego pozwolenia wodnoprawnego podmiot nie posiada legalnego tytułu prawnego do korzystania z usług wodnych, co uzasadnia nałożenie kary administracyjnej na podstawie art. 472aa P.w., nie ma jednak powodu, aby przy stosowaniu art. 189f k.p.a. i rozważaniu całokształtu okoliczności sprawy pomijać to, że w danym okresie zgoda wodnoprawna była już wydana, jakkolwiek nie miała jeszcze przymiotu decyzji ostatecznej. Ma to wpływ na ocenę szkodliwości danego działania z perspektywy zasad korzystania ze środowiska.

W konsekwencji, w ocenie Sądu stwierdzić należy, że organy nie rozważyły wszystkich okoliczności, które winny być wzięte pod uwagę przy rozpatrywaniu możliwości skorzystania z instytucji, o której mowa w art. 189f K.p.a.

Ponownie rozpatrując sprawę organ administracji – kierując się normą określoną w art. 153 P.p.s.a. - uwzględni powyższe oceny prawne i wytyczne Sądu, by na tej podstawie ocenić okoliczności sprawy pod kątem spełnienia przesłanki z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., tj. ustalenia, czy z okoliczności sprawy wynika, że w sprawie miało miejsce znikome naruszenie prawa, uzasadniające odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej.

W tym stanie sprawy Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z istotnym naruszeniem prawa, tj. art. 189f K.p.a. w zw. z art. 472c ust. 3 P.w. oraz art. 7, art. 8 § 1, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. i dlatego Sąd - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 P.p.s.a. orzekł, jak w pkt I sentencji.

O kosztach postępowania Sąd rozstrzygnął na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. oraz w pkt II sentencji, mając na uwadze wynik sprawy i wniosek strony skarżącej. Zasądzając te koszty w kwocie 2062 zł, Sąd uwzględnił wysokość uiszczonego wpisu stosunkowego od skargi (245 zł) oraz stawkę wynagrodzenia pełnomocnika (1800 zł) - będące pochodnymi wartości przedmiotu sporu oraz uiszczoną opłatę skarbową od pełnomocnictwa (17 zł).