Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maciej Dybowski (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia NSA Marek Stojanowski sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Protokolant: asystent specjalista ds. orzecznictwa Marta Ways po rozpoznaniu w dniu 12 września 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych G.S. i M.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 listopada 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 1817/20 w sprawie ze skarg G.S. i M.P. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 4 czerwca 2020 r. nr 89/2020 w przedmiocie wprowadzenia zmian w rejestrze ewidencji gruntów oddala obie skargi kasacyjne

Wyrokiem z dnia 5 listopada 2021 r., I SA/Wa 1817/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skarg G.S. i M.P. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 4 czerwca 2020 r. nr 89/2020 w przedmiocie wprowadzenia zmian w rejestrze ewidencji gruntów w pkt 1. uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 lutego 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 1817/20; w pkt 2. oddalił skargi; w pkt 3. zasądził od Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego na rzecz skarżącej G.S. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Skargi kasacyjne na powyższe rozstrzygnięcie wniosły M.P. w imieniu własnym oraz G.S. reprezentowana przez adwokata M.P. [skargi kasacyjne są identycznej treści – uwaga NSA] zaskarżając wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:

I. pominięcie treści art. 24 ust. 2b ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 1629 ze zm., dalej pgik) przy dokonaniu subsumpcji ustalonego stanu faktycznego i ograniczenie się jedynie do zacytowania treści przepisu, choć istotne w świetle ujawnionego stanu faktycznego było wskazanie, na jakiej podstawie prawnej została dokonana aktualizacja ewidencji gruntów w odniesieniu do działek o numerach ewidencyjnych [...] i [...], której skutkiem jest zmiana powierzchni działek, w stosunku do ujawnionych w księdze wieczystej i odzwierciedlonej w ewidencji gruntów.

II. naruszenie postanowień § 36, 37 i 38 rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 1034 ze zm., dalej regib) - przez dokonanie zmian w ewidencji mimo braku któregokolwiek z dokumentów określonych tym przepisem,

III. naruszenie postanowień § 39 ust. 1 regib przez ustalenie przebiegu granic ergo powierzchni działek, przy braku zgodnych wskazań właścicieli łub użytkowników wieczystych tych działek albo osób władających tymi działkami na zasadach samoistnego posiadania, potwierdzonych ich zgodnym oświadczeniem złożonym do protokołu ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych i przy jednoczesnym niewystępowaniu przesłanek przewidzianych § 39 ust. 2 i 3 regib.

IV. błędnym zastosowaniu art. 179a ppsa poprzez oddalenie skarg pomimo jednoczesnego uznania, że podstawy skargi kasacyjnej są uzasadnione.

Wskazując powyższe podstawy, skarżące wniosły o: uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, z 5 listopada 2021 r., I SA/Wa 1817/20, w całości i przekazanie sprawy w całości do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, zasądzenie na rzecz skarżących [zwrotu] kosztów postępowania, według norm przepisanych, rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie postawionych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 183 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1-6 ppsa, zatem należy ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skarg kasacyjnych.

Przystępując do rozważań na tle podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia należało wspomnieć, że według art. 193 zdanie drugie ppsa, w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze ppsa. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów kasacyjnych.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest zarzutami skarg kasacyjnych i orzeka w granicach tych zarzutów, przeto przedmiotem oceny nie mogły być przepisy nie objęte zarzutami. W skardze kasacyjnej nie wskazano jakie wzorce kontroli stosowanych przez Sąd I instancji zostały naruszone czy dotyczą naruszenia przepisów prawa materialnego czy procesowego.

Skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia. Wniesienie skargi kasacyjnej jest obwarowane szeregiem wymogów co do jej formy prawnej, jak i możliwych podstaw (art. 174 i 176 ppsa). Wskazanie podstaw zaskarżenia jest bez wątpienia, obok sformułowania wniosków zaskarżenia, najistotniejszym i koniecznym wymaganiem skargi kasacyjnej, wyznaczającym granice zaskarżenia (H. Knysiak-Molczyk, Skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym, LexisNexis 2009 r., s. 151).

Prawidłowe przytoczenie właściwych podstaw kasacyjnych, sformułowanie odpowiednich zarzutów oraz prawidłowe ich uzasadnienie są przy tym najistotniejszymi elementami skargi kasacyjnej. Z tego powodu przy sporządzaniu skargi kasacyjnej obowiązuje przymus adwokacko-radcowski (art. 175 ppsa), który ma gwarantować, że skarga kasacyjna będzie profesjonalnie przygotowana z zachowaniem wszelkich wymogów wynikających z art. 174 i 176 ppsa, a zatem w sposób umożliwiający dokonanie pełnej kontroli zaskarżonego orzeczenia (art. 175 § 2 ppsa; wyroki NSA z: 2.7.2015 r. I FSK 756/14; 6.7.2018 r. I OSK 438/18, dalej wyrok I OSK 438/18 - aprobowane przez J. Drachala, A. Wiktorowską, R. Stankiewicza w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu administracyjnym. Komentarz, C.H. Beck 2023, s. 891, nb 18, 19 do art. 175).

Zakres rozpoznawania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez wskazanie podstaw kasacyjnych. Strona, która kwestionuje orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego wnosząc skargę kasacyjną, obowiązana jest wskazać przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które - jej zdaniem - zostały naruszone przez Sąd I instancji (art. 174 i 176 ppsa). Przytoczenie podstaw kasacyjnych winno polegać na wskazaniu konkretnych przepisów, konkretnego aktu normatywnego i stopnia ich naruszenia. Ma to istotne znaczenie, bowiem zgodnie z art. 183 § 1 ppsa sąd II instancji jest związany granicami skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania (postanowienie NSA z 24. 11.2004 r. OSK 948/04; wyrok NSA z 19.1.2012 r. II GSK 1449/10, akceptowane przez J. Drachala, A. Wiktorowską, R. Stankiewicza - op. cit., s. 897, nb 19 do art. 176).

Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone zaskarżonym wyrokiem, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (I OPS 10/09). Jest to możliwe jednak tylko wtedy gdy wnoszący skargę kasacyjną poprawnie określi, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało (wyrok I OSK 438/18).

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił Sąd; określenia, jaką postać miało to naruszenie; uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie jest rzeczą Naczelnego Sądu Administracyjnego domyślać się, który wzorzec kontroli Autor skargi kasacyjnej wskazuje.

Mimo że skarżące kasacyjnie nie wskazały jakiego typu naruszeń czy przepisów postępowania czy prawa materialnego dopuścił się Sąd I instancji to Naczelny Sąd Administracyjny, kierując się uchwałą I OPS 10/09, uznał skargę kasacyjną, mimo jej zdawkowości, za możliwą do rozpoznania.

Zarzut naruszenie art. 179a ppsa polegający na błędnym zastosowania przez oddalenie skarg pomimo jednoczesnego uznania, że podstawy skargi kasacyjnej są uzasadnione, będący w istocie zarzutem naruszenia przepisów prawa procesowego, nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 179a ppsa, jeżeli przed przedstawieniem skargi kasacyjnej Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu Sąd I instancji stwierdzi, że w sprawie zachodzi nieważność postępowania albo podstawy skargi kasacyjnej są oczywiście usprawiedliwione, uchyla zaskarżony wyrok lub postanowienie rozstrzygając na wniosek strony także o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego i na tym samym posiedzeniu ponownie rozpoznaje sprawę. Od wydanego orzeczenia przysługuje skarga kasacyjna. Przepis ów wprowadzono ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r., poz. 658, dalej nowelizacja kwietniowa). Art. 179a ppsa zawiera dwie przesłanki. Sąd I instancji może stwierdzić, że w sprawie zachodzi nieważność postępowania albo podstawy skargi kasacyjnej są oczywiście usprawiedliwione. Przesłanki unormowane w art. 179a ppsa są od siebie niezależne i stosuje się je rozłącznie, wystarczy, by ziściła się tylko jedna z nich.

Prawidłowo ocenił Sąd I instancji, że w niniejszej sprawie zachodzi jedna z przesłanek wymienionych w art. 179a ppsa, bowiem oczywiście uzasadniony okazał się zarzut skargi kasacyjnej odnoszący się do nieprawidłowego zawarcia w wyroku z 25 lutego 2021 r. rozstrzygnięcia w odniesieniu tylko do jednej ze skarg, tj. skargi G.S., z pominięciem drugiej skargi M.P., a w konsekwencji sentencja zaskarżonego wyroku o treści "oddala skargę" jest sprzeczna z jego uzasadnieniem, w którym wskazano "skargi są niezasadne".

Za niezasadne Naczelny Sąd Administracyjny uznał także pozostałe zarzuty, będące zarzutami naruszenia prawa materialnego.

Zarzut naruszenia "art. 24 ust. 2b pgik" został postawiony niestarannie. Sąd orzeka wedle stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonego aktu lub zaskarżonej czynności (art. 133 § 1 ppsa; J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2012, s. 343-344, uw. 1 - zasada tempus regit actum). W dacie wydania zaskarżonej decyzji. Art. 24 ust. 2b pgik dzielił się w tym czasie na 2 punkty, z których 1 dzielił się na 9 liter (a, b, c, d, e, ea, f, g, h) - o różnej treści normatywnej. Skarżące kasacyjnie nie wskazały, naruszenia którego punktu, ewentualnie której litery się dopatrują.

Także zarzuty naruszenia § 36, 37 i 38 oraz § 39 ust. 1 regib nie zasługują na uwzględnienie.

Powołane jako podstawy kasacyjne § 36, § 37, § 38 rozporządzenia, są obszernymi jednostkami redakcyjnymi obejmującymi wiele przepisów zawartych w poszczególnych ustępach, punktach i podpunktach.

Dokonane przez autora skarg kasacyjnych w niniejszej sprawie nieprecyzyjne sformułowanie jej podstaw uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu merytoryczne odniesienie się do nich. Naczelny Sąd Administracyjny nie może bowiem we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować Skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym środkiem odwoławczym i z tego względu ustawodawca przewidział przymus adwokacko – radcowski dla jej sporządzenia. Wynika on z konieczności zachowania wymogów staranności i profesjonalizmu w sformułowaniu podstaw kasacyjnych.

Zaskarżony wyrok nie narusza także § 39 ust. 1 rozporządzenia. Sąd I instancji trafnie uznał, że wykonany na potrzeby niniejszego postępowania operat geodezyjny, na podstawie którego dokonano decyzją Starosty zmian w rejestrze ewidencji gruntów, zaewidencjonowano w zasobie geodezyjnym w dniu 1 sierpnia 2019 r. za numerem [...]. Punkty graniczne położone są w tym miejscu, gdzie wskazuje wykonawca w operacie, czyli po ogrodzeniu powstałym w wyniku ugody sądowej z 1993 r. Przed przyjęciem do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego operat techniczny, został poddany pozytywnej weryfikacji pod względem kompletności i zgodności z zapisami prawa obowiązującymi w geodezji i kartografii.

Operat ten będący podstawą ujawnienia dla dz. nr [...] i nr [...] powierzchni z dokładnością do 1 m2, został sporządzony zgodnie z materiałami państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, przedstawia przebieg granic zgodny z prawomocnym orzeczeniem sądowym, ostateczną decyzją administracyjną, a ponadto ze stanem faktycznym - ogrodzeniem z siatki metalowej (granica północna i zachodnia) oraz zgodny z operatami jednostkowymi z zasiedzenia oraz wywłaszczenia pod linię kolejową (granica południowa i wschodnia). Dane w nim zwarte dotyczące położenia wyznaczonych współrzędnych punktów granicznych oraz wyliczonej na tej podstawie powierzchni mogą być zatem podstawą do aktualizacji ewidencji gruntów i budynków w stosunku do przedmiotowych działek.

Decyzja organu odwoławczego zawiera uzasadnienie faktyczne i prawne wskazujące podstawy i powody orzeczonej aktualizacji danych. Stanowisko organów ewidencyjnych, Sąd w kontekście ustalonego stanu faktycznego, uznał za zgodne z przepisami prawa.

Trafnie wskazał Sąd I instancji, że sporządzony jako dowód operat techniczny ma służyć jedynie do aktualizacji numerycznego opisu granic i powierzchni przedmiotowych działek w oparciu o obowiązujący § 61 i § 62 rozporządzenia. Rolą ewidencji nie jest natomiast rozstrzyganie sporów granicznych, w postępowaniu ewidencyjnym nie można podważać orzeczeń wydanych przez inne organy lub sądy - ugoda sądowa I C 17/91,. Organ prowadzący operat ewidencyjny jedynie rejestruje zmiany wynikające z kolejnych dokumentów. Weryfikacja przebiegu kwestionowanej granicy przez organ ewidencyjny może nastąpić po zakończeniu postępowania rozgraniczeniowego, o które strony mogą się zwrócić do właściwego miejscowo wójta.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ppsa oddalił skargi kasacyjne.