Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie : sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Grzegorz Antas (spr.) po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi grupy wyborców Gminy Skulsk na postanowienie Komisarza Wyborczego w Koninie I z dnia 28 grudnia 2023 r. nr 225/2023 w przedmiocie podziału gminy na okręgi wyborcze, ustalenia ich granic, numerów oraz liczby radnych wybieranych w każdym okręgu oddala skargę.

Komisarz Wyborczy w Koninie I (dalej: Komisarz Wyborczy) postanowieniem z 28 grudnia 2023 r., nr 225/2023, działając na podstawie art. 419 § 2 i § 2a ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (Dz. U. z 2023 r. poz. 2408), dalej: k.w., dokonał podziału Gminy Skulsk na okręgi wyborcze, ustalił ich granice, numery oraz liczby radnych wybieranych w każdym okręgu. Wskazane postanowienie zostało podane do publicznej wiadomości i podlegało ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego (z 29 grudnia 2023 r., poz. 12651).

W dniu 3 stycznia 2024 r. do Komisarza Wyborczego wpłynęła skarga na postanowienie z 28 grudnia 2023 r., nr 225/2023 podpisana przez 20 wyborców Gminy Skulsk, spełniających, jak wynika z informacji Komisarza Wyborczego, wymaganie posiadania praw wyborczych. Skarżący wnieśli o zmianę zaskarżonego postanowienia poprzez utrzymanie w mocy dotychczasowego podziału Gminy Skulsk na okręgi wyborcze, wynikającego z uchwały nr XXXVIl/263/2018 Rady Gminy Skulsk z dnia 29 marca 2018 r. w sprawie podziału Gminy Skulsk na okręgi wyborcze, określenia ich granic i numerów oraz ustalenia liczby radnych wybieranych w okręgach wyborczych (Dz. Urz. Woj. Wielkop. z 2018 r. poz. 3121 ze zm.). Skarżący wskazali, że podział na okręgi wyborcze powinien uwzględniać wynik konsultacji i uzgodnień z mieszkańcami Gminy Skulsk, co było podstawą dotychczas obowiązującego podziału na okręgi wyborcze. Zarzucili, że zmiany dokonane przez Komisarza Wyborczego nie znajdują istotnego uzasadnienia demograficznego, a ponadto abstrahują od istniejących więzi społecznych oraz kulturowych, powodując, że przyjęty podział Gminy na okręgi należy traktować jako posiadający sztuczny charakter, dalece odbiegają od powszechnych oczekiwań. Tę ostatnią ocenę skarżący odnieśli w szczególności do przesunięć w ramach okręgów wyborczych nr 14 i 15, powodujących rozdzielenie Sołectw Czartówek i Kobylanki, które ma od lat łączyć szczególna więź społeczno-kulturowa. Jej nieuwzględnienie przez Komisarza Wyborczego, zdaniem skarżących, będzie miało negatywny wpływ na rozwój relacji międzyludzkich.

W odpowiedzi na skargę Komisarz Wyborczy wniósł o jej oddalenie. Komisarz Wyborczy wyjaśnił, że obowiązujący podział nie spełniał w trzech okręgach przesłanek określonych w art. 417-419 k.w. Stwierdzone nieprawidłowości dotyczyły okręgów nr 3, 11 i 14, jednak niezbędne zmiany pociągnęły za sobą konieczność skorygowania kształtu również okręgów nr 2, 10, 12 i 15 poprzez takie połączenie sołectw w okręgi wyborcze, w których liczby mieszkańców będą odpowiadały zasadom ustalania liczb mandatów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga pozostaje niezasadna.

Kwestionowane działanie Komisarza Wyborczego polegające na dokonaniu postanowieniem z 28 grudnia 2023 r., nr 225/2023 na podstawie art. 419 § 2 i § 2a k.w. podziału Gminy Skulsk na okręgi wyborcze wraz z ustaleniem nowych ich granic nie cechuje się wadliwością ważącą na ocenie legalności zaskarżonego aktu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy zgodzić się z Komisarzem Wyborczym odnośnie do wniosku, że wyznaczony uchwałą nr XXXVIl/263/2018 Rady Gminy Skulsk z dnia 29 marca 2018 r. podział Gminy Skulsk na okręgi wyborcze pozostawał niezgodny z prawem, co wymuszało jego dostosowanie do wymagań przewidzianych w k.w. Przeprowadzony podział na okręgi, wiążący się m.in. z ustaleniem nowych granic okręgów nr 2, 3, 10, 11, 12, 14 i 15, nie narusza w sposób niedopuszczalny zasady stałości okręgów wyborczych. Jakkolwiek z art. 419 § 1 k.w. wynika, że podział gminy na okręgi wyborcze jest stały, tym niemniej zasada ta nie obowiązuje, jeżeli dotychczasowy podział pozostaje niezgodny ze szczegółowymi zasadami wynikającym z k.w. (por. postanowienie NSA z 30 lipca 2018 r., II OKW 2/18). Taka sytuacja miała miejsce w przedmiotowej sprawie. Ustawodawca w art. 417 § 2 zd. 1 k.w. wskazał, że w gminach na terenach wiejskich okręgiem wyborczym jest jednostka pomocnicza gminy. Jak wynika z art. 417 § 2 zd. 2 k.w., tylko w wyjątkowych sytuacjach, tj. jeżeli konieczność taka wynika z zachowania normy przedstawicielstwa, o czym jest mowa w art. 419 § 2 k.w., dopuszczalne jest łączenie jednostek pomocniczych gminy lub ich dzielenie w celu utworzenia okręgu wyborczego. Ponadto jednostkę pomocniczą gminy dzieli się na dwa lub więcej okręgów wyborczych również wtedy, gdy w gminie liczącej do 20 000 mieszkańców liczba radnych wybieranych w danej jednostce pomocniczej byłaby większa niż 1 (art. 417 § 3 k.w.). W postanowieniu z 11 października 2017 r., II OSK 2074/17, ONSAiWSA 2018/6/110 Naczelny Sąd Administracyjny trafnie zauważył, że z powołanych przepisów wynika, iż k.w. przewiduje jako wyjątek w ściśle określonych w tej ustawie przypadkach łączenie całych jednostek pomocniczych gminy oraz ich dzielenie na dwa lub więcej okręgów wyborczych. Zatem podział jednostki pomocniczej wyjątkowo dopuszczalny jest wówczas, gdy w jego rezultacie powstaną odrębne okręgi wyborcze, ale okręgi obejmujące obszar wydzielony z dzielonej jednostki pomocniczej. Kodeks wyborczy zasadniczo nie przewiduje natomiast możliwości łączenia jednostki pomocniczej gminy z częścią innej jednostki pomocniczej gminy, a taka sytuacja występowała w rozważanym przypadku w następstwie obowiązywania zasad podziału Gminy Skulsk na okręgi wyborcze wynikających z uchwały nr XXXVIl/263/2018. Zgodzić się równocześnie należy ze stanowiskiem, że sołectwa mogące samodzielnie tworzyć okręg wyborczy, co do zasady, nie powinny być łączone z innymi sołectwami, jeżeli istnieje możliwość dokonania podziału w inny sposób (por. postanowienie NSA z 6 sierpnia 2018 r., II OKW 6/18). Ocena ta dotyczy Sołectwa Kobylanki (0,60) i Sołectwa Rakowo (0,57), co musiało mieć wpływ na określone przez Komisarza Wyborczego granice okręgów wyborczych obejmujących ww. Sołectwa, a także odpowiednio Sołectwa Czartówek oraz Radwańczewo i Dzierżysław.

Komisarz Wyborczy zmienił ustalony podział Gminy Skulsk na okręgi wyborcze, dokonując korekty granic jedynie w zakresie niezbędnym do tego, by podział ten odpowiadał prawu. W złożonej skardze skarżący nie doprowadzili do podważenia tego wniosku. Jednolita norma przedstawicielstwa stanowi wyraz realizacji zasady równości wyborów samorządowych sformułowanej w art. 369 k.w. Należy uwzględnić, że wszystkie z utworzonych przez Komisarza Wyborczego okręgów wyborczych mieszczą w ustawowej normie (od 0,50 do 1,49). Twierdzenie to obejmuje również sporne okręgi nr 14 i 15, tj. te, w których znajdują się Sołectwa Kobylanki i Czartówek. Nie uchybia wymaganiom k.w. włączenie tego ostatniego Sołectwa do jednego okręgu wyborczego z Sołectwami Popielewo I, Popielewo II i Czartowo, albowiem względy odwołujące się do interesu mieszkańców określonego sołectwa, w tym akcentowanie faktu utrzymywania silnych więzi społeczno-kulturowych z konkretnym sołectwem (jego mieszkańcami), nie mogą być czynnikiem determinującym podział gminy na okręgi wyborcze, w ramach których dokonuje się podziału mandatów do ciała przedstawicielskiego (por. postanowienie NSA z 3 stycznia 2024 r., II OKW 5/23; postanowienie NSA z 27 grudnia 2023 r., II OKW 2/23; postanowienie NSA z 31 lipca 2018 r., II OKW 4/18).

Niezależnie od tego, na ile ocena skarżących wskazujących, że podział wynikający z zaskarżonego postanowienia uderza w "filary tożsamości lokalnej", może być traktowana jako usprawiedliwiona, wymaga przypomnienia, że obowiązek uwzględniania podczas ustalaniu okręgów wyborczych przestrzennych, ekonomicznych i społecznych uwarunkowań wyznaczających więzi oraz interesy miejscowej wspólnoty obywateli zamieszkujących na obszarze tworzonego okręgu przewidywał art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin (Dz. U. z 1996 r. Nr 84, poz. 387). Przepis ten został jednakże uchylony z dniem 11 sierpnia 1998 r. przez art. 212 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. z 2010 r. Nr 176, poz. 1190 ze zm.). W ustawie tej, podobnie jak w przypadku aktualnie obowiązującego aktu (k.w.), ustawodawca nie zdecydował się, określając pozycję sołectwa jako jednostki pomocniczej podczas tworzenia okręgów wyborczych, na wprowadzenie do przepisów regulujących system wyborczy do rad gmin tożsamej zasady, nadając jej wiążący prawnie charakter.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634) w zw. z art. 420 § 1 i 3 k.w. orzekł, jak w sentencji.