Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska Sędziowie: Sędzia WSA Ewa Kamieniecka (sprawozdawca) Asesor WSA Marta Pająkiewicz-Kremis po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 20 marca 2020 r. sprawy ze skargi W. G. na bezczynność Prokuratora Rejonowego w T. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. oddala skargę w całości; II. przyznaje adwokatowi K. G. od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu kwotę 295,20 (słownie: dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100) złotych, w tym 23 % VAT, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu w postępowaniu sądowym.

Wnioskiem z dnia (...) września 2019 r. W. G. zwrócił się do Prokuratury Rejonowej w T. z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w postaci przesłania kserokopii całości akt sprawy o sygn. (...), dotyczących funkcjonariuszy publicznych.

W odpowiedzi na wniosek Zastępca Prokuratora Rejonowego pismem z dnia (...) września 2019 r. poinformował wnioskodawcę, że uzyskanie informacji jest możliwe tylko wówczas, gdy wnioskodawca wskaże konkretne dokumenty, o których udostępnienie wnosi. Takie uprawnienie jest wyłączone w odniesieniu do całości akt, które stanowią zbiór różnorodnych materiałów. Natomiast we wniosku nie skonkretyzowano, do których dokumentów wnioskodawca domaga się dostępu.

W piśmie z dnia (...) października 2019 r. wnioskodawca stwierdził, że Prokuratura celowo utrudnia dostęp do informacji publicznej, pomimo że we wniosku wyraźnie wskazał, jakiej informacji żądał.

Pismem z dnia (...) października 2019 r. Zastępca Prokuratora Rejonowego wskazał, że podtrzymuje swoje stanowisko zawarte w piśmie z dnia (...) września 2019r.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej skarżący wyjaśnił, że sprawa dotyczy funkcjonariuszy publicznych i brak jest przeszkód do udostępnienia informacji publicznej. Także wobec Zastępcy Prokuratora Rejonowego toczy się postępowanie karne w Prokuraturze Rejonowej w S. i w Prokuraturze Rejonowej w O. o czyn z art. 231 § 1 k.k. Dlatego celowo uniemożliwia się skarżącemu uzyskanie informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę zastępca Prokuratora Rejonowego wniósł o jej odrzucenie.

W piśmie z dnia (...) lutego 2020 r. pełnomocnik skarżącego wniósł o zwrócenie się do Prokuratury Rejonowej w T. o przesłanie do Sądu akt sprawy o sygn. (...). Ze skargi wynika, że postępowanie to dotyczy podejrzenia popełnienia przestępstwa z art. 233 § 1 k.k. przez funkcjonariuszy publicznych. Według skarżącego postępowanie dotyczy osoby pełniącej funkcję Zastępcy Prokuratora Rejonowego w T.. Pełnomocnik nie ma możliwości samodzielnej weryfikacji twierdzeń skarżącego, dlatego konieczne jest zwrócenie się przez Sąd do Prokuratury Rejonowej w T. o udostępnienie akt postępowania przygotowawczego.

Pełnomocnik skarżącego wskazał, że akta spraw administracyjnych, karnych i w sprawach o wykroczenia, jako odnoszące się do działania podmiotów publicznych, tj. organów administracji publicznej i władzy państwowej, stanowią informację publiczną. Przepisy k.p.k. (art. 156 § 4 k.p.k.) w sposób pełny regulują kwestie dostępu do akt w trakcie trwającego postępowania przygotowawczego i wyłączają w tym zakresie uregulowania ustawy o dostępie do informacji publicznej. Tryb z art. 156 § 4 k.p.k. nie odnosi się do spraw zakończonych w zakresie prowadzonego postępowania przygotowawczego i to niezależnie od tego, w jaki sposób nastąpiło to zakończenie. W takich sprawach znajduje zastosowanie ustawa o dostępie do informacji publicznej. Akta zakończonego postępowania przygotowawczego stanowią informację o działalności organu publicznego, jakim bez wątpienia jest Prokuratura i znajdują się w jej dyspozycji.

Z ostrożności procesowej, na wypadek nieuwzględnienia powyższej argumentacji, pełnomocnik skarżącego wskazał, że skarżący przebywa w Zakładzie Karnym i nie ma możliwości samodzielnego ustalenia konkretnych dokumentów, które jego zdaniem podlegają udostępnieniu na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Skarżący nie ma dostępu do karty przeglądowej akt i nie może sprecyzować swojego żądania przez wskazanie poszczególnych dokumentów, znajdujących się w aktach sprawy. Wbrew stanowisku Prokuratury, skarżący nie domagał się udostępnienia całości akt postępowania, lecz wyłącznie w zakresie dotyczącym funkcjonariuszy publicznych, co czyni jego żądanie dodatkowo zasadne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325) - zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w punktach 1-4.

Kontroli sądu w przypadku skarg na bezczynność poddawany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. W orzecznictwie sądowym oraz doktrynie prawniczej zgodnie przyjmuje się, że z bezczynnością mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, lub wprawdzie prowadzi postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. J. Woś, wyd. LexisNexis, Warszawa 2009 r., s. 103).

W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej rolą sądu jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot do którego zwrócił się skarżący był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz że żądana przez skarżącego informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t. j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 1429 ze zm.) - zwanej dalej u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić danemu podmiotowi bezczynność.

W sprawach o udostępnienie informacji publicznej skarga na bezczynność przysługuje zarówno w przypadku braku reakcji podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji, wymaganego ustawą jak i wówczas, gdy podmiot ten stwierdza, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej lub nie podlega udostępnieniu na zasadach u.d.i.p.

Prawo obywateli do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej przewidziano w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Stanowi on bowiem, że obowiązane do udzielania informacji publicznej są władze publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. W rozpatrywanej sprawie nie budzi wątpliwości, że podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej jest Prokurator Rejonowy. Sporne natomiast jest, czy informacją publiczną jest informacja żądana przez skarżącego. Z treści wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia (...) września 2019 r. wyraźnie wynika, wbrew twierdzeniom pełnomocnika skarżącego zawartym w piśmie z dnia (...) lutego 2020 r., że skarżący żądał przesłania mu kserokopii całości akt sprawy o sygn. (...), dotyczących funkcjonariuszy publicznych. Skarżący żądał więc sporządzenia i przesłania mu kserokopii całości akt sprawy zakończonego postępowania przygotowawczego, wskazując że postępowanie to dotyczyło funkcjonariuszy publicznych.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określoną w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3). Przepis art. 61 ust. 4 stanowi, że tryb udzielania informacji publicznej określają ustawy, a w odniesieniu do Sejmu i Senatu ich regulaminy.

Stosownie do art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Pojęcie informacji publicznej ma szeroki charakter i odnosi się do wszelkich spraw publicznych, również wówczas, gdy wiadomość ta nie została wytworzona przez podmioty publiczne, a jedynie odnosi się do nich (por. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznej w świetle orzecznictwa NSA, Toruń 2002, s. 28). Zgodnie z art. 1 ust. 2 u.d.i.p. przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi, pod warunkiem że nie ograniczają obowiązków przekazywania informacji publicznej do centralnego repozytorium informacji publicznej, o którym mowa w art. 9b ust. 1, zwanym dalej "centralnym repozytorium".

Stosownie natomiast do art. 5 ust. 3 u.d.i.p. nie można, z zastrzeżeniem ust. 1 (ochrona informacji niejawnych i innych tajemnic ustawowo chronionych), 2 (prywatność osoby fizycznej, tajemnica przedsiębiorcy) i 2a (przymusowa restrukturyzacja), ograniczać dostępu do informacji o sprawach rozstrzyganych w postępowaniu przed organami państwa, w szczególności w postępowaniu administracyjnym, karnym lub cywilnym, ze względu na ochronę interesu strony, jeżeli postępowanie dotyczy władz publicznych lub innych podmiotów wykonujących zadania publiczne albo osób pełniących funkcje publiczne - w zakresie tych zadań lub funkcji.

W kwestii udostępniania akt zakończonego postępowania przygotowawczego wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale podjętej w składzie 7 sędziów w dniu 9 grudnia 2013 r., sygn. akt I OPS 7/13. Poszerzony skład NSA, po rozpoznaniu zagadnienia prawnego: "Czy akta zakończonego postępowania przygotowawczego jako zbiór dokumentów stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.)" podjął następującą uchwałę: Żądanie udostępnienia przez prokuratora akt sprawy jako zbioru materiałów zakończonego postępowania przygotowawczego nie jest wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, o którym mowa w art. 10 ust.1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. Nr 112, poz. 1198 ze zm.).

W uzasadnieniu powyższej uchwały NSA za trafne uznał stanowisko dotyczące niezbędnych elementów formalnych, które powinien zawierać wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Za elementy takie uznane zostały: wskazanie zakresu żądanej informacji publicznej oraz określenie miejsca i sposobu udostępnienia jej wnioskodawcy. Dlatego nie można uznać, że prawidłowy jest wniosek o udostępnienie informacji publicznej, jeżeli wnioskodawca nie wskazuje konkretnie określonej informacji, lecz czyni to bardzo ogólnie (np. o stanie spraw, zamierzeniach działań władzy ustawodawczej oraz wykonawczej, stanie państwa). Wnioski tak sformułowane nie są żądaniem udostępnienia informacji publicznej i nie mogą być prawidłowo rozpoznane, bowiem nie jest określony zakres żądania.

NSA zwrócił uwagę, że akta spraw, w tym akta postępowania przygotowawczego, jako całość są zbiorem różnorodnych materiałów usystematyzowanych przez organ, który nadał temu zbiorowi określony kształt i który się nim posługuje w prowadzonym postępowaniu. Akta są więc pewnym przedmiotem, którego dotyczą przepisy szczególne dotyczące zarówno jego tworzenia, rejestrowania, przechowywania, jak i udostępniania. Żądanie udostępnienia akt sprawy jako całości, także akt zakończonego postępowania przygotowawczego, nie jest więc wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, ale żądaniem udostępnienia określonego zbioru materiałów. Tak sformułowany wniosek nie wskazuje na informacje publiczne, których udostępnienia domaga się wnioskodawca. Należy przy tym mieć na uwadze, że prawo do informacji dotyczy informacji o sprawie publicznej, a więc informacji o czymś, a nie udostępnienia zbioru materiałów jako takich. Wniosek taki nie zawiera zatem jednego z elementów niezbędnych do jego rozpoznania i nie może być załatwiony w oparciu o przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Wobec powyższego NSA stwierdził, że żądanie udostępnienia przez prokuratora akt sprawy jako zbioru materiałów dotyczących zakończonego postępowania przygotowawczego nie jest wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, o którym mowa w art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

Ponadto NSA przypomniał, że przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej nie stosuje się wyłącznie wtedy, gdy są one nie do pogodzenia z przepisami ustaw szczególnych, które w sposób odmienny regulują zasady i tryb dostępu do informacji publicznej. Przepisami takimi są np. art. 73 - 74 kpa , 156 i 321 k.p.k., § 94 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 23 lutego 2007 r. Regulamin urzędowania sądów powszechnych ( Dz. U. Nr 38 , poz. 249 ze zm.), art. 525 k.p.c. , czy też art. 12a § 2 p.p.s.a. Artykuł 156 § 1 k.p.k. prawo dostępu do akt sprawy sądowej oraz możność sporządzania odpisów przyznaje stronom, obrońcom, pełnomocnikom, przedstawicielom ustawowym i podmiotowi określonemu w art. 416 k.p.k.. Za zgodą prezesa sądu akta te mogą być udostępniane również innym osobom. Chociaż przepis nie stanowi tego wprost należy przyjąć, że dotyczy on akt sądowych, zarówno toczącego się, jak i zakończonego postępowania. Artykuł 156 § 5 i 5a odnoszą się do postępowania przygotowawczego.

Przepisy art. 156 § 1, 5 i 5a k.p.k. oraz art.525 k.p.c. i § 94 regulaminu sądowego w stosunku do wszystkich, a nie tylko wobec stron postępowania, w odniesieniu do tych dokumentów, które są informacją publiczną i znajdują się w aktach sądowych spraw cywilnych, karnych i aktach trwającego postępowania przygotowawczego są przepisami szczególnymi, o których mowa w art. 1 ust.2 u.d.i.p. i nie ma do nich zastosowania ustawa o dostępie do informacji publicznej. Przyjęcie, że w pozostałych przypadkach strona postępowania, której żywotnych interesów dotyczy sprawa, uzyskuje dostęp do akt na innych zasadach, bardziej sformalizowanych, niż osoby działające w oparciu o art. 10 u.d.i.p., byłoby naruszeniem zasady równości zapisanej w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.

W ocenie NSA, trafnie wskazano w części orzeczeń sądów administracyjnych, że art. 3 ust. 2 u.d.i.p. określający przedmiotowy zakres dostępu do informacji publicznej, wskazuje prawo wglądu do dokumentów urzędowych, a nie prawo wglądu do akt sprawy jako zbioru (zob. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r. sygn. akt I OSK 2662/12). Stanowisko to umacnia brzmienie art. 6 ust. 4 lit. a u.d.i.p., w którym ustawodawca stwierdził, że udostępnieniu podlega treść i postać dokumentów urzędowych. Tak więc tylko w jednym wypadku adresat wniosku jest zobowiązany do udostępnienia nie tylko informacji publicznej zawartej na dowolnym nośniku, ale również treści i postaci tego nośnika. Trzeba jeszcze dodać, że gdyby przyjąć pogląd odmienny od prezentowanego, należałoby w konsekwencji uznać, iż podmioty dysponujące aktami sprawy powinny również realizować obowiązki wskazane w art. 12 ust.2 u.d.i.p., t. j. obowiązek zapewnienia możliwości kopiowania akt sprawy lub ich przeniesienia na odpowiedni i powszechnie stosowany nośnik.

Jak zauważył NSA, udostępnieniu podlegają określonego rodzaju informacje, a nie akta czy znajdujące się w nich dokumenty (Granice prawa do informacji w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym, Hanna Knysiak - Molczyk, Lexis Nexis, Warszawa 2013, s 191). Wnioskodawca żądając dostępu do akt sprawy, które jako całość tworzą zbiór materiałów, domaga się w istocie nie udostępnienia informacji publicznej, lecz dostępu do tego zbioru.

Wobec powyższego, żądanie przez wnioskodawcę w rozpatrywanej sprawie udostępnienia przez prokuratora akt sprawy jako zbioru materiałów zakończonego postępowania przygotowawczego nie jest wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, o którym mowa w art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Żądanie to nie podlegało zatem rozpatrzeniu na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej i brak było podstaw prawnych do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Zasadnie zatem Prokurator odpowiedział skarżącemu pismem z dnia (...) września 2019 r.

Z powyższych względów nieuzasadnione jest też żądanie pełnomocnika skarżącego odnośnie zwrócenia się do Prokuratury Rejonowej w T. o przesłanie do Sądu akt sprawy o sygn.(...), z uwagi na to, jak wskazał pełnomocnik, że nie ma on możliwości samodzielnej weryfikacji twierdzeń skarżącego i konieczne jest udostępnienie akt postępowania przygotowawczego. Jednakże akta postępowania przygotowawczego stanowiłyby wówczas część akt sprawy i podlegałyby udostępnieniu pełnomocnikowi skarżącego w trybie art. 12a § 4 p.p.s.a., zgodnie z którym strona ma prawo przeglądać akta sprawy i otrzymywać odpisy, kopie lub wyciągi z tych akt. Dlatego też, jeżeli akta postępowania przygotowawczego nie podlegają udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, to brak jest również możliwości udostępnienia tych akt pełnomocnikowi przez Sąd w trybie art. 12a § 4 p.p.s.a.

Uznając zarzuty skargi za nieuzasadnione i nie stwierdzając naruszenia prawa mającego wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.