III OSK 2797/23 - Wyrok

Data orzeczenia	2025-04-08	
Data wpływu	2023-10-19	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Ewa Kwiecińska /przewodniczący/
Mariusz Kotulski /sprawozdawca/
Rafał Stasikowski	
Symbol z opisem	6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze	
Hasła tematyczne	Oświata	
Sygn. powiązane	III SA/Łd 117/23	
Skarżony organ	Kurator Oświaty	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2021 nr 0 poz 1082; art. 68 ust. 7; Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe - t.j.
Dz.U. 2023 nr 0 poz 259; art. 145 § 1 pkt 1 lit. c; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2022 nr 0 poz 2000; art. 155; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Ewa Kwiecińska Sędziowie: Sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 kwietnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Kuratora Oświaty od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 12 lipca 2023 r. sygn. akt III SA/Łd 117/23 w sprawie ze skargi Fundacji [...] z siedzibą w [...] na decyzję [...] Kuratora Oświaty z dnia [...] grudnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dokonania zmiany w zezwoleniu na założenie szkoły w zakresie dodania nowych zawodów 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od Fundacji [...] z siedzibą w [...] na rzecz [...] Kuratora Oświaty kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 12 lipca 2023 r. sygn. akt III SA/Łd 117/23, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Fundacji [...] z siedzibą w [...] na decyzję [...] Kuratora Oświaty z dnia [...] grudnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dokonania zmiany w zezwoleniu na założenie szkoły w zakresie dodania nowych zawodów, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2022 r.; znak [...] (pkt 1), umorzył postępowanie administracyjne (pkt 2), a także zasądził od [...] Kuratora Oświaty na rzecz strony skarżącej - Fundacji [...] z siedzibą w [...] kwotę 697 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 3).

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W dniu [...] maja 2021 r. Fundacja [...] z siedzibą w [...] złożyła do Prezydenta Miasta [...] wniosek o rozszerzenie struktury zawodów w [...] Szkole "[...]" w [...]. Wskazano, że od dnia [...] września 2021 r. [...] Szkoła "[...]" w [...] podejmie kształcenie nowych zawodów, tj. [...].

Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2021 r. odmówił Fundacji [...] z siedzibą w [...] dokonania zmiany w zezwoleniu w zakresie dodania nowych zawodów, w jakich kształci [...] Szkoła "[...]" w [...].

Po rozpatrzeniu odwołania od powyższej decyzji, [...] Kurator Oświaty decyzją z dnia [...] grudnia 2021 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.

W piśmie z dnia [...] maja 2022 r., stanowiącym odpowiedź na wezwanie organu do wykazania interesu prawnego Fundacja wskazała, że zasadniczymi celami jest podnoszenie poziomu wiedzy i umiejętności dzieci, młodzieży i dorosłych, promocja kształcenia przez całe życie, rozwijanie u dzieci młodzieży i dorosłych zdolności do przyszłego zatrudnienia, promocja przedsiębiorczości, opracowywanie i rozpowszechnianie rozwiązań programowo-metodycznych oraz innowacyjnych programów nauczania i upowszechnianie dostępu do kształcenia i wiedzy. Rozszerzenie struktury zawodów będzie sprzyjało rozwojowi edukacji w mieście przez co zostanie spełniona przesłanka interesu społecznego i słusznego interesu strony.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] października 2022 r., znak: [...] odmówił dokonania zmiany w zezwoleniu w zakresie dodania nowych zawodów, w jakich kształci [...] Szkoła "[...]" w [...] wskazując, że strona nie wykazała zasadności dokonania zmiany zezwolenia w zakresie nowych zawodów.

Od powyższej decyzji Fundacja [...] z siedzibą w [...] złożyła odwołanie.

Po rozpatrzeniu odwołania, [...] Kurator Oświaty decyzją z dnia [...] grudnia 2022 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 z późn. zm., zwana dalej: "k.p.a.") w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2021 r. poz. 1082 z późn. zm., zwana dalej: "u.p.o."), utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Na powyższą decyzję Fundacja [...] z siedzibą w [...] wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi.

W odpowiedzi na skargę [...] Kurator Oświaty podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie, wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w powołanym wyżej wyroku uznał, że skarga była zasadna i zasługiwała na uwzględnienie.

Uzasadniając swoje stanowisko Sąd I instancji wskazał, że w niniejszej sprawie organy administracji naruszyły przepis prawa materialnego a mianowicie art. 68 ust. 7 u.p.o. oraz przepis postępowania tzn. art. 155 k.p.a. i naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi kwestią sporną w niniejszej sprawie jest to czy kształcenie w nowych zawodach w [...] wymaga czy też nie wymaga zmiany zezwolenia na założenie szkoły. W ocenie organów administracji konieczna jest zmiana wymienionego zezwolenia w trybie art. 155 k.p.a. gdyż zezwolenie dotyczy jedynie zawodów w nim wymienionych. W sytuacji gdy szkoła zamierza kształcić w nowych zawodach to, zdaniem organów, konieczna jest zmiana zezwolenia. Natomiast w przekonaniu strony skarżącej nie jest konieczna zmiana zezwolenia na założenie szkoły gdyż ustalenie zawodów, w których kształci szkoła należy do kompetencji dyrektora szkoły co wynika z treści art. 68 ust. 7 u.p.o. po spełnieniu przesłanek określonych w tym przepisie.

Sąd I instancji stwierdził, że organy administracji słusznie również uznały, że w niniejszej sprawie nie ma zastosowania art. 88 ust. 4 u.p.o. gdyż dotyczy on założenia nowej szkoły publicznej zaś [...] Szkoła "[...]" istnieje od [...] r. Organy administracji błędnie jednak przyjęły, że kształcenie w nowych zawodach w szkole wymaga zmiany zezwolenia na założenie szkoły na podstawie art. 155 k.p.a. Wymóg taki nie wynika z żadnego przepisu ustawy Prawo oświatowe. Ustawa ta określa w jakich sytuacjach konieczna jest zmiana zezwolenia. Regulują to przepisy art. 90a (w razie zmiany siedziby szkoły lub utworzenia innej lokalizacji prowadzenia zajęć dydaktycznych) oraz art. 90b ( przekazanie prowadzenia szkoły innej osobie prawnej lub fizycznej). W dwóch wymienionych przepisach ustawa nakazuje dokonanie zmiany w zezwoleniu na założenie szkoły. Nie ma natomiast takiego przepisu nakazującego zmianę zezwolenia w przypadku zamiaru kształcenia w szkole w nowych zawodach. Nie ulega wątpliwości, iż gdyby ustawodawca chciał aby w takim przypadku należało dokonać zmiany zezwolenia to określiłby to w odpowiednim przepisie ustawy (podobnie jak uczynił to w art. 90a i 90b). Skoro nie ma takiego przepisu w ustawie to oznacza, że nie jest potrzebna zmiana zezwolenia na założenie szkoły.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi podkreślił, że stanowisko organów, iż kształcenie w nowych zawodach wymaga zmiany zezwolenia na założenie szkoły, wprowadza nowe przesłanki dla rozszerzenia kształcenia w nowych zawodach nie przewidzianych w ustawie Prawo oświatowe. W przepisie art. 68 ust. 7 u.p.o. określono w jaki sposób ustala się zawody, w których kształci szkoła i jakie wymogi w tym zakresie muszą być spełnione. Pogląd przyjęty przez organy wprowadza nadto dodatkową przesłankę rozszerzenia zawodów, nie ujętą w art. 68 ust. 7 u.p.o., a mianowicie konieczność zmiany zezwolenia na założenie szkoły w trybie art. 155 k.p.a. Oznacza to, że musi być spełniony warunek określony w tym przepisie, iż za takim rozszerzeniem przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Może się zatem zdarzyć, że zostały spełnione wymogi rozszerzenia zawodów wymienione w art. 68 ust. 7 u.p.o. lecz organ uzna (tak jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie), że nie została spełniona przesłanka interesu społecznego lub słusznego interesu strony. Stanowisko organów wprowadza zatem nowe przesłanki rozszerzenia zawodów nie przewidziane w ustawie Prawo oświatowe. Sąd w obecnym składzie nie podzielił poglądu organów w tym zakresie. W ocenie Sądu rozszerzenie kształcenia w nowych zawodach następuje w sposób określony w art. 68 ust. 7 u.p.o., po spełnieniu wymogów, o których mowa w tym przepisie. O takim rozszerzeniu, w przekonaniu sądu, powinno się zawiadomić właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego z uwagi na treść § 7 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia z 18 sierpnia 2017 r., lecz nie wymaga to zmiany zezwolenia na założenie szkoły. Dodać należy, że takie rozszerzenie wymaga także zmiany statutu szkoły gdyż statut określa nazwy zawodów w jakich kształci szkoła (art. 98 ust. 1 pkt 9 u.p.o.).

Reasumując sąd uznał, że skarga była uzasadniona. Rozszerzenie kształcenia w nowych zawodach następuje w sposób określony w art. 68 ust. 7 u.p.o., po spełnieniu wymogów przewidzianych w tym przepisie. Takie rozszerzenie nie wymaga zmiany zezwolenia na założenie szkoły w trybie art. 155 k.p.a. Organy administracji odmawiając dokonania zmiany zezwolenia naruszyły przepis art. 68 ust. 7 u.p.o. i art. 155 k.p.a. co miało wpływ na wynik sprawy. Mając to na uwadze, na podstawie "art. 145 § 1 pkt 1a.) i c.)" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 z późn. zm., zwana dalej: "p.p.s.a."), Sąd uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2022 r.

Z uwagi na to, że rozszerzenie kształcenia w nowych zawodach nie wymaga zmiany zezwolenia na założenie szkoły postępowanie administracyjne wszczęte w tym przedmiocie zawiadomieniem z dnia [...] czerwca 2021 r. (k. 159) stało się bezprzedmiotowe. W związku z czym, na podstawie "art. 145 § 1 pkt 1a.) i § 3 p.p.s.a. w związku z art. 105 k.p.a., sąd umorzył postępowanie administracyjne".

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł [...] Kurator Oświaty, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu:

1) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy poprzez nieprawidłową wykładnię przepisu art. 68 ust. 7 u.p.o. i przyjęcie, że stanowi on wyłączną podstawę prawną do rozszerzenia kształcenia o nowe zawody przez szkołę publiczną prowadzoną przez inny podmiot niż jednostka samorządu terytorialnego oraz uchylenie prawidłowych decyzji organów I i II instancji i umorzenie postępowania administracyjnego, a w konsekwencji naruszenie przez Sąd art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz § 3 p.p.s.a., podczas gdy rozszerzenie kształcenia we wskazanej powyżej sytuacji wymaga zmiany decyzji administracyjnej o zezwoleniu na założenie szkoły;

2) naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 155 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że rozszerzenie kształcenia o nowe zawody przez szkołę publiczną prowadzoną przez inny podmiot niż jednostka samorządu terytorialnego nie wymaga zmiany zezwolenia na założenie szkoły na podstawie art. 155 k.p.a. i uchylenie prawidłowych decyzji organów I i II instancji, podczas gdy Prezydent Miasta [...] właściwie zastosował ten przepis jako podstawę zmiany zezwolenia i zasadnie odmówił dokonania zmiany w zakresie dodania nowych zawodów, w jakich kształci [...] Szkoła "[...]" w [...] ze względu na brak zaistnienia przesłanek wynikających z brzmienia przepisu art. 155 k.p.a.; tj.: z uwagi, że za zmianą decyzji nie przemawia interes społeczny ani słuszny interes strony, a [...] Kurator Oświaty zasadnie utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Mając powyższe na uwadze skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi. Jednocześnie [...] Kurator Oświaty wniósł o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych, a także rozpoznanie niniejszej skargi na posiedzeniu niejawnym oświadczając jednocześnie, iż zrzeka się rozprawy.

Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Przede wszystkim zwrócić należy uwagę, iż w przedmiotowej sprawie z wnioskiem o rozszerzenie struktury zawodów o nowe zawody, tj. [...] wystąpiła [...] Szkoła "[...]" w [...], która działa na podstawie zezwolenia, które określa m. in. zawód lub zawody, w których kształci szkoła zgodnie z § 5 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 18 sierpnia 2017 r. w sprawie szczegółowych zasad i warunków udzielania i cofania zezwolenia na założenie przez osobę prawną lub osobę fizyczną szkoły lub placówki publicznej. Jest to o tyle istotne, że założenie szkoły lub placówki publicznej przez osobę prawną inną niż jednostka samorządu terytorialnego lub osobę fizyczną wymaga zezwolenia (które jest decyzją administracyjną) właściwego organu jednostki samorządu terytorialnego, której zadaniem jest prowadzenie szkół lub placówek publicznych odpowiednio danego typu lub rodzaju, wydanego po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty. Zatem to treść powstałego w ten sposób stosunku administracyjnoprawnego łączącego założyciela szkoły (organ prowadzący szkołę) z organem administracyjnym (wójtem, burmistrzem, prezydentem miasta, starostą lub marszałkiem województwa) determinuje możliwość założenia i zasady prowadzenia szkoły lub placówki publicznej przez osobę prawną, inną niż jednostka samorządu terytorialnego lub przez osobę fizyczną. Wydanie takiego zezwolenia nakłada na organ prowadzący szkołę szereg zobowiązań wynikających z prowadzenia szkoły publicznej (np. zapewnienie powszechnej dostępności do szkoły, nieodpłatności kształcenia, kształcenia w zawodach wskazanych w zezwoleniu). Z drugiej strony, ponieważ edukacja jest zadaniem publicznym, jednostka samorządu terytorialnego na terenie, której jest prowadzona taka szkoła, przekazuje stosowne na jej rzecz stosowne środki finansowe. Ograniczenia wynikające z obowiązku uzyskania zezwolenia na założenie i prowadzenie szkoły publicznej wiążą się z koniecznością ochrony interesu publicznego, który determinowany jest przez dwie przesłanki tj. poprawę warunków kształcenia oraz korzystne uzupełnianie sieci szkół publicznych. Obie przesłanki muszą zostać spełnione kumulatywnie, aby mogło dojść do wydania zezwolenia. Są to zatem przesłanki równoprawne i równoważne. Nie jest zatem wystarczające, aby utworzenie nowej szkoły publicznej poprawiło warunki kształcenia, konieczne jest również, aby nowa szkoła uzupełniła korzystnie sieć szkół. A contrario wyklucza się tworzenie szkół publicznych ponad potrzeby, gdyż utrzymanie ze środków publicznych szkół w ilości przekraczających potrzeby danej wspólnoty nie jest w interesie publicznym (zob. wyrok NSA z 25 września 2024 r., sygn. III OSK 4720/21). Nadto, to z treści zezwolenia wynika, w przypadku szkoły prowadzącej kształcenie zawodowe – zawód lub zawody, w których szkoła zamierza kształcić. W konsekwencji zawód lub zawody wykazane w zezwoleniu oraz w statucie szkoły, a także te, w ramach których realnie w danym roku szkolnym (zgodnie z przyjętym arkuszem organizacyjnym) następuje kształcenie muszą być ze sobą spójne. Oznacza, to także, że zarówno organ jednostki samorządu terytorialnego, jak i kurator oświaty nie mogą być pomijani przy zamiarze dodania do dotychczasowej oferty nowych zawodów, których kształcenia zamierza się podjąć szkoła prowadzona przez osobę prawną lub osobę fizyczną.

Zarówno Sąd I instancji, jak i strona skarżąca kasacyjnie prawidłowo wskazują, że ustalenie zawodów, w których kształcić będzie szkołą następuje w sposób określony w art. 68 ust. 7 u.p.o., po spełnieniu wymogów, o których mowa w tym przepisie. Niewątpliwie kwestia ustalenia w jakich zwodach szkoła zamierza kształcić uczniów została uregulowana w art. 68 ust. 7 u.p.o. Z przepisu tego wynika, że kwestię tę ustala dyrektor szkoły po spełnieniu przesłanek określonych w tym przepisie (porozumienie z organem prowadzącym szkołę, opinia wojewódzkiej rady rynku pracy, nawiązanie współpracy z odpowiednimi pracodawcami). Treść tego przepisu nie budzi wątpliwości co do tego kto dokonuje ustaleń w tym zakresie we współdziałaniu ze wskazanymi tam podmiotami.

Przepis art. 68 ust. 7 u.p.o. dotyczy wszystkich szkół publicznych niezależnie od tego czy organem prowadzącym jest jednostka samorządu terytorialnego czy też inna osoba prawna bądź osoba fizyczna. Wskazuje na to fakt, że wymieniony przepis znajduje się w rozdziale 3 ustawy zatytułowanym "Zarządzanie szkołami i placówkami publicznymi" co prowadzi do wniosku, że ustawodawcy chodziło o to aby obejmował on wszystkie szkoły publiczne niezależnie od tego jaki jest status prawny organu prowadzącego szkołę. Należy jednak pamiętać o podstawowej różnicy pomiędzy szkołą, której organem założycielskim jest jednostka samorządu terytorialnego a szkołą, dla której organem założycielskim jest osoba prawna lub osoba fizyczna, a która wymaga uzyskania zezwolenia dla rozpoczęcia swojej działalności. Stąd też wszelkie zmiany związane z istotnymi elementami stosunku administracyjnoprawnego (a takim jest katalog zawodów, w ramach których będzie kształcić szkoła) wymagają dokonania zmiany zezwolenia na założenie szkoły.

Ubocznie jedynie należy zwrócić uwagę iż z dniem 30 września 2023 r. nastąpiła zmiana stanu prawnego poprzez nadanie nowego brzmienia § 7 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Edukacji i Nauki z dnia 18 sierpnia 2017 r. w sprawie szczegółowych zasad i warunków udzielania i cofania zezwolenia na założenie przez osobę prawną lub osobę fizyczną szkoły lub placówki publicznej (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 31), zgodnie z którym zezwolenie na założenie szkoły może być cofnięte w przypadku "prowadzenia przez szkołę prowadzącą kształcenie zawodowe kształcenia w zawodzie innym niż wskazany w zezwoleniu, o którym mowa w § 5 ust. 1 pkt 6".

Zasadny jest również pogląd, iż możliwość zmiany zezwolenia na założenie szkoły publicznej może nastąpić na podstawie art. 155 k.p.a. Możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 k.p.a. wymaga łącznego spełnienia następujących warunków: decyzja ostateczna musi przyznawać prawo, strona musi wyrazić zgodę na jej zmianę lub uchylenie, przepisy szczególne nie mogą sprzeciwiać się jej weryfikacji, a ponadto za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawiać musi interes społeczny lub słuszny interes strony. Przy czym zmiana tej decyzji musi być prawnie dopuszczalna na gruncie przepisów prawa materialnego, w oparciu o które pierwotnie ukształtowano w sposób władczy stosunek administracyjnoprawny (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 lipca 2024 r., sygn. akt III OSK 2482/22; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z 3 lutego 2022 r., sygn. akt II SA/Go 810/21). Istotne jest także to, że decyzja wydana w trybie art. 155 k.p.a. jest decyzją uznaniową, co oznacza, że do organu rozstrzygającego należy ocena w konkretnej sprawie, czy istnieją podstawy do uchylenia lub zmiany decyzji, jak też wybór jednego z możliwych rozwiązań.

Bezspornie zezwolenie na założenie szkoły publicznej przez osobę prawną lub osobę fizyczną należy do kategorii decyzji po części uznaniowej. Oprócz bowiem przesłanek zależnych wyłącznie od podmiotu występującego z wnioskiem, warunkiem uzyskania zezwolenia jest wymóg ocenny polegający na pozytywnym zweryfikowaniu, że utworzenie nowej szkoły publicznej będzie sprzyjało poprawie warunków kształcenia, a także korzystnie uzupełniało sieć szkół publicznych na danym terenie. Zatem w ocenie sądu zezwolenie na założenie szkoły jest taką decyzją administracyjną, która z racji jej charakteru częściowo uznaniowego może podlegać zmianom w oparciu o art. 155 k.p.a. Decyzja uznaniowa (dyskrecjonalna) pozwala organowi na zachowanie swobody rozstrzygnięcia pomimo spełnienia przez jednostkę ustawowych przesłanek. Co do zasady ustawodawca stosuje konstrukcję decyzji uznaniowych w sytuacjach, gdy w interesie ogółu jest zachowanie, po stronie organu prawa do odmowy spełnienia żądania jednostki, nawet gdy ta wypełni ustawowe wymogi.

W sprawie zachodzi także tożsamość podmiotowa i przedmiotowa, gdyż mamy do czynienia z tymi samymi prawami i obowiązkami, tych samych podmiotów, ukształtowanymi obowiązującą decyzją, tym samym lub zachowującym ciągłość regulacji stanem prawnym i niezmienionym w kwestiach prawnie istotnych stanem faktycznym.

Jeżeli decyzja administracyjna mająca charakter decyzji uznaniowej zostanie zaskarżona do sądu, podstawowym zadaniem sądu jest zbadanie, czy organ prawidłowo ustalił stan faktyczny. Inaczej niż przy sądowej kontroli decyzji związanej, sąd nie ma kompetencji do określenia organowi administracji wykładni przepisów w taki sposób, który wskazywałby, jak organ ten powinien sprawę rozstrzygnąć. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 11 sierpnia 2017 r., sygn. akt I OSK 2884/15, kontrola decyzji mającej charakter uznaniowy ogranicza się do badania, czy decyzja nie nosi cech dowolności, a więc czy znajduje oparcie w materiale dowodowym. Nie ocenia się rozstrzygnięcia, a samo postępowanie poprzedzające wydanie decyzji. Badaniu przez sąd podlega to, czy organ prawidłowo zebrał materiał dowodowy i rozważył okoliczności mogące mieć wpływ na wybór rozstrzygnięcia. Sąd wskazał w powołanym wyroku również, że nie można oceniać tego rodzaju decyzji z punktu widzenia ich słuszności.

Oceniając, w tym zakresie zaskarżoną decyzję należy podkreślić, że organy administracyjne podkreśliły, że wniosek Fundacji [...] z siedzibą w [...] nie spełnia przesłanki interesu społecznego, ani słusznego interesu strony z art. 155 k.p.a. Wnioskodawca dążył do rozszerzenia kształcenia o następujące zawody: [...]. Kurator wskazał, że na terenie powiatu Miasta [...] funkcjonują [...] szkoły publiczne prowadzone przez Samorząd Województwa [...]: [...], które kształcą w zawodach: [...] ([...], [...] ([...] uczniów na [...] miejsca), [...] ([...] uczniów na [...] miejsc), [...] ([...] uczniów na [...] miejsca), przy zdawalności egzaminów praktycznych [...]% i egzaminów teoretycznych w granicach [...]%. Tym samym w tych szkołach publicznych są jeszcze wolne miejsca i nie ma potrzeby otwierania kształcenia w tych samych zawodach w innej szkole publicznej.

Natomiast kształcenie w zawodach: [...] na terenie Miasta [...] odbywa się w ramach szkół niepublicznych: [...] (w tych [...] ostatnich Szkołach kształcenie jest nieodpłatne).

Zatem rozszerzenie kształcenia o nowe kierunki w żaden sposób nie będzie sprzyjało poprawie warunków kształcenia. Nauczanie w zakresie części wnioskowanych zawodów jest prowadzone przez szkoły publiczne, a zatem rozszerzenie struktury zawodów nie będzie uzupełniało sieci szkół publicznych. Zdaniem organu argumentacja strony o podnoszeniu poziomu wiedzy i umiejętności oraz zdolności do przyszłego zatrudnienia wyrażona w piśmie z [...] maja 2022 r. nie ma pokrycia w efektach kształcenia w szkole. Do dotacji za okres styczeń - październik w 2022 r. Fundacja wykazała [...] słuchaczy. Uczniowie, którzy byli wykazywani przez 8-10 miesięcy, tj. którzy uczęszczali na zajęcia systematycznie, kończąc jeden semestr nauczania to [...] słuchaczy - zatem [...]% wszystkich. Szkoła kształci na kierunkach, których cykl nauczania trwa 1,5 roku czyli trzy semestry ([...]) lub 2 lata czyli cztery semestry ([...]) - tak więc semestry końcowe to III lub IV. Liczba słuchaczy tych semestrów to [...] - zatem [...]% wszystkich uczniów. W 2022 r. egzamin zawodowy zdało [...] absolwentów czyli [...]% uczniów ostatnich semestrów. Z powyższego wynika, że z wykazanych w 2022 r. do dotacji [...] uczniów do egzaminu kończącego szkołę przystąpiło [...]% uczniów.

Podsumowując kurator zasadnie podkreślił, iż zmiana zezwolenia na prowadzenie szkoły publicznej w trybie art. 155 k.p.a. powinna sprzyjać poprawie warunków kształcenia, a także korzystnie uzupełniać sieć szkół publicznych w odpowiednio tej miejscowości, gminie, powiecie, województwie lub regionie. Dotacje, o których mowa w art. 25 ust. 3 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 1930) wypłacane są na każdego ucznia z budżetu jednostki samorządu terytorialnego będącej dla tych szkół organem rejestrującym, w wysokości równej kwocie przewidzianej na takiego ucznia w części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostki samorządu terytorialnego. Przyznanie zatem środków publicznych powinno mieć zatem miejsce wówczas, gdy istniejąca na danym terenie sieć szkół państwowych i będących własnością jednostek samorządu terytorialnego nie jest w stanie zaspokoić określonego rodzaju potrzeb edukacyjnych miejscowej wspólnoty samorządowej. Rozszerzenie struktury zawodów w [...] Szkole [...] w [...] nie będzie służyło realizacji interesu społecznego i nie będzie stanowiło korzystnego uzupełnienia sieci szkół publicznych, ponieważ we wskazanych we wniosku zawodach jest prowadzone nauczanie w szkołach publicznych, niepublicznych, a nawet w szkołach [...].

Wobec powyższego, zdaniem sądu, przedstawiona przez organy argumentacja w świetle całokształtu materiału dowodowego, daje podstawę do uznania, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do naruszenia granic uznania administracyjnego.

W tym stanie rzeczy stwierdzając, że skarga kasacyjna jest uzasadniona, a istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny miał podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku oraz do rozpoznania skargi w oparciu o art. 188 p.p.s.a., a w następstwie tego do oddalenia skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. Na koszty postępowania składają się: wpis od skargi kasacyjnej – 100 zł. oraz koszty zastępstwa procesowego za II instancję – 360 zł. Łącznie stanowi to kwotę 460 złotych.