Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Małgorzata Małaszewska - Litwiniec Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka (spr.) sędzia WSA Wanda Zielińska - Baran po rozpoznaniu w dniu 15 stycznia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi B.L. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] maja 2020 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę.

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] maja 2020 r., znak: [...] Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej jako minister, organ), po rozpatrzeniu zażalenia B. L. (dalej skarżąca) na postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nr [...] z dnia [...] lipca 2019 r., znak: [...] odmawiającego uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę wolnostojącego budynku jednorodzinnego z infrastrukturą techniczną przy ul. [...] we W., utrzymał to postanowienie w mocy.

W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny.

W dniu 9 lipca 2020 r. Prezydent [...] – w związku z postępowaniem o ustalenie warunków zabudowy dla B. L. (dalej: skarżąca) – wystąpił do [...] Wojewódzkiego Konserwatorska Zabytków o uzgodnienie projektu decyzji o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie wolnostojącego budynku jednorodzinnego z infrastrukturą techniczną przy ul. [...] we W. na działce nr ewid. [...], [...], obręb S..

Postanowieniem z dnia [...] lipca 2019 r. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków (dalej: wojewódzki konserwator) odmówił uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla wyżej opisanej inwestycji. W uzasadnieniu postanowienia stwierdzono, że budowa budynku mieszkalnego w drugiej linii zabudowy jest niemożliwa z konserwatorskiego punktu widzenia, ponieważ na terenie zabytkowego układu urbanistycznego osiedla S. zachowany został historyczny sposób lokalizowania zabudowy mieszkalnej przy ulicy, z zabudową gospodarczą i pomocniczą w głębi parceli. Od powyższego rozstrzygnięcia skarżąca złożyła zażalenie.

Po rozpatrzeniu zażalenia zaskarżonym postanowieniem minister utrzymał ww. rozstrzygnięcie w mocy. W uzasadnieniu postanowienia organ wyjaśnił, że właściwość organu konserwatorskiego w rozpatrywanej sprawie wynika z faktu, że teren objęty przedmiotową inwestycją położony jest na obszarze historycznego układu urbanistycznego osiedla S. we W., ujętego w gminnej ewidencji zabytków założonej Zarządzeniem nr [...] Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 2014 r. Zdaniem ministra, organ ochrony zabytków pierwszej instancji, słusznie odmówił uzgodnienia projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji kierując się zasadą określoną w treści art. 4 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, zgodnie z którą ochrona zabytków polega m. in. na podejmowaniu przez organy administracji publicznej działań mających na celu zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków oraz udaremnianie niszczenia i niewłaściwego korzystania z zabytków. W ocenie ministra budowa wolnostojącego budynku mieszkalnego w drugiej linii zabudowy na terenie zabytkowego układu urbanistycznego osiedla S., jest niezgodna z historycznym sposobem lokalizacji zabudowy mieszkalnej przy ulicy, z zabudową gospodarczą w głębi parceli. Budowa drugiego budynku mieszkalnego w części działki gruntowej, przeznaczonej na teren zielony wpłynie negatywnie na chronione wartości układu urbanistycznego poprzez ahistoryczny sposób zagospodarowania parceli i wprowadzenie drugiej linii zabudowy w głąb działek gruntowych.

Odnosząc się zaś do treści zażalenia minister wyjaśnił, że fakt istnienia na terenie zabytkowego układu urbanistycznego osiedla S., budynków mieszkalnych położonych w drugiej linii zabudowy, nie implikuje możliwości dalszej degradacji wartości chronionych na terenie tego zabytku obszarowego. Organ podkreślił, że jedną z jego największych wartości, zachowanych w znacznej części na terenie tego osiedla, jest sposób zagospodarowania parceli polegający na budowie domu mieszkalnego przy ulicy z zachowaniem wolnej lub zabudowanej budynkami gospodarczymi przestrzeni w głębi parceli.

Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem skarżąca za pośrednictwem organu wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę zarzucając organowi naruszenie:

- przepisów postępowania, tj. art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 1960 r., Nr 30, poz. 168 z późn. zm., dalej jako "Kpa") poprzez utrzymanie w mocy postanowienia naruszającego prawo,

- przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 oraz 80 K.p.a. polegające na niedokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy i nie rozpatrzeniu całego materiału dowodowego, co w konsekwencji skutkowało błędnym przyjęciem przez organ II instancji, że planowana przez skarżącą inwestycja pozostaje w kolizji z wartościami zabytkowymi układu urbanistycznego osiedla S.,

- przepisów postępowania, tj. art. 107 § 3 K.p.a. poprzez niepełne, nienależyte uzasadnienie własnego stanowiska, w szczególności z punktu widzenia zasady przekonywania (art. 11 K.p.a.) oraz zasady pogłębiania zaufania oraz świadomości i kultury prawnej (art. 8 K.p.a.).

W oparciu o tak postawione zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia ministra jak i postanowienia organu pierwszej instancji, a także o zasądzenie na jej rzecz kosztów niniejszego postepowania.

W odpowiedzi na skargę minister podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna i podlega oddaleniu.

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, ponieważ zgodnie z art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej P.p.s.a.), sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, a które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.

Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu jest postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] maja 2020 r. oraz utrzymane nim w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] lipca 2019 r. odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie wolnostojącego budynku jednorodzinnego z infrastrukturą techniczną przy ul. S. we W. na działce nr ew. [...], [...], obręb S..

Zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 2 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r., poz. 292, ze zm.) decyzję o warunkach zabudowy, w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych formami ochrony zabytków, o których mowa w art. 7 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz ujętych w gminnej ewidencji zabytków, wydaje się po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Uzgodnienia dokonuje się w trybie art. 106 K.p.a., według którego jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. Zatem tryb wskazany w art. 106 K.p.a. będzie miał zastosowanie w sytuacji, w których przed podjęciem decyzji organ zwraca się o wyrażenie stanowiska do innego organu administracji publicznej.

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, wynik postępowania uzgodnieniowego ma charakter wiążący dla organu orzekającego w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Co za tym idzie, może mieć on decydujący wpływ na końcowe rozstrzygnięcie podjęte w postępowaniu głównym. Wszczęcie postępowania uzgodnieniowego następuje na wniosek organu wydającego decyzję. Organ występuje o dokonanie uzgodnienia warunków zabudowy dla inwestycji objętej wnioskiem inwestora i przekazuje projekt decyzji o warunkach zabudowy. Zauważyć należy, że uzgodnienie aktu polega na wyrażeniu zgody na konkretną treść proponowanego rozstrzygnięcia, które wojewódzki konserwator zabytków zobowiązany jest - jako organ uzgadniający - ocenić przez pryzmat regulacji prawnych dotyczących ochrony zabytków.

Zgodnie z art. 3 pkt 2 w związku z pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2020 r., poz. 282) zabytkiem nieruchomym jest nieruchomość, jej część lub zespół nieruchomości, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Z kolei stosownie do art. 3 pkt 12 ww. ustawy historyczny układ urbanistyczny to przestrzenne założenie miejskie zawierające zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy zaprojektowanej zieleni, rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych, w tym ulic lub sieci dróg. Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami ochronie i opiece podlegają, bez względu na stan zachowania zabytki nieruchome będące, w szczególności układami urbanistycznymi i zespołami budowlanymi.

Z ustaleń organów wynika, że działka inwestycyjna nr [...], [...], obręb S. zlokalizowana jest na terenie historycznego układu urbanistycznego osiedla S. we W. ujętego w gminnej ewidencji zabytków założonej Zarządzeniem nr [...] Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 2014 r. Organy ustaliły, że zachowany dawny układ ruralistyczny występuje w rejonie ul. [...], [...], [...] i [...]. Ulica [...] przeciwna go południkowo. Jej wnętrze urbanistyczne na omawianym odcinku – w granicach historycznego układu S., między ul. [...] i [...] - tworzy frontowa, zwykle wolnostojąca zabudowa mieszkaniowa, w większości jedno lub dwu kondygnacyjna (wyjątkowo do czterokondygnacyjna) poprzedzona ogródkami, której towarzyszą ogrody zajmujące pozostałą tylną część parceli. Wynika z tego, że S. na obszarze ujętym w ewidencji zabytków zachowały w znacznym stopniu czytelny wiejski (podmiejski) charakter funkcjonalno-przestrzenny i architektoniczny: układ komunikacyjny, częściowo parcelację i zagospodarowanie na poziomie kwartałów i działek. W konsekwencji ochronie podlega zasadnicze rozplanowanie przestrzenne i funkcjonalne na poziomie osiedla i parcel, czyli frontowe sytuowanie zabudowy z wolną od zainwestowania tylna częścią działki, która przeznaczana była przede wszystkim na zieleń ogrodową i treny rekreacyjne. Taki sposób zagospodarowania poszczególnych działek nadal jest dominujący na terenie zabytkowego osiedla S.. Działka na której planowana jest inwestycja stanowi częściowo zabudowaną (od frontu) działkę. Budynek projektowany ma powstać na obszarze pierwotnie przeznaczonym na zieleń ogrodową i zgodzić się należy z organem, że kontynuacja zabudowy mieszkaniowej w drugiej linii zabudowy (w głębi parceli) nie znajduje uzasadnienia w zabytkowej strukturze osiedla i jest sprzeczna z historycznym sposobem zagospodarowania poszczególnych parcel, jak i całego założenia urbanistycznego osiedla S..

Podzielić należy stanowisko organów, że przedstawiony projekt decyzji o warunkach zabudowy planowanej inwestycji narusza przepisy ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, a w szczególności art. 4 i 13 tej ustawy. Art. 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nakłada na organy konserwatorskie obowiązek podejmowania wszelkich działań mających na celu m.in. zapobieganie wszelkim działaniom, mogącym prowadzić do uszkodzenia zabytków, względnie do ich całkowitego zniszczenia. W warunkach przedmiotowej sprawy, pozytywne uzgodnienie przedstawionego projektu decyzji o warunkach zabudowy, stoi w sprzeczności z celami jakim mają służyć działania organów konserwatorskich. Uzgodnienia dokonywane przez organy konserwatorskie w trybie art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, mają charakter uznania administracyjnego. Sąd dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia nie dopatrzył się, aby stanowisko ministra jako organu konserwatorskiego, w niniejszej sprawie przekroczyło granice uznawania administracyjnego, miało charakter arbitralny, czy też dowolny. Minister dokonał, w ocenie Sądu, wnikliwego i wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia przekonująco umotywował odmowę uzgodnienia warunków zabudowy dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Powyższe ocena odnosi się również do postanowieni organu I instancji. Uprawnione jest stanowisko organu, że budowa planowanego budynku jednorodzinnego na działce nr [...] tj. na obszarze przeznaczonym na ogrody i funkcje rekreacyjne spowoduje zagęszczenie zabudowy wobec historycznych zasad kompozycyjnych obowiązujących na osiedlu S. i jest niedopuszczalne z konserwatorskiego punktu widzenia. Realizacja planowanego budynku mieszkalnego na obszarze pierwotnie przeznaczonym na zieleń i tereny rekreacyjne mogłyby negatywnie wpłynąć na historyczny układ przestrzenny, a także naruszyć wartości architektoniczne poszczególnych budowli. Sąd zgadza się ponadto z twierdzeniem organu, że okolicznościach niniejszej sprawy dopuszczalna jest jedynie inwestycja polegająca na uzupełnieniu zabytkowej zabudowy, zgodnie z utrwalonymi historycznymi zasadami urbanistycznymi (zabudowa frontowa i niewielka, parterowa zabudowa towarzysząca, pomocnicza, gospodarcza i rekreacyjna).

Biorąc pod uwagę powyższe rozważania nalży podkreślić, że wbrew zarzutom skargi, w sprawie dokładnie ustalono stan faktyczny sprawy, rozstrzygnięcie uwzględnia cały materiał dowodowy, co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Organy konserwatorskie w sposób wystarczająco przekonywujący przedstawiły swoje stanowisko, które jak już wspomniano wcześniej nie nosiło znamion dowolności a oparte było na ocenie wynikającej z ustalonego stanu faktycznego sprawy, doświadczenia i wiedzy organu administracyjnego z zakresu ochrony zabytków.

Wobec powyższego niezasadne są zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 i art. 8 i 11 K.p.a. Nie zasadny jest również, wobec powyższych rozważań, zarzut naruszenia art. 138 § 1 K.p.a. w związku z art. 144 K.p.a.

Odnosząc się do zarzutu skargi że przedmiotowe osiedle zostało objęte formą ochrony konserwatorskiej niecałe 6 lat temu, zatem przedmiotem ochrony uczyniono stan zagospodarowania tego obszaru z dnia założenia gminnej ewidencji zabytków, a nie pierwotny układ urbanistyczny. Jednakże należy zauważyć, że mimo przekształceń tego układu urbanistycznego na przestrzeni lat, w 2014 roku uznano, że istnieją podstawy do objęcia układu urbanistycznego osiedla S. ochroną konserwatorską. Ochrona ta obejmuje przestrzenne założenie osiedla S., określone przez historyczne rozplanowanie placów i ulic, historyczny kształt i wielkość działek oraz ich sposób zagospodarowania, współzależność między zabudową, zielenią a otwartą przestrzenią parametry przestrzenne zabudowy oraz jej dominujące formy kształtujące układ urbanistyczny historycznego założenia, które nadal istnieją.

Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut skargi, że częściowe przekształcenie tego układu urbanistycznego, na które wskazuje w skardze skarżąca, nie implikuje możliwości dalszego degradowania wartości zabytkowego układu urbanistycznego osiedla S. we W. (zob. np. wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2020 r., sygn.. II OSK 905/19).

Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie znajdując podstaw do uznania, że zaskarżone postanowienie narusza obowiązujące prawo - na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił.