Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Piotr Chybicki po rozpoznaniu w dniu 31 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu I. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...], nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. Uchyla zaskarżona decyzję. 2. Zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz I. S. kwotę 597,00 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. WSA/wyr.1 – sentencja wyroku

Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (Kolegium), działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735, dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania M. P. od decyzji z dnia [...] wydanej przez Wójta Gminy [...] (organ I instancji) w sprawie ustalenia na wniosek I. S. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo-usługowego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną oraz zagospodarowaniem terenu działki o nr ew. [...] w obrębie [...], gmina [...] - uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Zakwestionowana decyzja została podjęta w następujących okolicznościach faktycznych sprawy.

W dniu 23 czerwca 2021 r. do Urzędu Gminy [...] wpłynął wniosek I. S. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo-usługowego wraz z infrastrukturą techniczną i miejscami postojowymi na terenie działek nr [...] obręb [...], gmina [...]. We wniosku podano wielkość powierzchni terenu przewidzianego pod inwestycję - ok. 2850 m2. Wskazano, że planowany budynek ma mieć powierzchnię ok. 760 m2, powierzchnię sali sprzedaży - do 500 m2, kubaturę - do 3500 m2, jedną kondygnację, dach dwuspadowy.

Decyzją z dnia [...] organ ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo-usługowego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną oraz zagospodarowaniem terenu działki o nr ew. [...] w obrębie [...], gmina [...]. W decyzji ustalono następujące parametry planowanej inwestycji: maksymalna powierzchnia sprzedaży: 500 m2; usytuowanie budynku - główną kalenicą budynku w przybliżeniu równolegle do linii rozgraniczającej z działką o nr ew. [...]; maksymalna wysokość poziomu okapu budynku: w przedziale 4,1 m - 6,2 m mierzone od poziomu terenu przy głównym wejściu do budynku do okapu głównej połaci dachowej; dopuszczalna maksymalna wysokość budynku: w przedziale 6,4 m - 10,2 m mierzone od poziomu terenu przy głównym wejściu do budynku do najwyższego punktu pokrycia dachowego; liczba kondygnacji nadziemnych - 1; dopuszczalne rodzaje dachów dla głównej połaci dachowej: dachy dwuspadowe o symetrycznym kącie nachylenia połaci dachowych; nie określa się rodzaju oraz kąta nachylenia pozostałych dachów stanowiących uzupełnienie głównej połaci dachowej; dopuszczalne kąty nachylenia dla głównej połaci dachowej: w przedziale 5° - 45°; maksymalna szerokość elewacji frontowej budynku: w przedziale 15,8 m - 23,7 m; maksymalna powierzchnia zabudowy budynku handlowo-usługowego: 760 m2; stosunek powierzchni biologicznie czynnej do powierzchni działki: min. 20/100; stosunek powierzchni zabudowy do powierzchni działki: w przedziale od 20/100 do 32/100. Ponadto ustalono nieprzekraczalną linię zabudowy - w odległości 8,0 m od zewnętrznych krawędzi jezdni drogi wojewódzkiej o nr [...] (działka o nr ew. [...]), zgodnie z załącznikiem graficznym do decyzji. W uzasadnieniu decyzji zacytowano przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, mające zastosowanie w sprawie i stwierdzono, że decyzja jest zgodna z przepisami prawa i kompletna z punktu widzenia celu, któremu ma służyć.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył M. P., zarzucając jej naruszenie: art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r., poz. 741, dalej: u.p.z.p.) poprzez przyjęcie, że zostały spełnione warunki do wydania decyzji o warunkach zabudowy i stwierdzenie, że co najmniej jedna działka dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu; art. 1 ust. 2 pkt 1 i 7 u.p.z.p. oraz. art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji, polegające na niewłaściwym jego zastosowaniu i przyjęciu, że w sytuacji, w której w obszarze analizowanym brak jest obiektu pozwalającego na ustalenie warunków i zagospodarowania terenu, jest możliwe określenie takich warunków; art. 6 i art. 8 k.p.a. poprzez wydanie decyzji z naruszeniem, zasady praworządności w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej, mając na względzie jedynie interes wnioskodawcy, naruszając tym samym chroniony prawem interes osób trzecich; art. 11, art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie zasadności podjętej decyzji i jej niewyczerpujące uzasadnienie faktyczne i prawne.

W uzasadnieniu odwołania podał, że w obszarze analizowanym brak jest zabudowy, dla podstawie której możliwe byłoby ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Wskazał, że działki nr [...] stanowiące teren planowanej inwestycji są zabudowane zespołem budynków, wchodzących w skład prawdopodobnie zabudowy zagrodowej, a z decyzji nie wynika, czy projektowana zabudowa będzie stanowiła uzupełnienie już istniejącego zagospodarowania terenu czy też dodatkowo zostanie wprowadzona nowa funkcja na wnioskowanym terenie. Ponadto w decyzji nie określono wymaganej liczby miejsc parkingowych.

W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] Kolegium podniosło, że we wniosku inicjującym niniejsze postępowanie inwestor nie wskazał parametrów przedmiotowej inwestycji. Podał jedynie powierzchnię zabudowy oraz powierzchnię sprzedaży planowanego budynku. Ponadto, jak wynika ze znajdującej się w aktach sprawy mapy, na działkach stanowiących teren inwestycji znajdują się już jakieś budynki. Z wniosku ani z decyzji nie wynika, czy planowana inwestycja ma powstać obok istniejącej zabudowy czy też zabudowa ta ma zostać zburzona, a przedmiotowy budynek powstać zamiast niej. Powyższe wymaga uzupełnienia przy ponownym rozpatrywaniu sprawy. Ze sporządzonej w niniejszej sprawie analizy wynika, że szerokość frontu terenu objętego wnioskiem wynosi 18 m, zatem obszar analizowany wyznaczono w odległości 54 m w każdą stronę od granic działki, przy czym działki, które częściowo zawierają się w promieniu trzykrotnej szerokości frontu działki zostały włączone do obszaru analizowanego w całości. W analizie podano, że w tak wyznaczonym obszarze analizowanym znalazła się zabudowa: mieszkaniowa jednorodzinna w zabudowie wolnostojącej, mieszkaniowa wielorodzinna, mieszkaniowo-usługowa, usługowa (biurowa, handlowa oraz obiekty użyteczności publicznej) oraz zabudowa gospodarcza, garażowa i gospodarczo-garażowa. Z zestawienia tabelarycznego zawierającego objęte analizą działki wynika, że na działce nr [...] znajduje się zakład opieki zdrowotnej, na działce nr [...] - zabudowa usługowa (biurowa), zaś na działkach nr [...] - budynki o funkcji mieszkaniowej i usługowej. Nie wiadomo jednak, jakiego rodzaju usługi są świadczone w tych budynkach. Nie wiadomo zatem również, na jakiej podstawie organ stwierdził, że planowana inwestycja stanowić będzie kontynuację funkcji istniejącej w obszarze analizowanym. Przedmiotowy budynek pełnić ma funkcję handlowo-usługową: handel detaliczny i usługi finansowe, zaś z analizy nie wynika, by w sąsiedztwie znajdowały się jakieś budynki o funkcji handlowej, a funkcja usługowa opisana jest zbyt ogólnie, by móc przesądzić o jej kontynuacji przez planowaną zabudowę.

Przechodząc do analizy poszczególnych parametrów ustalonych dla planowanej inwestycji Kolegium wskazało, że zgodnie z treścią § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588, dalej: rozporządzenie), wskaźnik wielkości nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Ze sporządzonej w niniejszej sprawie analizy wynika, że średnia wartość tego parametru w obszarze analizowanym wynosi 31.98 %, natomiast dla planowanej inwestycji wyznaczono go w przedziale 20%- 32%. Zgodnie z treścią § 6 ust. 1 rozporządzenia, szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Ze sporządzonej w niniejszej sprawie analizy wynika, że średnia wartość tego parametru w obszarze analizowanym wynosi 19,71 m, a dla planowanej inwestycji ustalono go w przedziale 15,8 m do 23.7 m. Zastosowano zatem dopuszczalną 20% tolerancję tego wskaźnika, jednak z odstępstwem zarówno w górę, jak i w dół, co jest błędem. Kolejnym parametrem, którego prawidłowość sposób ustalenia budzi wątpliwości jest wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej planowanej inwestycji. Stosownie do treści § 7 ust. 1 rozporządzenia, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Ponadto, § 8 cyt. rozporządzenia stanowi, że geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. W odniesieniu do tego parametru w niniejszej sprawie podano, że średnia wysokość kalenicy wynosi 8.05 m. a dachy są dwuspadowe, jednospadowe i płaskie o kątach nachylenia głównych połaci dachowych w przedziale 5° - 45°. Nie wiadomo jednak, który rodzaj dachów czy też kąt nachylenia połaci dachowych jest dominujący w obszarze analizowanym. Poza tym ustalenie kąta nachylenia połaci dachowych w przedziale od 5° do 45°daje zbyt dużą dowolność inwestorowi i nie zapewnia zachowania ładu przestrzennego.

W sprzeciwie wywiedzionym do tut. Sądu na decyzję Kolegium pełnomocnik I. S. wniósł o jej uchylenie i zasadzenie kosztów postępowania. Wskazał, że w ocenie Kolegium wady decyzji organu I instancji polegają na tym, że Wójt nie wyjaśnił, z czego wywiódł zachowanie tzw. zasady dobrego sąsiedztwa, gdyż analiza nie podaje, by w sąsiedztwie zlokalizowano jakąkolwiek zabudowę usługową. Powyższy pogląd jest błędny, bowiem zgodnie § 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1589) w decyzji ustalającej warunki zabudowy nie precyzuje się rodzaju usług lub działalności usługowej. Odnosząc się do zarzutu Kolegium dotyczącego wysokości gzymsu, to również jest on pozbawiony podstaw bowiem wysokość ta jest bardzo zróżnicowana i zachodzi potrzeba skorzystania z wyjątku wskazanego w § 7 ust. 4 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Natomiast zgodnie z analizą - średni wskaźnik zabudowy wynosi 31,98%, natomiast w decyzji określono ten wskaźnik jako 20 - 32%. Kolegium pomija uzasadnienie badanej analizy, gdzie wskazano, że "ze względu na fakt, iż powierzchnia projektowanej zabudowy wynosi 760 m2 oraz fakt, iż w sąsiedztwie wnioskowanego terenu znajdują się działki o zróżnicowanym wskaźniku powierzchni zabudowy do powierzchni działki (min. od 7,91%, maks, do 72,41 %), dopuszcza się ustalenie wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki w przedziale 20%-32%. Nie zaburzy to ładu przestrzennego w sąsiedztwie wnioskowanej działki, a pozwoli dostosować gabaryty budynku objętego wnioskiem do sąsiedniej zabudowy charakteryzującej się dużym zagęszczeniem zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu. Odnosząc się do zarzutu wyznaczania w decyzji parametrów średniej wysokości elewacji w "widełkach", wskazał, że w orzecznictwie sądowym dominuje pogląd, że "co do zasady ustalanie wskaźników i wymiarów planowanej zabudowy, wymaganych według rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalne w formie tzw. "widełek", czyli w określonych przedziałach wielkości. Ponadto wskazał, odnosząc się do zarzutu dotyczącego ustalenia geometrii dachu, że określenie wielkości dotyczących szerokości elewacji frontowej i konkretnych, ściśle określonych wielkości determinujących geometrię dachu w decyzji ustalającej warunki zabudowy może przybrać postać wskazania wartości granicznych (minimalnych i maksymalnych), których inwestorowi nie wolno przekroczyć, jak też w przypadkach uzasadnionych potrzebami ochrony ładu przestrzennego, może przybrać postać określenia konkretnych, precyzyjnie wskazanych wielkości fizycznych, z wyłączeniem po stronie inwestora jakiejkolwiek swobody w kształtowaniu tych wielkości, lecz musi to każdorazowo znajdować uzasadnienie w analizie urbanistyczno-architektonicznej. Decyzja stanowi w tym zakresie, że: "Nie określa się rodzaju oraz kąta nachylenia pozostałych dachów stanowiących uzupełnienie głównej połaci dachowej. Dopuszczalne kąty nachylenia dla głównej połaci dachowej: w przedziale 5-45 stopni". Należało zatem sprawdzić w analizie, czy przyjęte w decyzji rozwiązanie znajduje swe uzasadnienie w analizie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: p.p.s.a.) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do analizy, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy, przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.

Zgodnie zaś z art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., a więc decyzji organu odwoławczego uchylającej w całości decyzję organu I instancji i przekazującej mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Ograniczony zakresu kontroli decyzji objętej sprzeciwem jest zatem szczególną cechą odróżniającą postępowanie zainicjowane wniesieniem sprzeciwu od zwykłego postępowania skargowego, w którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się jedynie do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z unormowania przewidzianego w przepisie art. 138 § 2 k.p.a. Nie jest zatem władny odnosić się do meritum sprawy.

Stosownie do art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z przytoczonego przepisu jasno wynika, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasatoryjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia jedynie wtedy, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, czy w taki sposób, że wadliwość ta miała istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy", będący podstawą zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., jest równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, bądź też z przeprowadzeniem go w sposób niezgodny z podstawowymi zasadami tego postępowania, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Zauważyć należy, że brak poprawnie przeprowadzonego przez organ I instancji postępowania uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy, ponieważ w celu naprawienia błędu organu I instancji organ odwoławczy musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości albo w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony.

Ponadto wskazać jeszcze należy, że przepis art. 64e p.p.s.a. nie pozostawia wątpliwości, że sąd rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., a nie także wytyczne w zakresie wykładni przepisów, które - w myśl art. 138 § 2a k.p.a. - mogą znaleźć zastosowanie w danej sprawie. Jednak, w ocenie sądu, prawnie koniecznym warunkiem podjęcia rozstrzygnięcia, o którym stanowi art. 138 § 2 k.p.a., jest uprzednie zrekonstruowanie normy prawa materialnego, adekwatnej dla danej sprawy administracyjnej (przedmiotu postępowania) i następcze dokonanie jej interpretacji. Dopiero wówczas możliwe będzie poprawne zidentyfikowanie faktów prawotwórczych dla danej sprawy administracyjnej, których niewyjaśnienie w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy będzie przesłanką kasatoryjnego rozstrzygnięcia. Innymi słowy, w uzasadnieniu decyzji istotne są nie tyle wskazania co do okoliczności, jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy (art. 138 § 2 k.p.a. zd. 2), ale nieobarczone błędem wytyczne w zakresie interpretacji przepisów, mogących znaleźć zastosowanie w sprawie - art. 138 § 2a k.p.a. - gdyż to właśnie rzeczone normy prawa materialnego konkretyzują przedmiot postępowania administracyjnego i wiążąco kształtują sytuację prawną jej adresata. W świetle art. 138 § 2 k.p.a. konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, należy oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie, co oznacza, że art. 64e p.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego, mogących mieć zastosowanie w danej sprawie (zob. wyrok NSA z 26 listopada 2019 r., sygn. II OSK 3311/19, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jak wynika z orzecznictwa, organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania kasacyjnego rozstrzygnięcia, jeśli organ I instancji nieprawidłowo ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy, gdyż decyzja kasacyjna nie może zostać wydana, jeśli kwestią sporną będzie tylko ocena prawna zebranego materiału dowodowego w danej sprawie. Podobnie, organ odwoławczy błędnie zastosuje art. 138 § 2 k.p.a., gdy postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ I instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 k.p.a. Sąd administracyjny w ramach kontroli zgodności z prawem rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. ocenia, czy organ odwoławczy winien był podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, czy też zaszła konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który z uwagi na obowiązek zachowania dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) oraz obowiązek wyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.) - uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a jednocześnie w postępowaniu przed organem I instancji doszło do uchybień natury proceduralnej, które można określić jako istotne (zob. wyrok NSA z 16 października 2019 r., sygn. II OSK 3080/19, dostępny na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jak wynika z powyższego, konstrukcja sprzeciwu implikuje daleko idące ograniczenia w zakresie sposobu i kryteriów dokonywanej przez sąd kontroli decyzji kasacyjnej. Ograniczeniu uległa możliwość badania i weryfikacji materialnoprawnych aspektów zaskarżonego rozstrzygnięcia. Taka ocena stałaby się determinantą przyszłego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Kreowania takiej determinanty w postępowaniu prowadzonym pod nieobecność wszystkich podmiotów, których interesu prawnego jego wynik może dotyczyć i przy braku pełnej kontroli instancyjnej nie można pogodzić ani z podstawowymi zasadami porządku prawnego, ani z wymogami sprawiedliwości proceduralnej. W konsekwencji kontrola decyzji kasacyjnej musi się sprowadzać do oceny, czy przy przyjętych przez organ odwoławczy założeniach materialnoprawnych przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a. jawią się jako spełnione - natomiast to, czy owe założenia są trafne, pozostać musi kwestią otwartą. Weryfikacja tych założeń będzie mogła nastąpić dopiero w razie wniesienia skargi na decyzję merytoryczną. Oceniając legalność decyzji kasacyjnej obowiązkiem sądu administracyjnego jest jedynie ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienia od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15). Także w wyroku z dnia 5 listopada 2019 r., II OSK 3238/19, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, iż przepisy art. 64e oraz art. 151a § 1 p.p.s.a. należy wykładać w ten sposób, że określony w tych przepisach zakres rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny na skutek sprzeciwu od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie może obejmować oceny tej decyzji w takim zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na art. 64b § 3 p.p.s.a. nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym.

Punktem wyjścia do oceny zaskarżonej decyzji musi być zatem treść art. 138 § 2 k.p.a., W ocenie Sądu przepis ten został wadliwie zastosowany w okolicznościach niniejszej sprawy.

W niniejszej sprawie organ odwoławczy podniósł szereg zarzutów co do prawidłowości rozstrzygnięcia organu I instancji opartego, w jego ocenie, o wadliwą analizę urbanistyczną.

Z akt sprawy wynika, że analiza urbanistyczna składa się z części tekstowej, części graficznej oraz kompleksowej tabeli, gdzie podano wskaźniki i parametry dotyczące zabudowy na wszystkich działkach w obszarze analizowanym, w tym dotyczące powierzchni ewidencyjnej działki, powierzchni zabudowy, wskaźników powierzchni zabudowy, wskaźników powierzchni biologicznie czynnej, ilości kondygnacji, szerokości elewacji frontowej, geometrii dachu, wysokości budynku, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej. Analiza ta jest zatem obszerna i kompletna. Zresztą abstrahując od powyższego – i tu Sąd nawiązuje do art. 138 § 2 k.p.a. – wyjaśnić należy, że nawet jeżeli zdaniem organu odwoławczego w sprawie z zakresu warunków zabudowy analiza urbanistyczna posiada pewne wady lub braki, to nie oznacza to, że organ ten zmuszony jest przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy może bowiem wydać decyzję kasacyjną tylko wówczas, gdy naruszono przepisy postępowania, a "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Trzeba przy tym pamiętać, że k.p.a. pozwala na przeprowadzenie dowodów uzupełniających także w drugiej instancji administracyjnej (art. 136 K.p.a.).

Wydanie decyzji kasacyjnej Kolegium uzasadniało m.in. brakiem wskazania w analizie występowania zabudowy usługowej oraz nie wskazaniu kontynuacji funkcji usługowej na skutek braku porównania zakresu dotychczas świadczonych usług. Powyższe w ocenie organu uchybiało postanowieniom art. 107 § 3 k.p.a. Zauważyć zatem należy, że analiza urbanistyczna wykonana dla działek nr [...] obręb [...], gmina [...] wskazuje, że na działkach nr [...] występuje zabudowa usługowa.

Dodać należy, że zakres pojęcia usług jest szeroki, przy czym nie można pomijać § 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy. Zgodnie z tym przepisem w decyzji ustalającej warunki zabudowy nie precyzuje się rodzaju usług lub działalności usługowej. Gdyby prawodawca zamierzał nałożyć taki obowiązek, wówczas zawarłby go wprost w tym paragrafie jak np. rodzaj zabudowy mieszkaniowej (§ 2 pkt 1 lit. a ww. rozporządzenia, dzieli zabudowę mieszkaniową na jednorodzinną i wielorodzinną). Natomiast przy zabudowie usługowej nie wprowadzono wymogu jej doprecyzowania. Konsekwentnie należy zatem przyjąć, że rozstrzygając o kontynuacji funkcji zabudowy nie ma potrzeby analizować korelacji zastanej funkcji usługowej z funkcją planowaną. W istocie prowadziłoby to do tego, że na danym terenie dopuszczalne byłoby świadczenie usług wyłącznie przedmiotowo homogenicznych.

Przechodząc dalej, nie mógł zostać uwzględniony zarzut decyzji kasacyjnej wskazujący na przyjęcie przez organ I instancji tylko jednej wartości dla parametru wysokość. Zauważyć trzeba, że w analizie wskazano na 17 budynków i każdy z wymienionych w analizie obiektów ma różną wysokość. Ponadto, nietrafny jest zarzut dotyczący wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej. Kolegium zarzuciło w uzasadnieniu zakwestionowanej decyzji brak wyjaśnienia, dlaczego nie jest możliwe wyznaczenie linii przedłużenia krawędzi górnej zabudowy na działkach sąsiednich, zgodnie z § 7 rozporządzenia, co uzasadniałoby wyznaczenie innej wysokości. Tymczasem organ I instancji wskazał w analizie, że "ze względu na rozproszenie zabudowy na obszarze analizowanym, jej zróżnicowanie w zakresie gabarytów budynków, ich usytuowania względem drogi dojazdowej, wysokości kalenicy dachowej oraz wysokości gzymsów i okapów dachów nie istnieje możliwość określenia konkretnej linii poziomu okapu, a tym samym wskazania konkretnych uskoków w tym poziomie. W związku z powyższym zastosowano wyjątek, o którym mowa w § 7 rozporządzenia. Średnia wysokość gzymsu (okapu głównej połaci dachowej) zabudowań sąsiednich wynosi 5,14 m. Ze względu na fakt, iż tożsamy analizowany parametr zabudowań znajdujących się w obszarze analizowanym jest bardzo zróżnicowany (mieszcząc się w przedziale 2 m - lim) stwierdzono, iż najrozsądniejszym krokiem jest dopuszczenie przyjęcia tolerancji 20% dla analizowanego parametru, z uwzględnieniem minimalnej wysokości gzymsu (okapu głównej połaci dachowej) występującej w obszarze analizowanym. Argumentem przemawiającym za przyjęciem uśrednionej wartości analizowanego parametru jest fakt, iż charakter i cechy zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym są bardzo zróżnicowane i niejednolite, natomiast przesłanką przemawiającą za wyznaczeniem tolerancji do 20% jest fakt, iż taki sam zakres tolerancji dopuszcza się w § 6 ust. 1 rozporządzenia. Tym samym zastrzeżenia Kolegium, że organ nie wyjaśnia dlaczego uznaje, że zachodzi w sprawie wyjątek określony w § 7 ust. 4 rozporządzenia są niezrozumiałe. Skoro bowiem wysokość jest zróżnicowana, to powyższa okoliczność uzasadniała w ocenie organu I instancji zastosowanie w sprawie § 7 ust. 4 rozporządzenia, który dopuszcza wyznaczenie dla nowej zabudowy innej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki niż jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich.

Jeśli natomiast chodzi o warstwę merytoryczną zarzutów Kolegium dotyczących kwestii wyznaczenia wskaźnika zabudowy w przedziale "20% - 32%, geometrii dachu, szerokości elewacji frontowej, Sąd nie może oceniać merytorycznie tych kwestii, jako że dotyczą one prawidłowości stosowania ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i rozporządzenia, a jak wskazano wyżej – orzekając na podstawie sprzeciwu musi koncentrować się tylko na przesłankach z art. 138 § 2 k.p.a. Sąd jednak zmuszony jest zwrócić uwagę organowi odwoławczemu, że jeżeli pewne elementy konstrukcyjne decyzji organu I instancji ze względu na postać lub formę zdaniem organu orzekającego w drugiej instancji wymagają korekty, to nie można z tego tylko powodu automatycznie wymagać powtórzenia postępowania. Po to Kolegium ma uprawnienie reformatoryjne z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., aby mogło ono – jeżeli widzi taką potrzebę – skorygować decyzję merytorycznie. Co więcej, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się nawet na konieczność sporządzenia analizy urbanistycznej w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego przed organem II instancji. Jest ona bowiem kluczowym, ale nie jedynym dowodem w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Zarówno w przepisach k.p.a., jak i u.p.z.p. ustawodawca nie zastrzegł przy tym, że dowód ten może zostać przeprowadzony jedynie przed organem I instancji. Z kolei zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego nie może być rozumiana w ten sposób, że wszystkie istotne dowody powinny zostać przeprowadzone w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, a rolą organu odwoławczego jest tylko dokonanie kontroli rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego. Zarówno postępowanie I, jak i II instancyjne mają w pełni charakter merytoryczny, co nie wyklucza przeprowadzenia analizy urbanistycznej przez organ II instancji i wydania decyzji co do meritum sprawy. Przeprowadzenie takiej analizy przez organ odwoławczy oraz oceny wniosków z niej płynących nie przekracza możliwości organu odwoławczego do wydania w sprawie decyzji in meriti (por. R. Sawuła, Glosa do wyroku NSA z dnia 8 listopada 2011 r., II OSK 1564/10, OSP 2013/4/41, s. 281; wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 3012/17).

Powtórnie rozpoznając niniejszą sprawę Kolegium powinno merytorycznie rozpoznać sprawę administracyjną, której przedmiotem pozostaje ustalenie warunków zabudowy. Jak zaznaczono, w granicach niniejszej sprawy wywołanej sprzeciwem od decyzji Sąd nie uznał zasadności powodów, dla których uchylono decyzję organu I instancji. Niemniej jednak, jeżeli Kolegium podejmując się załatwienia sprawy z jakichś przyczyn doszłoby do przekonania, że materiał zebrany w aktach administracyjnych jest niewystarczający, to wówczas samodzielnie go uzupełni w trybie art. 136 k.p.a.

Jak wykazano powyżej, w niniejszej sprawie Sąd nie mógł orzekać poza zakresem przekraczającym kontrolę przesłanek, o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a., z związku z czym, sąd nie podejmuje merytorycznej kontroli odnośnie do prawidłowości decyzji organu I instancji, lecz jedynie bada, czy organ odwoławczy słusznie zastosował art. 138 § 2 k.p.a., zamiast wydać decyzję merytoryczną, ewentualnie uzupełniając postępowanie wyjaśniające we własnym zakresie.

Biorąc pod uwagę wszystkie powyżej wskazane okoliczności sąd uznał, że sprzeciw jest uzasadniony, jako, że Kolegium za konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie uznało potrzebę wykonania nowej szczegółowej analizy urbanistycznej, zgodnej z rozporządzeniem, gdyż aktualnie wykonana jest wadliwa. Dostrzec jednak wypada, co powyżej szczegółowo poddano analizie, że warunkiem kasarotyjnego rozstrzygnięcia byłoby niesporządzenie w ogólne analizy warunków zabudowy zagospodarowania terenu, względnie jej istotne braki w zakresie § 1 – 5 rozporządzenia, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca, jako, że przygotowana analiza funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu w pełni odzwierciedla kontynuację funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. W istocie rzeczy powody kasatoryjnego rozstrzygnięcia Kolegium wynikają li tylko w odmiennej oceny zasadności ustalenia przedmiotowych warunków zabudowy, które w pełni znajdują pokrycie w wynikach rzeczonej analizy, ta zaś okoliczność, z definicji, nie może stanowić zasadnej podstawy kasatoryjnego rozstrzygnięcia w sprawie, gdyż nie stanowi przejawu koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy, mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

W konsekwencji, Sąd Administracyjny na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję organu odwoławczego (punkt 1 wyroku).

O kosztach postępowania sąd orzekł, na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a

Sąd rozpoznał sprzeciw na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 64d § 1 p.p.s.a.