Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska, Sędziowie WSA Danuta Kania, Sławomir Antoniuk (spr.), Protokolant Sekretarz sądowy Sylwia Mikuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 września 2013 r. sprawy ze skargi K. na bezczynność Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] października 2012 r. - oddala skargę -

K. (dalej jako – K.) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej (dalej jako - Prezesa UKE) w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej żądanej we wnioskiem z dnia [...] października 2012 r. w zakresie obejmującym:

1) wskazanie (wyliczenie) pełnej korespondencji (w tym korespondencji elektronicznej) przesyłanej pomiędzy Prezesem UKE lub pracownikami UKE a T. S.A. (dalej jako – T.) w zakresie Testów I (Testu PS dla usługi detalicznej T. dostępu do Internetu dla opcji prędkości 20, 40, 80 Mbit/s, określonych jako promocje: "[...]", "[...]", "[...]", [...]" i "[...]"), Testów II (Testu PS dla oferty detalicznej T. "[...]", skierowanej do klientów biznesowych), Testów III (Testów PS dotyczących usług detalicznych TP świadczonych dla prędkości do 10, 20, 40 i 80 Mbit/s określonych jako promocja "[...] oraz Testów IV (Testu MS dotyczących usług detalicznych TP świadczonych dla opcji prędkości 20, 40 i 80 Mbit/s, określonych jako promocja: "[...]"), 2) udostępnienie pełnej korespondencji w tym korespondencji elektronicznej, pomiędzy Prezesem UKE lub pracownikami UKE a T. w zakresie Testów I, Testów II, Testów III oraz Testów IV,

3) wskazanie (wyliczenie) pełnej korespondencji (w tym korespondencji elektronicznej) przesyłanej pomiędzy Prezesem UKE lub pracownikami UKE a innymi niż T. podmiotami w zakresie Testów I, Testów II, Testów III oraz Testów IV,

4) udostępnienie pełnej korespondencji, w tym korespondencji elektronicznej, pomiędzy Prezesem UKE lub pracownikami UKE a innymi niż T. podmiotami w zakresie Testów I, Testów II, Testów III oraz Testów IV.

W skardze strona wniosła o zobowiązanie Prezesa UKE do udostępnienia powyższej informacji, stwierdzenie, że bezczynność Prezesa UKE miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi strona podniosła, iż pismem z dnia [...] października 2012 r. zwróciła się do Prezesa UKE o udostępnienie m.in. powyżej wskazanej informacji publicznej, określonej w pkt 29 – 32 wniosku. Pismem z dnia [...] grudnia 2012 r. Prezes UKE udzielił informacji publicznej w części żądania wniosku K. Natomiast nie rozstrzygnął, tj. nie udzielił informacji publicznej, ani nie wydał decyzji odmownej w zakresie żądania dostępu do korespondencji elektronicznej związanej z prowadzonymi przez Prezesa UKE Testami PS oraz Testami MS. W odpowiedzi Prezes UKE stwierdził, że żądana korespondencja elektroniczna nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Strona skarżąca nie zgodziła się ze stanowiskiem organu albowiem, jej zdaniem, korespondencja z T. dotyczy zadań oraz funkcjonowania Prezesa UKE. Przeprowadzanie przez Prezesa UKF Testów MS oraz Testów PS mieści się w zakresie spraw publicznych, o których mowa w art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. K. nie domagała się wyciągu z wewnętrznej (roboczej) korespondencji elektronicznej Prezesa UKE, lecz korespondencji wymienianej z T. (lub z innymi podmiotami) dotyczącej konkretnej sprawy, będącej elementem działań regulacyjnych Prezesa UKE. Wszelka korespondencja Prezesa UKE oraz pracowników UKE z innymi podmiotami (niezależnie od tego w jakiej formie papierowej czy elektronicznej), a dotycząca publicznych działań Prezesa UKE (sprawy publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 powołanej ustawy) dotyczy sprawy publicznej i powinna zostać udostępniona w trybie dostępu do informacji publicznej, o ile nie wystąpią przesłanki uzasadniające wydanie decyzji odmownej na podstawie art. 16 tej ustawy. Elementem decydującym o uznaniu danej informacji za informację publiczną powinno być stwierdzenie, czy dana informacja dotyczy "spraw publicznych" (a takimi niewątpliwie są Testy MS oraz Testy PS przeprowadzane przez Prezesa UKE), a nie fakt istnienia danej informacji jedynie w formie elektronicznej. Korespondencja elektroniczna w zakresie Testów I, Testów II, Testów III oraz Testów IV nie byłaby informacją publiczną, gdyby można ją zaliczyć do tzw. korespondencji wewnętrznej, mającej na celu ustalenia organu przed podjęciem działań lub służącej wprawdzie realizacji zadania publicznego, ale nieprzesądzającej o kierunkach działań. Tymczasem wniosek K. dotyczył korespondencji Prezesa UKE (oraz pracowników UKE) prowadzonej na zewnątrz (do innych podmiotów niż organ oraz urząd pomocniczy), tzn. związanej z procesem przeprowadzania przez Prezesa UKE Testów PS i Testów MS.

Strona skarżąca podkreśliła, iż Prezes UKE udostępnił korespondencję dotyczącą Testów I, Testów II, Testów III oraz Testów IV prowadzoną w formie papierowej. Brak jest uzasadnienia odróżnienia korespondencji papierowej od korespondencji elektronicznej, jeżeli obie formy mają na celu zebranie informacji niezbędnych do załatwienia sprawy, tj. przeprowadzenia Testu PS i Testu MS. Uzależnianie cechy bycia informacją publiczną od nośnika, na jakim informacja została zawarta (papierowa lub elektroniczna) nie znajduje uzasadnienia w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę Prezes UKE wniósł o oddalenie skargi w całości z uwagi na jej bezzasadność.

W uzasadnieniu pisma procesowego pełnomocnik organu wskazał, iż pismem z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] Prezes UKE udzielił odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej, m.in. informując, że korespondencja elektroniczna, o której mowa we wniosku K. o udzielenie informacji publicznej, nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie bowiem z poglądem reprezentowanym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego: "Korespondencja osoby fizycznej również przesyłana drogą internetową jest prywatną korespondencją także wtedy, gdy służy załatwianiu spraw służbowych. Można ją zaliczyć do tzw. "dokumentów wewnętrznych", które nie decydują o kierunkach działania organu i nie są wyrazem jego oficjalnego stanowiska" (wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r. sygn. akt OSK 666/12). Tym samym korespondencja elektroniczna nie mieści się w pojęciu "informacji publicznej", do której dostęp można uzyskać w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. W szczególności korespondencja elektroniczna nie stanowi "dokumentu urzędowego", o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy, czego konsekwencją jest brak możliwości uzyskania dostępu do korespondencji elektronicznej w trybie określonym w tej ustawie.

Pełnomocnik organu podkreślił, iż korespondencja mailowa wymieniana przez pracowników UKE z przedstawicielami TP lub innych podmiotów nie stanowi "dokumentu urzędowego". Nie jest też wyrazem oficjalnego stanowiska Prezesa UKE, nie decyduje o kierunkach działania Prezesa UKE, nie ma żadnego waloru oficjalności i służy wyłącznie zebraniu zasobu niezbędnych informacji. W związku z powyższym korespondencja mailowa w zakresie wnioskowanym przez K. nie stanowi informacji publicznej. W niniejszej sprawie Prezes UKE udzielił odpowiedzi na wniosek K. z dnia [...] października 2012 r. o udostępnienie informacji publicznej w formie właściwej ze względu na rodzaj zaistniałej sprawy, a w konsekwencji przedmiotową sprawę załatwił. W związku z powyższym Prezes UKE nie pozostaje w bezczynności wobec wniosku K. z dnia [...] października 2012 r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie udostępnienia informacji oraz treści korespondencji mailowej Prezesa UKE oraz pracowników UKE z TP lub przedstawicielami innych organów w zakresie przeprowadzanych Testów PS i Testów MS wskazanych przez K. we wniosku.

W odpowiedzi na zobowiązanie Sądu do przedłożenia korespondencji mailowej wnioskowanej pismem K. z dnia [...] października 2012 r., pełnomocnik Prezesa UKE wniósł do akt sprawy pismo procesowe z dnia [...] września 2013 r., do którego załączono poświadczoną za zgodność z oryginałem kopię pisma Prezesa UKE z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] wraz z formularzem odpowiedzi na pisemny wniosek o udostępnienie informacji publicznej oraz kopię potwierdzenia odbioru przedmiotowego pisma. Z treści odpowiedzi udzielonej wnioskodawcy (str. 4 formularza odpowiedzi) wynika, iż Prezes UKE nie posiada korespondencji elektronicznej wskazanej we wniosku z dnia [...] października 2012 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Podnieść należy, iż w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawie skarg na akty administracyjne lub czynności z zakresu administracji publicznej, enumeratywnie wymienione w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), jak również na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a art. 3 § 2 ustawy, gdy organ w ustalonym w przepisach prawa terminie, liczonym od dnia wszczęcia postępowania w sprawie, nie wydał decyzji administracyjnej lub postanowienia bądź innego aktu, albo nie podjął innej czynności z zakresu administracji publicznej.

W rozpoznawanej sprawie skarga dotyczyła bezczynności Prezesa UKE w przedmiocie udzielenia informacji publicznej. W związku z tym należy wskazać, że ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), stanowiąc generalną zasadę udostępniania informacji publicznej, reguluje zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania ustawy oraz procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej. W wąskim zakresie odsyła do stosowania przepisów k.p.a. ustalając, że jedynie w kwestii wydania decyzji stosuje się k.p.a. I tak reguluje ona udostępnienie informacji publicznej (art. 7, 13 i 14 ustawy), jak również odmowę udostępnienia informacji w trybie art. 16 ust. 1 ustawy, czy też dopuszcza stwierdzenie przez organ, iż żądane informacje nie stanowią informacji publicznej i wówczas organ powiadamia jedynie wnoszącego, że jego wniosek nie znajduje podstaw w przepisach prawa (por. teza nr 2 wyroku NSA w Warszawie z dnia 25 marca 2003 r., sygn. akt II SA 4059/02, LEX nr 77178, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 kwietnia 2007 r., sygn. akt II SA/Wa 162/07, LEX nr 322803). Z powołanych uregulowań wynika, iż z bezczynnością organu w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ zobligowany jest udzielić informacji publicznej, a jej nie udziela i nie wydaje stosownej decyzji o odmowie udostępnienia takiej informacji. W przypadku zaś, gdy informacja o jaką ubiega się zainteresowany nie ma charakteru informacji publicznej, organ nie pozostaje w zwłoce w zakresie udostępnienia informacji publicznej. A więc, aby można było mówić o bezczynności podmiotu zobowiązanego należy przede wszystkim stwierdzić, iż ciąży na nim wynikający z przepisów prawa obowiązek wszczęcia postępowania i podjęcia w nim stosownego rozstrzygnięcia (stosownej czynności), a dopiero później, iż obowiązku tego, w nakazanym prawem terminie, nie wypełnił.

W rozpoznawanej sprawie adresatem wniosku strona skarżąca uczyniła Prezesa UKE, domagając się wskazania i udostępnienia korespondencji elektronicznej przesyłanej pomiędzy Prezesem UKE lub pracownikami UKE a T. S.A. w zakresie Testów PS i MS (Testów I, II, III i IV), prowadzonych w ramach ustawowych uprawnień wskazanego organu.

W rozpoznawanej sprawie nie ulega wątpliwości, że Prezes UKE, w świetle art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, mieści się jako organ administracji publicznej w zakresie podmiotowym stosowania tej ustawy w związku z czym zobowiązany jest do udostępniania posiadanych informacji, mających charakter informacji publicznych.

Przepis art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej stanowi, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy. Tę ogólną definicję doprecyzowuje art. 6 ust. 1, który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze informacji publicznych, czyniąc to w sposób otwarty, czemu służy zwrot "w szczególności". Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jednakże, aby organ administracji publicznej był obowiązany do udostępnienia informacji publicznej, wnioskowana informacja musi znajdować się w jego posiadaniu. Wynika to wprost z treści art. 4 ust. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Natomiast w rozpoznawanej sprawie ustalono na podstawie pisma Prezesa UKE z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] oraz załączonego formularza odpowiedzi na pisemny wniosek o udostępnienie informacji publicznej, iż Prezes UKE nie posiada korespondencji elektronicznej wnioskowanej przez stronę skarżącą, o czym wnioskodawca został poinformowany.

W tym stanie rzeczy nie można zarzucić Prezesowi UKE bezczynności w rozpoznaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej, której nie posiada.

Nie wskazuje na zasadność skargi także fakt, iż w ocenie Prezes UKE korespondencja mailowa pracowników UKE, choćby kierowana do pracowników podmiotów zewnętrznych, nie posiada cech "dokumentu urzędowego", nie jest wyrazem stanowiska w sprawie, służy jedynie zbieraniu informacji, a przez to nie jest informacją publiczną. Skoro takową korespondencją skarżony organ nie dysponuje, to nie jest też możliwe poddanie kontroli sądowej i rozstrzygnięcie kwestii, czy przedmiot wniosku o udostępnienie stanowi informację publiczną, czy też nie. To z kolei czyni niezasadnym wniosek strony skarżącej o zobowiązanie organu do udzielenia informacji publicznej, która fizycznie nie występuje.

Z podanych względów nie można uznać zasadności skargi, jak też uwzględnić zawartych w niej wniosków.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.