Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 sierpnia 2024 r. sprawy ze sprzeciwu C. sp. z o.o. z siedzibą w G. od decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 26 czerwca 2024 r. znak: DOR.7110.205.2024.PKR w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz C. sp. z o.o. z siedzibą w G. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Zaskarżoną decyzją z dnia 26 czerwca 2024 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r., Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572), po rozpatrzeniu odwołania Pana W. R. od decyzji Wojewody P. z 22 kwietnia 2024 r., znak: [...], w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji - uchylił zaskarżoną decyzję w całości oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że decyzją z [...] kwietnia 2024 r., znak: [...], Wojewoda P. umorzył, wszczęte na wniosek Pana W. R., postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta G. z [...] lutego 2011 r., uchylającej decyzję Prezydenta Miasta G. z [...] sierpnia 2009 r., znak: [...] (w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę) oraz zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej C. sp. z o.o. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego 5-klatkowego z garażami podziemnymi oraz usługami na działkach nr ewid. [...] i [...] w obrębie [...], w G. przy ul. M.

Od powyższej decyzji Wojewody P. Pan W. R. złożył odwołanie do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Odwołanie zostało wniesione w terminie.

Po rozpatrzeniu powyższego odwołania Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że stosownie do treści art. 157 § 2 k.p.a., postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu.

Stosownie do dyspozycji art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu źe względu na swój interes prawny lub obowiązek. Uprawnienie to oparte jest na przepisach prawa materialnego i przysługuje jedynie podmiotom, których interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie. O tym więc, czy dany podmiot posiada przymiot strony w konkretnym postępowaniu, decyduje norma prawna, z której dla tego podmiotu wynikają wprost określone prawa i obowiązki.

W postępowaniu w sprawie dotyczącej decyzji o pozwoleniu na budowę, tak rozumiany interes prawny ustala się w oparciu o przepis art 28 ust 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2024 r., poz. 725) który jako przepis szczególny względem przywołanego wyżej art. 28 k.p.a., ogranicza pojęcie strony w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę do następujących osób: inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu.

Analiza akt przedmiotowej sprawy wykazała, że Pan W. R. wywodzi swój interes prawny z tytułu przysługującego mu prawa własności lokalu mieszkalnego nr [...] położonego kl. B w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w G. oraz związanego z własnością tego lokalu udziału w nieruchomości wspólnej stanowiącej działki o nr ewid. [...] i [...] położone w G. przy ul. M. (zob. księgi wieczyste Nr [...] i [...], prowadzone przez Sąd Rejonowy [...] w G., [...] Wydział Ksiąg Wieczystych.

Analiza porównawcza projektu zagospodarowania terenu (zob. Projekt architektoniczno-budowlany zamienny - Projekt zagospodarowania terenu - nr rys. [...] - str. 36) oraz danych pochodzących z portalu https://polska.e-mapa.net/ (wydruki w aktach GUNB) wykazała, że budynek mieszkalny wielorodzinny przy ul. M. w G., zrealizowany na podstawie decyzji Prezydenta Miasta G. z 14 lutego 2011 r. znak: [...], usytuowany jest aktualnie na działkach o nr ewid. [...] i [...], a zatem Pan W. R. jako właściciel lokalu mieszkalnego zlokalizowanego w tym budynku, wbrew twierdzeniom organu wojewódzkiego, ma niewątpliwie interes prawny w kwestionowaniu decyzji Prezydenta Miasta G. z [...] lutego 2014 r., znak: [...].

Mając powyższe na uwadze należy wskazano, że organ wojewódzki umarzając postępowanie nieważnościowe, z uwagi na brak przymiotu strony wnioskodawcy, uchybił przepisom art. 105 § 1 k.p.a. i art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego.

Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżone rozstrzygnięcie w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie to zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrywaniu sprawy.

Mając na uwadze poczynione wyżej ustalenia, uchylono w całości decyzję Wojewody P. z [...] kwietnia 2024 r., znak: [...].

Organ II instancji dalej wskazał, że organ wojewódzki, ponownie rozpoznając przedmiotową sprawę, winien wziąć pod uwagę poczynione wyżej ustalenia i dokonać merytorycznej oceny decyzji Prezydenta Miasta G. z [...] lutego 2011 r., znak: [...]. Jednocześnie organ wojewódzki powinien zapewnić czynny udział nie tylko Wspólnocie Mieszkaniowej Budynku przy ul. [...], ale również wszystkim właścicielom lokali mieszkalnych, użytkowych oraz garaży znajdujących się w tym budynku. Zawiadomić wszystkie strony o toczącym się postępowaniu administracyjnym i doręczenie im pełnej korespondencji, w tym decyzji kończącej postępowanie.

Sprzeciw od tej decyzji złożyła C. sp. z o.o. z siedzibą w G.

Zaskarżając Decyzję GINB zarzuciła naruszenie przez Organ:

przepisu art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572; dalej: KPA) przez jego błędną wykładnię, a przez to przyjęcie, że decyzja Wojewody P. z dnia [...] kwietnia 2024 r. wydana w sprawie znak: [...] (Decyzja Wojewody) została wydana z naruszeniem przepisów postępowania tj. w szczególności w wyniku błędnego ustalenia katalogu stron postępowania, zgodnie z przepisem art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej: Prawo budowlane), co poskutkowało nierozpoznaniem przez Organ I instancji istoty sprawy, a w konsekwencji jego błędnym zastosowaniem przez GINB przepisu art. 138 § 2, w wyniku czego uchylono odpowiadającą prawu Decyzję Wojewody i bezzasadnie przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Organ I Instancji.

Jednocześnie wnosiła:

o uchylenie na podstawie 151 a § 1 PPSA zaskarżonej Decyzji w całości

zasądzenie na rzecz Skarżącego od organu administracji publicznej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych na podstawie art. 200 i 205 § 2 PPSA.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z 64a p.p.s.a., w brzmieniu po nowelizacji dokonanej ustawą z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935), od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zgodnie z art. 64e p.p.s.a. sąd, rozpoznając sprzeciw od decyzji, kontroluje jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasatoryjnej przez organ odwoławczy. W związku z tym poza oceną Sądu pozostają pozostałe zarzuty, o ile zostały zawarte w sprzeciwie.

Sprzeciw nie jest środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego, niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi. Sprzeciw jest wyrazem zakwestionowania przez stronę uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi, ale jako rozstrzygnięcia właśnie o charakterze kasatoryjnym.

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że - rozpoznając sprzeciw - sąd administracyjny zasadniczo nie powinien dokonywać bezpośrednio wykładni prawa materialnego, niemniej jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny w ogóle zignorowane (wyroki NSA: z 8 sierpnia 2018 r. I OSK 2045/18 i z 11 grudnia 2018 r. I OSK 4191/18, cbosa).

W przeciwnym wypadku instytucja sprzeciwu, która ma na celu przyspieszenie całego postępowania, traci swoje znaczenie. Zakres i przedmiot postępowania wyjaśniającego, które winny przeprowadzić organy administracji wyznaczają przepisy prawa materialnego mogące znaleźć zastosowanie w danej sprawie. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13 lutego 2019 r. II OSK 132/19 (cbosa), oceniając, czy zostały należycie wyjaśnione okoliczności sprawy konieczne do jej rozstrzygnięcia, nie można abstrahować od przepisów prawa materialnego. Art. 64e p.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego, mogących mieć zastosowanie w danej sprawie.

W rozpoznawanym przypadku konieczne było odniesienie się także do kwestii materialnoprawnych, bo przepisy te miały wpływ na ocenę postępowania zarówno organu odwoławczego jaki i organu I instancji.

W kontekście tych uwag koniecznym było odniesienie się do stanowiska organu odwoławczego co do tego, że właściciel lokalu mieszkalnego w budynku wielorodzinnym i związanego z tym udziału w nieruchomości wspólnej ma automatycznie interes prawny w postępowaniu o udzielenie kwestionowanego pozwolenia na budowę.

Należy zatem podkreślić, że w postępowaniu administracyjnym do reprezentowania interesu podmiotu zbiorowego - ogółu właścicieli odrębnych lokali tworzących wspólnotę mieszkaniową - co do zasady legitymację ma wspólnota mieszkaniowa, a nie poszczególni członkowie tej wspólnoty, co wynika z art. 6 ustawy z dnia 29 czerwca 1994 r. o własności lokali (t.j. Dz.U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903 ze zm.). Tylko w wyjątkowych sytuacjach członek wspólnoty może samodzielnie, niezależnie od wspólnoty, wystąpić jako strona postępowania. Może to mieć miejsce wyłącznie wtedy, gdy wykaże on swój indywidualny, własny interes (por. wyrok NSA z dnia 4 marca 2011 r., II OSK 419/10; wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2007 r., II OSK 627/06). Tylko bowiem w takich wyjątkowych przypadkach możliwe jest odstępstwo od ogólnych zasad reprezentowania w postępowaniu administracyjnym podmiotów prawnych o charakterze zbiorowym, takich jak wspólnoty mieszkaniowe czy spółdzielnie.

W sprawach dotyczących nieruchomości wspólnej interes właściciela lokalu, jako członka wspólnoty mieszkaniowej, jest chroniony przez wspólnotę mieszkaniową, działającą poprzez zarząd lub zarządcę ustanowionego w trybie art. 18 ust. 1 lub art. 18 ust. 3 ustawy o własności lokali. Z art. 6 i art. 21 ustawy o własności lokali wynika ponadto, że rozstrzygnięcia administracyjne załatwiające sprawy dotyczące nieruchomości wspólnej, odnoszą się do praw i obowiązków wspólnoty mieszkaniowej. Dotyczy to także spraw prowadzonych w oparciu o przepisy ustawy - Prawo budowlane.

Zatem w sytuacjach, dla których zastrzeżona jest kompetencja wspólnoty mieszkaniowej, za członków wspólnoty działa wyłącznie wspólnota. Do sytuacji takich należy podejmowanie czynności odnoszących się do nieruchomości wspólnej. Oczywiście, z przepisów ustawy o własności lokali, a w szczególności z art. 21 i 22, wynika, że nie we wszystkich sytuacjach za członków wspólnoty mieszkaniowej działa

wyłącznie wspólnota, bądź jej zarząd. W wyroku z 7 grudnia 2007 r., II OSK 1648/06, Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że jeśli członek wspólnoty wykaże swój indywidualny, własny interes prawny, to istnieje podstawa, aby mógł wystąpić jako strona zainteresowana w postępowaniu administracyjnym w sprawie, w której może wystąpić także wspólnota. Aby członek wspólnoty mógł samodzielnie występować jako strona postępowania w sprawie pozwolenia na budowę musi wykazać przesłanki wymienione w art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

Przyjęcie jako zasady istnienia indywidualnego interesu prawnego co do każdego właściciela lokalu w budynku wielorodzinnym, bez ustalenia czy interes ten jako zasada będzie reprezentowany przez wspólnotę stanowiło naruszenie art. 138 § 2 kpa obligujące do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 151a§1p.p.s.a.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r. poz. 1964 z późn. zm.),

-----------------------

#

#