Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2011 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J. P., A. P., J. G., i Z. M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2010 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa użytkowania wieczystego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Wojewody [...] solidarnie na rzecz skarżących kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 2010 r., nr [...] po rozpoznaniu odwołania J. P., A. P., Z. M., J. G. i Z. B. od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] października 2009 r., nr [...] odmawiającej ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] oznaczonej hip. [...] w części stanowiącej obecnie własność Skarbu Państwa tj. do części działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] utrzymał powyższą decyzję w mocy.

W uzasadnieniu organ przedstawił następująco stan faktyczny:

Przedmiotowa nieruchomość znajduje się na terenie objętym działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279).

Zgodnie z zaświadczeniem Sądu Rejonowego dla W. [...] w W. z dnia [...].11.1993 r. L. dz. [...] poprzednim właścicielem przedmiotowej nieruchomości ozn. hip. "[...]" byli J. i J. małż. R..

W dniu [...].03.1948 r. do Wydziału Gospodarki Gruntami Zarządu Miejskiego w W. wpłynął wniosek J. i J. małż. R. o przyznanie prawa własności czasowej do powyższej nieruchomości.

Orzeczeniem administracyjnym z dnia [...].04.1948 r. L. dz. [...] odmówiono dotychczasowym właścicielom przyznania prawa własności czasowej. Od ww. orzeczenia zostało złożone przez J. i J. R. odwołanie do Ministerstwa Odbudowy, które nie zostało rozpatrzone.

Następnie Prezydium Rady Narodowej w W. orzeczeniem z dnia [...].09.1951 r. ponownie odmówiło dotychczasowym właścicielom przyznania prawa własności czasowej do gruntu przedmiotowej nieruchomości.

Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...].08.1997 r. Nr [...] stwierdził nieważność ww. orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...].09.1951 r.

Następnie Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...].06.2000 r. Nr [...], po rozpatrzeniu odwołania od orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...].04.1948 r. L.dz. [...] uchylił zaskarżone orzeczenie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Prezydent W. decyzją z dnia [...].07.2007 r. nr [...] odmówił następcom prawnym dawnych właścicieli przyznania prawa użytkowania wieczystego do części nieruchomości położonej przy ul. [...] ozn. hip. [...], stanowiącej własność Skarbu Państwa (część dz. ew. nr [...] z obrębu [...]).

Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania, uchylił zaskarżoną decyzję Prezydenta W. z dnia [...].07.2007 r. Nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Ponownie rozpatrując wniosek o przyznanie prawa własności czasowej (obecnie prawa użytkowania wieczystego) Prezydent W. stwierdził co następuje;

Grunt przedmiotowej nieruchomości został objęty w posiadanie przez Gminę W. w dniu [...] kwietnia 1948 r. tj. z dniem ogłoszenia o tym w Dzienniku Urzędowym Nr [...] Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego W.

Wniosek właścicieli hipotecznych o przyznanie własności czasowej złożony został do Zarządu Miejskiego w W. w dniu [...].03.1948 r., a więc przed terminem określonym w art. 7 ust. 1 dekretu.

Zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 września 2003 r. Sygn. akt. OPS 3/03 "termin do zgłoszenia przez dotychczasowego właściciela gruntu, określonego w art. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy wniosku o przyznania mu na tym gruncie wieczystej dzierżawy (własności czasowej), o którym mowa w art. 7 ust. 1 tego dekretu, jest zachowany także wówczas, gdy został zgłoszony przed objęciem gruntu w posiadanie przez gminę.

Zatem wniosek z dnia [...].03.1947 r. o przyznanie prawa własności czasowej podlegał rozpatrzeniu jako wniosek złożony w terminie określonym w art. 7 ust. 1 dekretu.

Następstwo prawne po dawnych właścicielach nieruchomości zostało ustalone na podstawie następujących dokumentów:

* postanowieniem Sądu Rejonowego dla W. z dnia [...].04.1983 r. sygn. akt [...] Ns [...], spadek po J. R. nabyła córka H. B.,

* postanowieniem Sądu Rejonowego dla W. z dnia [...].09.1992 r. sygn. akt [...] Ns [...], spadek po J. R. nabyły: żona J. R. oraz córki I. P., Z. B. i H. B. w 1/4 części spadku każda z nich. Z wyłączeniem części spadku stanowiącego udział zmarłego w majątku wspólnym J. i J. R.. Udział ten dziedziczą córki zmarłego: I. P., Z. B. i H. B. w 1/3 części każda z nich,

* postanowieniem Sądu Rejonowego dla W. [...] z dnia [...].04.2004 r. sygn. akt. [...] Ns [...], spadek po H. B. nabyły: A. P. w 4/10 częściach, Z. M. w 5/10 częściach i J. G. w 1/10 części z dobrodziejstwem inwentarza,

* postanowieniem Sądu Rejonowego w G. z dnia [...].02.2005 r. sygn. akt. [...] Ns [...], spadek po I. P. nabyli: mąż P. P. i syn J. P. po 1/2 części każdy z nich,

- postanowieniem Sądu Rejonowego w G. z dnia [...].02.2008 r. sygn. akt. [...] Ns [...], spadek po P. P. nabył syn J. P..

Decyzją nr [...] z dnia [...].10.2009 r. Prezydent W. po ponownym rozpatrzeniu wniosku z dnia [...].03.1948 r. odmówił spadkobiercom dawnego właściciela ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do części gruntu nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] ozn. hip. [...] w części stanowiącej obecnie własność Skarbu Państwa tj. do części działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...].

Od powyższej decyzji odwołanie złożył radca prawny P. K. reprezentujący J. P., A. P., Z. M., J. G. i Z. B. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji.

Organ odwoławczy uznał, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił przesłankę jaką jest termin złożenia wniosku dekretowego. Odnosząc się natomiast do drugiej przesłanki wskazanej w art. 7 dekretu ustalił, że przedmiotowy grunt nie jest objęty żadnym obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, co wynika z pisma Wydziału Planowania Miejscowego Biura Architektury i Planowania Przestrzennego Urzędu W. z dnia [...].07.2008r. nie jest objęty żadnym obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Natomiast w obowiązującym studium uwarunkowań kierunków zagospodarowania przestrzennego W. przedmiotowa nieruchomość znajduje się w strefie śródmieścia funkcjonalnego, która stanowi obszar przewidziany dla koncentracji funkcji usługowych o znaczeniu stołecznym, metropolitarnym, krajowym i międzynarodowym, w tym inwestycji celu publicznego, które w połączeniu z zabudową mieszkaniową będą ogniskowały życie społeczne metropolii [...], a przyszły plan miejscowy będzie zgodny z polityką przestrzenną wyrażoną w studium.

Obecnie nieruchomość ozn. hip. [...] wchodzi w skład działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] będącej własnością Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym P. P. sp. z.o. o. oraz w skład dz. ew. nr [...] z obrębu [...] stanowiącej ulicę [...] (własność Miasta W.).

Zgodnie z dokumentacją zgromadzoną w sprawie, do części przedmiotowej nieruchomości, stanowiącej obecnie własność Skarbu Państwa (część dz. ew. nr [...] z obrębu [...]) została wydana decyzja Wojewody [...] nr [...] z dnia [...].04.1992 r. stwierdzająca nabycie z dniem [...] grudnia 1990 r. przez D. T. "[...]" prawa użytkowania wieczystego gruntu zabudowanego położonego w W. przy ul. [...] i nieodpłatnie nabycie prawa własności znajdujących się na nim budynków i urządzeń.

Aktem notarialnym z dnia [...].07.2002 r. Nr Rep. [...] spółka D. T. "[...]" S.A., będąca na mocy aktu przekształcenia przedsiębiorstwa w spółkę akcyjną z dnia [...].07.1993 r., następcą prawnym D. T. [...], przeniosła prawo użytkowania wieczystego tego gruntu oraz prawo własności pobudowanego na tym gruncie budynku, tytułem wniesienia aportu do spółki " DT [...]" Spółka Akcyjna.

Zgodnie z odpisem zwykłym księgi wieczystej Nr [...] założonej dla dz. ew. nr [...] z obrębu [...], wydanym w dniu [...].09.2009 r. przez Centralną Informację Ksiąg Wieczystych użytkownikiem wieczystym nieruchomości dla której urządzona jest powyższa księga jest obecnie P. P. sp.z.o.o. Z powyższego wynika, że po decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...].04.1992 r. przyznającej użytkowanie wieczyste przedmiotowego gruntu D. T. "[...]" prawo to zostało zbyte kolejnym nabywcom w drodze czynności cywilnoprawnych.

Zgodnie z opiniami prezentowanymi w judykaturze, gdy na nieruchomości dekretowej ustanowiono użytkowanie wieczyste na rzecz osoby trzeciej, nawet w sytuacjach gdy w sposób niezgodny z prawem odmówiono dotychczasowemu właścicielowi ustanowienia użytkowania wieczystego, dopóki nie dojdzie do rozwiązania użytkowania wieczystego, a osoba trzecia korzysta z rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych, nie ma możliwości ustanowienia użytkowania wieczystego na rzecz innej osoby.

Zdaniem organu ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na gruncie objętym działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy stanowi istotną okoliczność dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, ponieważ "organ administracji, działając w granicach swojej właściwości, nie ma możliwości prawnych zniweczenia skutków cywilnoprawnych powstałych wskutek zawarcia umowy sprzedaży" (wyrok NSA I SA 119/99 z dnia 8 października 1999 r.). Przepisy prawa materialnego, ani też przepisy procesowe, stanowiące podstawę działania organu administracji publicznej, nie czynią danego organu właściwym do cofnięcia tego właśnie skutku przez wydanie decyzji, bowiem organ nie może w ww. sytuacji skorzystać z drogi postępowania administracyjnego i nie może zastosować formy aktu administracyjnego indywidualnego.

Organ odwoławczy podniósł, że w doktrynie i orzecznictwie przyjęte zostało, że oprócz wykładni językowej w następnej kolejności zastosowanie mają wykładnia systemowa oraz wykładnia funkcjonalna (celowościowa). W niniejszej sprawie organ I instancji, zdaniem organu odwoławczego nie złamał tej zasady. Prezydent W. dostrzegł znaczenie koniecznej w okolicznościach niniejszej sprawy wykładni systemowej i podstawowej dyrektywy tej wykładni, która zakazuje wykładni prowadzącej do sprzeczności norm wewnątrz systemu prawa. Zgodnie z art. 232 k.c. prawo użytkowania wieczystego może być ustanowione wyłącznie na gruncie stanowiącym własność Skarbu Państwa, albo własność jednostki samorządu terytorialnego. W rozpoznawanej sprawie zastosowanie art. 7 ust. 2 dekretu w jego dosłownym rozumieniu oznaczałoby ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do gruntu ani nie będącego własnością Skarbu Państwa, ani własnością jednostki samorządu terytorialnego.

Zatem w ustalonym stanie faktycznym przedmiotowej sprawy w opinii organu drugiej instancji obciążenie przedmiotowej nieruchomości objętej wnioskiem dekretowym prawem użytkowania wieczystego stanowi w świetle powszechnie obowiązujących przepisów wystarczającą podstawę do odmowy uwzględnienia wniosku o przyznanie prawa użytkowania wieczystego bowiem organ rozstrzygający sprawę nie ma prawnej możliwości ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na gruncie, który jest już tym prawem obciążony.

Na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2010 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli J. P., A. P., Z. M. i J. G. zarzucając jej naruszenie art. 7, 77 § 1 oraz 80 kpa, polegające w szczególności na:

niedostatecznym wyjaśnieniu podstaw i przesłanek utrzymania w mocy decyzji Prezydenta Miasta W. nr [...] odmawiającej ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] ozn. hip. [...] w części stanowiącej obecnie własność Skarbu Państwa, tj. do części działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...],

- niedostateczne wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy w szczególności zaniechanie zbadania czy strony transakcji przeniesienia prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowej nieruchomości na mocy umowy cywilnoprawnej działały w dobrej wierze,

- dokonaniu błędnej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu poprzez uznanie, że w sprawie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne skutkujące odmową ustanowienia na rzecz skarżących prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowej nieruchomości,

- brak analizy czy w chwili, w której byli właściciele przedmiotowej nieruchomości wystąpili z wnioskiem o przyznanie im prawa własności czasowej na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) spełnione zostały przesłanki do przyznania skarżącym prawa własności czasowej (dzisiaj prawo użytkowania wieczystego) do przedmiotowej nieruchomości, tj. naruszenie art. 156 § 2 kpa, polegające na jego niewłaściwym zastosowaniu poprzez posłużenie się instytucją nieodwracalnych skutków prawnych zarezerwowaną tylko i wyłącznie dla postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej oraz naruszenie przepisów prawa materialnego art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) poprzez jego nie zastosowanie, w szczególności poprzez brak dokonania ustaleń czy korzystanie z gruntu przez byłych właścicieli przedmiotowej nieruchomości, czyli spadkobierców skarżących dało się pogodzić z przeznaczeniem przedmiotowej nieruchomości według planów zagospodarowania przestrzennego (dawniej planu zabudowania) obowiązujących w chwili, w której byli właściciele przedmiotowej nieruchomości wystąpili z wnioskiem o przyznanie im prawa własności czasowej na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279).

W oparciu o tak sformułowane zarzuty wnieśli o stwierdzenie na postawie art. 145 § 1 pkt 2 ppsa w związku z art. 156 § 1 pkt 2 i 4 kpa nieważności zaskarżonej decyzji w całości ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

W obszernym uzasadnieniu skargi przedstawili szczegółowo swoje stanowisko w sprawie, podnosząc między innymi, że z informacji uzyskanych od jednej ze stron niniejszego postępowania, a mianowicie od J. P. wynika, że jedna z dotychczasowych uczestniczek postępowania Z. B. zmarła. Na tę chwilę skarżący nie są w stanie przedłożyć dokumentów potwierdzających fakt śmierci Z. B., ale jak wynika z wyjaśnień J. P., Z. B. zmarła najprawdopodobniej w dniu [...] maja 2010 r., czyli przed dniem wydania zaskarżonej decyzji, tj. przed dniem [...] października 2010 r. Gdyby okazało się, że Z. B. istotnie zmarła przed dniem wydania zaskarżonej decyzji to oznaczałoby, że decyzja ta została wydana wobec osoby nieżyjącej, czyli wobec osoby nie będącej stroną w postępowaniu, a co za tym idzie zaskarżona decyzja jest dotknięta wadą powodującą jej nieważność, o której mowa art. 156 § 1 pkt 4 kpa.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że w ramach swej właściwości sąd ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym oraz przepisami postępowania według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jej wydania.

Przy czym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - dalej ppsa.

Natomiast zgodnie z treścią art. 119 pkt 1 w zw. z art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm), powoływanej dalej jako "P.p.s.a" sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym jeżeli decyzja lub postanowienie dotknięte są wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 kpa lub w innych przepisach albo wydane zostały z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania.

W niniejszej sprawie zaistniały przesłanki do rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym.

Wadliwość postępowania w rozpoznawanej sprawie wynika z tego, że adresatem zaskarżonej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2010 r. była osoba nieżyjąca. Jak wynika bowiem z materiału dokumentacyjnego znajdującego się w aktach przedmiotowej sprawy Z. B. zmarła w dniu [...] maja 2010 r. (kopia aktu zgonu z dnia [...] maja 2010 r. k. 44 akt sądowych, oraz tłumaczenie tego aktu przez tłumacza przysięgłego z dnia [...].10.2011 r. k. 77 akt sprawy).

Prowadzenie postępowania administracyjnego w sytuacji gdy strona nie żyje i wydanie w stosunku do niej decyzji stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu przepisu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Jest to bowiem uchybienie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności.

Podstawową regułą postępowania administracyjnego jest bowiem prowadzenie go wobec osób żyjących, a w konsekwencji doręczenia wyłącznie takim osobom rozstrzygnięć administracyjnych.

Ponadto jak wynika z zasad ogólnych, organy administracji publicznej prowadzą postępowanie z udziałem wszystkich stron postępowania. Przymiot strony przysługujący osobie fizycznej wygasa z jej śmiercią. Oznacza to, że w stosunku do osoby zmarłej nie można wszcząć postępowania i wydać decyzji. Gdyby zaś doszło do wydania decyzji w stosunku do osoby zmarłej, należy przyjąć, że jest ona obarczona wadą nieważności i nie wywołuje skutków prawnych (patrz : Małgorzata Stahl - glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 kwietnia 1983 r. II SA 261/83 OSPiKA 1984, Z. 5, poz. 108).

Jednocześnie podkreślić należy, że nie ma znaczenia to czy organ prowadzący postępowanie wiedział, że osoba ta nie żyje, czy tez takiej wiedzy nie posiadał.

Skoro zatem w przedmiotowej sprawie doszło do wydania przez Wojewodę [...] decyzji w stosunku do osoby zmarłej, a więc osoby nie będącej stroną postępowania uznać należy, że rozstrzygniecie to obarczone jest wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa co skutkować musi stwierdzeniem jego nieważności na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.

Tego rodzaju uchybienie wypełnia jednocześnie przesłankę upoważniającą Sąd zgodnie z art. 119 pkt 1 P.p.s.a. do rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym.

Rozpoznając ponownie sprawę organ weźmie pod uwagę powyższe ustalenia, których treść ma istotne znaczenie dla przedmiotowej sprawy i ustali właściwe strony postępowania, do których należy kierować podjęte w sprawie rozstrzygnięcia.

Mając na uwadze, że zaskarżona decyzja podlega wyeliminowaniu z obrotu prawnego ze wskazanej wyżej przyczyny, Sąd nie badał jej merytorycznie pod względem zgodności z prawem, uznając to za przedwczesne.

Wobec powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 §1 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 119 pkt 1 i art. 120 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a.