Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Piszczek Sędzia NSA Beata Sobocha - Holc Sędzia del. WSA Artur Adamiec (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 grudnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej AC od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 stycznia 2022 r. sygn. akt V SA/Wa 3361/21 w sprawie ze skargi AC na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 23 kwietnia 2021 r. nr KOC/2457/Eg/20 w przedmiocie odmowy umorzenia postępowania egzekucyjnego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 stycznia 2022 r., sygn. akt V SA/Wa 3361/21 oddalił skargę AC na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z Warszawie z dnia 23 kwietnia 2021 r., nr KOC/2457/Eg20 w przedmiocie odmowy umorzenia postępowania egzekucyjnego.

Od powyższego wyroku skarżący wniósł skargę kasacyjną. Działając na podstawie art. 173 §1, art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 177 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej p.p.s.a., wyrok zaskarżył w całości.

W myśl art. 176 p.p.s.a. zarzucił mu:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest art. 59 §2 u.p.e.a. przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, poprzez uznanie, że brak było podstaw do fakultatywnego umorzenia postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 59 § 2 u.p.e.a., podczas gdy organ administracji powinien przeprowadzić uprzednią kalkulację, stanowiącą podstawę stwierdzenia, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty przewyższającej wydatki egzekucyjne, czego nie zrobił

- przez co wypełniona została dyspozycja art. 174 pkt 1) p.p.s.a.;

2. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 3 §1 p.p.s.a., art. 151 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie, art. 145 § 1 pkt 1 c) p.p.s.a poprzez jego niezastosowanie, oraz naruszenie art. 1 §1 i 2 p.u.s.a., polegające na błędnym ustaleniu, że zaskarżone postanowienie nr KOC/2457/Eg/20 z dnia 23 kwietnia 2021 r., odpowiada prawu, mimo że doszło do naruszenia przez organ administracji art. 138 §1 pkt 1 w zw. z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego, przez błędną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego i uznanie, że nie zachodzą podstawy do umorzenia postępowania egzekucyjnego

- przez co wypełniona została dyspozycja art. 174 pkt 2) p.p.s.a.

Mając na uwadze powyższe podstawy kasacyjne, wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 stycznia 2022 roku, V SA/Wa 3361/21, i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Sąd Wojewódzki dopuścił sie naruszenia przepisu prawa materialnego, to jest art. 59 §2 u.p.e.a. przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Podniesiono, że z art. 59 §2 u.p.e.a. wynika, że postępowanie egzekucyjne może być umorzone w przypadku, gdy dalsza egzekucja administracyjna będzie bezskuteczna z powodu braku majątku lub źródła dochodu zobowiązanego, z których jest możliwe wyegzekwowanie środków pieniężnych przewyższających koszty egzekucyjne. Fakultatywne umorzenie postępowania egzekucyjnego, a więc oparte na przepisie zawierającym upoważnienie do uznania administracyjnego, następuje w przypadku stwierdzenia, że w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym należności pieniężnej nie uzyska się kwoty przewyższającej wydatki egzekucyjne. Uznaniowy charakter przedmiotowej przesłanki umorzenia postępowania egzekucyjnego nie oznacza jednak dowolności w działaniu organu, bowiem na organie właściwym w sprawie spoczywa szczególny obowiązek dokładnego zbadania i rozważenia okoliczności indywidualnych każdej sprawy w celu jej prawidłowego rozwiązania, wyboru optymalnego rozstrzygnięcia, poprzedzonego szczególnie dokładną analizą i oceną faktów w świetle obowiązującego prawa, których logiczną konsekwencją jest podjęta decyzja. "Oznacza to, że organ administracji zobowiązany jest w takim postępowaniu do szczególnego działania zmierzającego do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w jego ramach do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz dokonania jego oceny w myśl zasady swobodnej oceny dowodów" (wyr. WSA w Bydgoszczy z 23.11.2011 r., ; AA/AH G;’0/I I, CBOSA). Ustalenia faktyczne w tym zakresie powinny dotyczyć właśnie okoliczności będących podstawą stwierdzenia, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty przewyższającej wydatki egzekucyjne, a organ egzekucyjny powinien kierować się ( dyrektywą celowości postępowania egzekucyjnego [P. Pietrasz, w: D.R. Kijowski (red.), Z treści art. 59 § 2 u.p.e.a. wynika, że postanowienie podejmowane na podstawie tego przepisu musi być następstwem wszechstronnego i dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, których analiza ma podstawowe znaczenie z punktu widzenia fakultatywnej przesłanki umorzenia postępowania, tj. stwierdzenia, że w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym należności pieniężnej nie uzyska się kwoty przewyższającej wydatki egzekucyjne. Dopiero rezultat tego postępowania aktualizuje uprawnienie organu do realizacji kompetencji określonej przepisem art. 59 § 2 EgzAdmU, a mianowicie wydania, na zasadzie uznania administracyjnego, rozstrzygnięcia o umorzeniu albo o odmowie umorzenia postępowania egzekucyjnego (wyrok NSA z dnia 16 kwietnia 2013 r., II GSK 2239/11, CBOSA). W sprawie egzekucji administracyjnej organy administracji dokonały oceny pod kątem przesłanek umorzenia postępowania egzekucyjnego i wskazały, że sytuacja taka nie wystąpiła. Jak się okazuje organ egzekucyjny nie przeprowadził jednak odpowiedniego postępowania wyjaśniającego w zakresie przesłanki umorzenia fakultatywnego z art. 59 §2 u.p.e.a. Nie wyjaśniono bowiem, czy w stanie faktycznym, w jakim znalazł się zobowiązany (skarżący w niniejszej sprawie) utrzymujący się wyłącznie z renty inwalidzkiej, zachodzi przesłanka wynikająca z art. 59 § 2 u.p.e.a. Za niewystarczające należy uznać stwierdzenie, że organ egzekucyjny dokonał skutecznych zajęć egzekucyjnych. Z powołanego przepisu wynika obowiązek badania przez organ egzekucyjny istnienia przesłanki fakultatywnego umorzenia. Zatem podstawę faktyczną do podjęcia takiego rozstrzygnięcia stanowi prawidłowo wyjaśniony stan faktyczny związany z przesłanką umorzenia wynikającą z art. 59 § 2 u.p.e.a., z którego wynika zaistnienie bezskuteczności egzekucji. Oczywiście odmowa umorzenia postępowania egzekucyjnego może zachodzić także w sytuacji, gdy nie stwierdzono fakultatywnej przesłanki umorzenia postępowania egzekucyjnego, jednak i w tym przypadku, aby podjąć skutecznie takie rozstrzygnięcie niezbędne jest przeprowadzenie stosownego postępowania co do ustalenia istnienia przesłanki umorzenia z art. 59 § 2 u.p.e.a. Zgodnie bowiem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 KPA w zw. z art. 18 u.p.e.a. organ administracji publicznej obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Na podstawie całokształtu materiału dowodowego organ ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 KPA) Innymi słowy umorzenie postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 59 § 2 u.p.e.a. każdorazowo wymaga uprzedniego przeprowadzenia kalkulacji stanowiącej podstawę stwierdzenia, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty przewyższającej wydatki egzekucyjne. Owa kalkulacja powinna być załączona do akt postępowania (por. P. Pietrasz, w: Postępowanie egzekucyjne w administracji, Komentarz do art. 59 § 2, LEX, stan prawny 1 grudnia 2010 r.). W szczególności organ powinien wstępnie ustalić przewidywane koszty egzekucji i odnieść je do wartości składników majątku dłużnika. Dopiero taka operacja pozwoli na ustalenie, czy w postępowaniu egzekucyjnym uzyska się kwoty przewyższające wydatki egzekucyjne. Sąd Wojewódzki dopuścił się naruszenia art. 59 §2 u.p.e.a. przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, twierdząc że skoro dokonano skutecznych zajęć egzekucyjnych brak jest podstaw do fakultatywnego umorzenia postępowania egzekucyjnego.

Wskazano także, że Sąd Wojewódzki dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 3 §1 p.p.s.a., art. 151 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie, art. 145 § 1 pkt 1c) p.p.s.a poprzez jego niezastosowanie, oraz naruszenie art. 1 §1 i 2 p.u.s.a., polegające na błędnym ustaleniu, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. W ocenie skarżącego, podstawa kasacyjna naruszenia przepisów postępowania polega także na naruszeniu tj. 145 §1 pkt 1 c) p.p.s.a. gdyż poprzez nie uchylenie postanowienia organu administracji KOC/2457/Eg/20 z dnia 23 kwietnia 2021 r. i poprzedzającego je postanowienia Prezydent m.st. Warszawy, z dnia 14 kwietnia 2020 r., znak: COP-26.3160.31606.2020.ANM, Sąd Wojewódzki zaaprobował zastosowanie art. 138 §1 pkt 1 w zw. z art. 144 kpa przyjęte przez organ administracji, która doprowadziła do uznania, że nie zachodzą podstawy do zaakceptowania wniosku skarżącego o umorzenie postępowania egzekucyjnego w żadnym punkcie. Takie ustalenia Sądu Wojewódzkiego jest nieprawidłowe, i sprowadzają się do akceptacji przez Sąd oceny dokonanej przez organy administracji zebranego materiału dowodowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia.

Skargę kasacyjną zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej.

Z uwagi na wyraźne rozdzielenie w art. 174 p.p.s.a. podstaw kasacyjnych przytoczenie podstaw kasacyjnych polega na wskazaniu, czy strona skarżąca zarzuca naruszenie prawa materialnego, czy naruszenie przepisów postępowania, czy też oba te naruszenia łącznie, a przedmiotem zarzutu mogą być tylko te przepisy, które zastosował Sąd I instancji lub które powinien był zastosować, lecz je pominął. Skarga kasacyjna winna być bowiem skierowana przeciwko przyjętej w zaskarżonym wyroku podstawie prawnej rozstrzygnięcia. Niezbędne jest jednocześnie precyzyjne wskazanie konkretnych przepisów naruszonych przez Sąd, z podaniem jednostki redakcyjnej (numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu). Wskazać należy, że naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej (tzw. błąd subsumpcji). Ocena zasadności tego zarzutu może być skutecznie dokonywana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego, którego ustalenia nie są kwestionowane lub nie zostały skutecznie podważone. Uzasadniając ten zarzut należy wykazać, że Sąd błędnie określił podstawę orzekania, stosując wybrany przepis popełnił błąd w subsumcji, czyli, że niewłaściwie uznał, że stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. Jednocześnie należy wskazać, jaki przepis powinien być zastosowany, dlaczego powinien być zastosowany bądź, w jaki sposób przepis powinien być zastosowany ze względu na stan faktyczny sprawy. Co ważne, zarzutem naruszenia prawa materialnego nie można kwestionować ustaleń stanu faktycznego, gdyż te można podważać jedynie w oparciu o podstawę z art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

Z kolei, zwrot "mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy" w odniesieniu do naruszenia przepisów prawa procesowego należy wiązać z hipotetycznymi następstwami uchybień przepisom postępowania. Oznacza to, że na stronie skarżącej spoczywa obowiązek uzasadnienia, że następstwa stwierdzonych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia (por. wyrok NSA z 14 marca 2018 r., II FSK 2480/17).

Oceniając zarzuty skargi kasacyjnej w tak zakreślonych ramach należało stwierdzić, że zarzut naruszenia przepisów postępowania jest całkowicie bezpodstawny. Autor skargi kasacyjnej nie wskazał żadnej argumentacji dla wykazania wpływy podniesionego naruszenia na wynik sprawy. Sam zarzut nie zmierzał do jakiegokolwiek podważenia przyjętego i zaakceptowanego przez Sąd stanu faktycznego, a jedynie zarzucił, że doszło naruszenia art. 138 § 1 kpt. 1 kpa stanowiącego, że organ odwoławczy wydaje decyzję, w której utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję, i przepis ten stosuje się odpowiednio do zażaleń ( art. 144 kpa). Powyższe w sposób oczywisty musi prowadzić do uznania tego zarzutu za bezskuteczny i jednocześnie prowadzić do stwierdzenia bezpodstawności zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego, bowiem ustalony stan faktyczny, w żaden sposób przez skarżącego kasacyjnie nie został podważony i takie podważenie nie może być prowadzone poprzez zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego. Tym samym należy wyłącznie powtórzyć za Sądem I instancji, że nie można bowiem zasadnie twierdzić, że w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym należności pieniężnej nie uzyska się kwoty przewyższającej wydatki egzekucyjne. Pełnomocnik skarżącego tej okoliczności nie wykazał. Ponadto w sprawie dokonano skutecznych zajęć egzekucyjnych. Brak zatem podstaw do fakultatywnego umorzenia prowadzonego postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 59 § 2 u.p.e.a.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.