II SA/Wr 378/02 - Wyrok

Data orzeczenia	2004-11-04	
Data wpływu	2002-02-18	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu	
Sędziowie	Anna Siedlecka /przewodniczący/
Halina Kremis
Mieczysław Górkiewicz /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	601  Budownictwo, nadzór architektoniczno-budowlany i specjalistyczny, ochrona przeciwpożarowa	
Skarżony organ	Wojewoda	
Treść wyniku	*Uchylono zaskarżoną decyzję	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Siedlecka, Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz (sprawozdawca), Sędzia NSA Halina Kremis, Protokolant Magda Mikus, po rozpoznaniu w dniu 4 listopada 2004r. na rozprawie sprawy ze skargi A. S. na decyzję Wojewody D. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę parkingu naziemnego przy ul. M. we W. I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana III. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącego kwotę 10 zł (dziesięć złotych) tytułem kosztów postępowania sądowego.	
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] Prezydent W/ ustalił dla A Sp. z o.o. we W. warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla rozbudowy parkingu na działkach nr [...],[...]i [...]obrębu P. przy ul. M. we W., obejmującej wyburzenie istniejącej zabudowy, budowę parkingu na ok. 79 miejsc postojowych, budowę dróg i chodników, nasadzenie zieleni i budowę niezbędnej infrastruktury technicznej. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że był rozpatrywany w toku postępowania wniosek Wspólnoty Mieszkaniowej "B", której członkowie uznani są za strony, o przedstawienie wyników badania natężenia hałasu oraz zanieczyszczenia środowiska, jednak parking nie należy do inwestycji mogących pogorszyć stan środowiska, gdyż łączna liczba miejsc dla obu parkingów jest mniejsza od 500 i nie było podstaw do żądania od inwestora przedstawienia tych danych.

Do wniosku o pozwolenie na budowę inwestor dołączył projekt zagospodarowania terenu, według którego działka od strony wschodniej przylega do działki należącej do Wspólnoty Mieszkaniowej "B". Inwestor przewidział, w celu obniżenia uciążliwości projektowanego parkingu dla sąsiadującego z nim terenu wspólnoty mieszkaniowej, wykonanie wzdłuż wschodniej granicy działki ogrodzenia ekranizującego z blachy falistej na cokole betonowym.

Uzupełniony wniosek inwestora wpłynął w dniu [...]., zawiadomienie o wszczęciu postępowania z dnia [...]doręczono jako stronom m. in. członkom wspólnoty mieszkaniowej, w tym A. S. w dniu [...], zaś w dniu [...]wydano decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu A Sp. z o.o. we W. pozwolenia na budowę parkingu dla 65 miejsc postojowych wraz z infrastrukturą. Decyzja ta została doręczona A. S. w dniu [...].

W piśmie do Wojewody D. wystosowanym przez Wspólnotę Mieszkaniową "B" i podpisanym przez Przewodniczącego Zarządu W.M. "B" A. S. zawarto wniosek o unieważnienie decyzji z dnia [...], albowiem prace przy budowie tego parkingu rozpoczęto na początku września 2001r. a zakończono w październiku 2001r.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...]Wojewoda D. na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. umorzył postępowanie odwoławcze. Według uzasadnienia, skoro żądanie skarżącego A. S. wpłynęło w terminie otwartym do wniesienia odwołania, to stanowiło ono odwołanie. Odwołanie to złożył Prezes Zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej "B". Do reprezentowania wspólnoty mieszkaniowej wymagane jest stosowne umocowanie. Działający w mieniu skarżącej Wspólnoty A. S. nie przedstawił dokumentów pozwalających na stwierdzenie, czy posiada on legitymację do jej reprezentowania. Podmiot skarżący nie wykazał, że posiada prawną legitymację do przyznania mu statusu strony, co uzasadniało umorzenie postępowania odwoławczego.

W skardze na powyższą decyzję A.S. zarzucił, że nie był wzywany do wykazania umocowania, które posiada jako przewodniczący zarządu wspólnoty mieszkaniowej a także jeden z właścicieli. Podtrzymał twierdzenia zawarte w odwołaniu od decyzji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w oparciu o dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z zasadą skargowości jedynie czynność legitymowanego podmiotu w postaci wniesienia odwołania rozpoczyna postępowanie odwoławcze. Celem odwołania jest doprowadzenie do ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia całości sprawy. Legitymację formalną do wniesienia odwołania ma każdy, kto twierdzi, że decyzja organu I instancji dotyczy jego interesu prawnego, a wszczęte w ten sposób postępowanie odwoławcze może zakończyć się decyzją o umorzeniu postępowania odwoławczego, o ile twierdzenie to nie znajduje podstaw w normach prawa materialnego. Prawo wniesienia odwołania ma również osoba, która do tej pory nie brała udziału w postępowaniu. Odwołanie jest postacią podania i jego wymogi formalne ustanawia art. 63 § 1 k.p.a. Ustalenie treści odwołania następuje w oparciu o przepisy art. 64 § 2 i 3 oraz art. 128 k.p.a. W przypadku gdy treść pisma nie pozwala na jednoznaczne określenie rodzaju środka prawnego, zaś jego braki formalne nie pozwalają na dokładne oznaczenie strony i ocenę posiadania przez wnoszącego chociażby legitymacji formalnej do wniesienia pisma, a także uniemożliwiają nadanie mu dalszego biegu z innych przyczyn formalnych, prawo procesowe ustanawia obowiązek organu do wyjaśnienia tych okoliczności z udziałem podmiotu wnoszącego pismo i wezwania go do uzupełnienia lub poprawienia pisma w określonym terminie i pod rygorem określonych skutków procesowych, które należy zakomunikować wnoszącemu podanie.

Zgodnie z art. 156 § 1 k.p.a. stwierdzenie nieważności odnosi się do decyzji, zatem zarówno ostatecznych, jak i nieostatecznych. Prawo procesowe nie ustanawia wcale pierwszeństwa postępowania odwoławczego przed postępowaniem w sprawie stwierdzenia nieważności, lecz ustanawia obowiązek organu wyjaśnienia z udziałem strony rzeczywistego charakteru jej żądania, o ile budzi on wątpliwości organu. Czym innym jest zakaz wykorzystywania procedury stwierdzenia nieważności w postępowaniu odwoławczym wszczętym przez stronę przez wniesienie (na pewno) odwołania. Z treści skargi można odnieść wrażenie, że skarżący ocenia obecnie swoje podanie jako odwołanie, co nie oznacza, że nie stanowiło uchybienia organu odwoławczego zaniechanie wyjaśnienia z udziałem strony rzeczywistego charakteru złożonego przez nią środka. Jak wskazano na wstępie, organ w zaskarżonej decyzji sam nie określił jednoznacznie jej adresata, skoro dowolnie oznacza stronę jako osobę fizyczną (imię i nazwisko skarżącego), to jako wspólnotę mieszkaniową, to znowu jako przewodniczącego zarządu tej wspólnoty. Tymczasem po wyjaśnieniu, czy wnoszący podanie złożył żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, czy odwołanie od decyzji, należało wyjaśnić dokładnie, kto wniósł pismo. Powinna to być oczywiście wykładnia podania dokonywana na korzyść strony. O ile organ uznał, że jedną z rozważanych postaci wnoszącego podanie jest dotychczasowa strona postępowania A. S., posiadający bezspornie legitymację formalną i materialną do złożenia odwołania, to powinien odstąpić od dalszego badania tego elementu odwołania, lecz przystąpić do jego rozpoznania. Organ pominął dalej, że czym innym jest brak legitymacji formalnej strony, a czym innym brak formalny podania. Gdy podpisany pod odwołaniem wspólnoty przewodniczący jej zarządu nie udokumentował uprawnienia do reprezentowania tej strony, to po prostu należało wezwać go do uzupełnienia tego braku formalnego. W toku procedury wstępnej organ odwoławczy powinien kolejno podejmować celowe czynności i we właściwej kolejności. Gdy już wyjaśni, że wpłynęło odwołanie, stosuje art. 64 k.p.a., tj. wzywa wnoszącego do usunięcia braków formalnych pisma w terminie 7 dni pod rygorem pozostawienia odwołania bez rozpoznania. Dopiero po zakończeniu tego etapu czynności wstępnych może przystąpić do rozważania kwestii dopuszczalności odwołania, a już zupełnie na końcu do badania legitymacji materialnej strony w kierunku ewentualnego umorzenia postępowania odwoławczego (patrz B. Adamiak w: KPA Komentarz 6. Wydanie Beck s. 570-571 i 583 oraz s. 353-360). Wprawdzie dokładnie nie wiadomo, dlaczego A. S., mogący skutecznie wnieść odwołanie jako A. S., złożył pismo nasuwające konieczność wyjaśnienia, czy stanowi ono odwołanie, a przy tym pochodzące od wspólnoty mieszkaniowej, a nie od siebie, to jednak należało odnieść się również do związanych z tym zagadnień procesowych. Jak wiadomo, zgodnie z art. 29 k.p.a. stronami mogą być tylko osoby (w nin. sprawie nieistotne są uprawnienia jednostek organizacyjnych państwowych lub samorządowych i organizacji społecznych, do których wspólnota mieszkaniowa się nie zalicza). Pozostałe jednostki organizacyjne nie będące osobami prawnymi mogą występować w postępowaniu administracyjnym albo poprzez udział w charakterze stron osób tworzących te jednostki, albo na mocy szczególnego przepisu mogą być uznane za stronę postępowania administracyjnego. Udział w postępowaniach prawnych dla jednostki organizacyjnej nie będącej osobą prawną dopuszcza ustawodawca lub praktyka orzecznicza w celu uproszczenia postępowania. Po dostrzeżeniu, że jednostki te faktycznie uczestniczą w obrocie prawnym, skoro wyposaża się je w zdolność prawną, zazwyczaj celowe jest uznanie ich ponadto za strony postępowania w znaczeniu formalnym. Przyjmuje się wówczas, że rzeczywistą stroną postępowania są osoby kryjące się za fasadą danej jednostki organizacyjnej, skoro jednak mogą być liczne, a przedstawiciel danej jednostki zapewnia ich należytą reprezentację, to prościej będzie prowadzić to postępowanie z udziałem formalnym tylko jednej strony. Zmiany ustawowe dokonane w ostatnim czasie w obrębie prawa cywilnego, z którym łączność dla procedury administracyjnej zapewnia przepis art. 30 k.p.a., zmierzają do bardziej wyrazistego wyodrębnienia takich stron formalnych, jako jednostek bardziej samodzielnych w stosunku do osób tworzących daną jednostkę organizacyjną, zatem bardziej samodzielną w obrocie prawnym (patrz art. 8 ustawy z dnia 15.09.2000r. Kodeks spółek handlowych Dz. U. Nr 94, poz. 1037 ze zm. i art. 36 pkt 1 i 2 oraz art. 38 pkt 3 ustawy z dnia 21.08.1997r. o Krajowym Rejestrze Sądowym Dz. U. z 2001r., Nr 17, poz. 209, ponadto art. 11 § 1 KSH, a przede wszystkim art. 331 oraz art. 431 i nast. kodeksu cywilnego w brzmieniu ustawy z dnia 14.02.2003r. Dz. U. Nr 49, poz. 408). W piśmiennictwie prawniczym zgłoszono wątpliwość, czy wspólnota mieszkaniowa posiada zdolność prawną, a zatem czy stanowi tzw. ułomną osobę prawną (A. Doliwa "Prawo mieszkaniowe Komentarz" wyd. Beck 2003, s. 651-653), co nie wydaje się uzasadnione, skoro formuła, że dana jednostka organizacyjna może nabywać prawa i zaciągać zobowiązania oznacza właśnie posiadanie przez nią zdolności prawnej. Konsekwencją procesową posiadania zdolności prawnej jest zdolność procesowa danej jednostki organizacyjnej (patrz art. 6 ustawy z dnia 24.06.1994r. o własności lokali, Dz. U. z 2000r. Nr 80, poz. 903). Wspólnota nie jest jednak od strony przedmiotowej organizacją właścicieli lokali odrębnych, lecz reprezentacją interesów współwłaścicieli części wspólnych nieruchomości. Istnieją zatem sprawy, w których interes prawny posiada zarówno wspólnota, jak i właściciele odrębnych lokali, sprawy, w których stroną może być tylko wspólnota, albo wyłącznie właściciel lub kilku, czy wszyscy właściciele lokali odrębnych. O ile zatem organ nie mógłby uznać wspólnoty za stronę według treści art. 29 k.p.a., chyba że obecnie byłoby to możliwe przy wzięciu pod uwagę ar. 331 § 1 k.c., to można by jej zdolność do bycia stroną w ogóle wywodzić z brzmienia art. 6 ustawy o własności lokali, jednak wyłącznie w sprawach dotyczących interesu prawnego współwłaścicieli części wspólnych nieruchomości, czyli związanych ze współwłasnością, nie zaś własnością lokali, pomimo mylącego brzmienia cyt. art. 6 ustawy. Na marginesie można wspomnieć, że tzw. czynności zachowawcze (dochodzenie praw ewidentnie w interesie wspólnoty czyli właścicieli lokali wchodzących w skład nieruchomości tj. wyodrębnionych i niewyodrębnionych) tradycyjnie zaliczane są w prawie cywilnym do czynności zwykłego zarządu nieruchomością wspólną. Wyróżnienie w prawie cywilnym czynności zachowawczych ma na celu ułatwienie ich dokonywania przez poszczególnego współwłaściciela (patrz art. 209 k.c. stanowiący przepis szczególny do art. 201 k.c.). O posiadaniu przymiotu strony w konkretnym postępowaniu decyduje organ w oparciu o ocenę dotyczących danego podmiotu okoliczności faktycznych w świetle prawa materialnego. Dlatego nie można w sposób schematyczny obecnie przesądzać, czy wspólnota ma czy nie ma interesu prawnego w nin. sprawie, tak jak na pewno ma ten interes właściciel (właściciele) lokalu odrębnego, skoro chodzi o zbadanie oddziaływania pochodzącego z nieruchomości inwestora na nieruchomość sąsiednią (czy to oddziaływania niekorzystnego wobec osób właścicieli i ich mienia, czyli lokali odrębnych, czy ponadto na przedmiot współwłasności tj. wspólne części budynku i działkę gruntu). Nie ma oczywiście w nin. sprawie sytuacji, w której to raczej wspólnota wysuwa się na plan pierwszy jako strona (patrz art. 22 ust. 3 pkt 5 ustawy). Można jeszcze dodać, że skoro wspólnota jest organizacją właścicieli z uwagi na przysługującą im współwłasność, to w sprawach, w których organizacja ta i jej członkowie posiadają oraz mogą na zewnątrz wyrażać interesy wspólne, jednakowe dla wszystkich z nich, to zapewnienie udziału w postępowaniu wszystkim właścicielom, nie zaś ich wspólnocie ponadto oznaczałoby w rzeczywistości prowadzenie postępowania z udziałem tej wspólnoty, zatem jej formalne pominięcie nie stanowiłoby istotnego uchybienia procesowego. Jak już wspomniano, o ile jednak w nin. sprawie do tej pory wspólnota nie występowała w charakterze strony i nie badano jej interesu prawnego, to po wezwaniu do sprecyzowania przez skarżącego, czy wniósł on odwołanie, a jeżeli odwołanie, to czy w imieniu własnym czy wspólnoty, gdyby okazało się, że odwołanie wniosła wspólnota i po uzupełnieniu odwołania według wymogów art. 21 ustawy o własności lokali (dołączenie uchwały o wyborze zarządu, a w przypadku zarządu wieloosobowego podpisanie odwołania przez drugiego członka zarządu), konieczne będzie zbadanie, czy również wspólnota (a nie tylko właściciel lokalu) posiada w tej sprawie interes prawny. Sąd nie miał możliwości wypowiedzenia się ogólnie w tej kwestii, skoro organ w zaskarżonej decyzji w ogóle nie zajął się tymi podstawowymi zagadnieniami procesowymi.

Wobec naruszenia art. 9, art. 10 § 1, art. 64 § 2 w związku z art. 127 § 1 i art. 30 § 3, a przede wszystkim art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. przez jego przedwczesne zastosowanie, w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c, art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002r. Przepisy wprowadzające (Dz. U. nr 153, poz. 1271), orzeczono jak na wstępie.

W toku ponownego rozpoznania organ odwoławczy dokona czynności zmierzających do ustalenia z udziałem skarżącego rodzaju złożonego środka prawnego i podmiotu go wnoszącego, a następnie w zależności od potrzeby procesowej wdroży odpowiednie postępowanie, badając w szczególności w oparciu o dziennik budowy lub wynikające z niego dowody osobowe lub dalsze dokumenty, prawdziwość zarzutu rozpoczęcia robót przed dniem wydania pozwolenia na budowę, przy uwzględnieniu oczywiście odrębnego charakteru poprzedzających je robót rozbiórkowych (decyzja nr [...]z dnia [...] i zgłoszenie z dnia [...]w aktach sprawy).