II GSK 1460/15 - Wyrok

Data orzeczenia	2017-01-24	
Data wpływu	2015-06-23	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Dorota Dąbek
Janusz Drachal /przewodniczący sprawozdawca/
Mirosław Trzecki	
Symbol z opisem	6038 Inne uprawnienia  do  wykonywania czynności  i zajęć w sprawach objętych symbolem 603	
Hasła tematyczne	Uprawnienia do wykonywania zawodu
Ruch drogowy	
Sygn. powiązane	III SA/Po 376/14	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2012 nr 0 poz 1137; art. 84 ust. 3 pkt 1 i 2; Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - tekst jednolity	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Janusz Drachal (spr.) sędzia NSA Mirosław Trzecki sędzia del. WSA Dorota Dąbek Protokolant Anna Wojtowicz-Hess po rozpoznaniu w dniu 24 stycznia 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej R. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 17 czerwca 2014 r. sygn. akt III SA/Po 376/14 w sprawie ze skargi R. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lesznie z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia uprawnień do wykonywania badań technicznych pojazdów oddala skargę kasacyjną	
Uzasadnienie
I.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...] Prezydent Miasta [...] na podstawie m.in. art. 84 ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm. - dalej jako p.r.d.) cofnął uprawnienia do wykonywania badań technicznych diagnoście R. J.

Organ I instancji wskazał, że strona pełniąc funkcję diagnosty na stacji diagnostycznej w miejscowości [...], poświadczyła nieprawdę w ten sposób, że po przeprowadzeniu przeglądów technicznych ciągnika siodłowego marki Renault R 385TT oraz naczepki marki Lagendorf SKA 22/6 - pomimo usterek w postaci: braku legalizacji tachografu, wycieków płynów eksploatacyjnych, skorodowanej kabiny i oddzielających się od niej stopni po stronie prawej i lewej, wycieków płynów z amortyzatorów osi II oraz luzów na drążku podłużnym układu kierowniczego, a także popękanej ramy w części przedniej wspornika osi III strony lewej, braku linki hamulca postojowego, oberwanego powietrznego zaworu rozdzielającego, zerwanych amortyzatorów osi II, popękanych wsporników podłogi, a także nadmiernie zużytych opon - dopuścił do ruchu te pojazdy, potwierdzając taki fakt w dowodach rejestracyjnych wskazanych pojazdów. Z opinii biegłego z zakresu techniki samochodowej i ruchu drogowego z dnia 9 lipca 2011 r. wynikało, że usterki techniczne obu pojazdów nie pozwalały na dopuszczenie tego zespołu pojazdów do ruchu na drogach publicznych, a ich charakter oraz różnorodność wskazywały, że wykonujący te badania diagnosta wykonywał swoje czynności nierzetelnie lub potwierdził nieprawdę w dowodach rejestracyjnych pojazdów bez ich oględzin.

Wyrokiem z dnia 14 grudnia 2011 r., sygn. akt II K 2578/10, Sąd Rejonowy w [...] skazał R. J. za czyn z art. 271 § 1 Kodeku karnego na karę pięciu miesięcy pozbawienia wolności z warunkowym zawieszeniem jej wykonywania na okres dwóch lat. Orzeczenie to zostało utrzymane w mocy przez Sąd Okręgowy w [...] wyrokiem z dnia 31 maja 2012 r., sygn. akt IV Ka 277/12.

Wobec powyższego Prokurator Prokuratury Rejonowej w [...] wniósł o wszczęcie postępowania administracyjnego wskazując, że na podstawie art. 84 ust. 3 p.r.d. zaistniała podstawa do cofnięcia diagnoście uprawnień do wykonywania badań technicznych pojazdów.

Organ pierwszej instancji stwierdził, że bezsporny pozostaje fakt, że diagnosta dopuścił się czynu, o którym mowa w art. 84 ust. 3 p.r.d. Powzięcie zaś w jakikolwiek sposób informacji o dokonaniu przez diagnostę czynu, z którym związana jest sankcja pozbawienia go uprawnień do wykonywania badań technicznych pojazdów, stanowi podstawę do wszczęcia postępowania administracyjnego w tym przedmiocie i cofnięcia uprawnień. Diagnosta powinien bowiem dawać rękojmię należytego wykonywania swoich obowiązków.

II.

Po rozpatrzeniu odwołania diagnosty, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lesznie, decyzją z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W ocenie organu odwoławczego, w sprawie zaistniały przesłanki z art. 84 ust. 3 pkt 2 p.r.d. Fakt wydania przez diagnostę zaświadczenia lub dokonania wpisu do dowodu rejestracyjnego pojazdu niezgodnie ze stanem faktycznym lub przepisami został należycie udokumentowany.

III.

Wyrokiem z dnia 17 czerwca 2014 r., sygn. akt III SA/Po 376/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę diagnosty.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji spór w sprawie dotyczył stwierdzenia, czy organy administracyjne prawidłowo przyjęły - na podstawie prawomocnego wyroku skazującego - że Skarżący poświadczył nieprawdę, wpisując do dowodów rejestracyjnych ciągnika siodłowego oraz naczepy nieprawdzie informacje, dopuszczając przez to wskazane pojazdy do ruchu drogowego - a tym samym, czy organy zasadnie stwierdziły, że spełniona została przesłanka z art. 84 ust. 3 p.r.d. Innymi słowy, przedmiotem sporu było to, czy możliwe jest wydanie decyzji o cofnięciu uprawnień diagnosty w sytuacji, gdy nieprawidłowości w jego pracy, o jakich mowa w art. 84 ust. 3 pkt 2 p.r.d., stwierdzono nie na podstawie kontroli, o jakiej mowa w tym przepisie, lecz ujawniono je w inny sposób - na podstawie prawomocnego wyroku karnego.

W uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 marca 2012 r., sygn. akt II GPS 2/11 stwierdzono, że sposób ujawnienia dopuszczenia się przez diagnostę naruszenia określonego w art. 84 ust. 3 pkt 2 p.r.d. nie ma znaczenia dla oceny możliwości zastosowania sankcji przewidzianej w tym przepisie.

W uzasadnieniu wskazanej uchwały, w celu wyjaśnienia znaczenia użytego w art. 84 ust. 3 p.r.d. zwrotu "w wyniku przeprowadzonej kontroli", Naczelny Sąd Administracyjny dokonał analizy przepisów regulujących uprawnienia nadzorcze starosty w stosunku do stacji kontroli pojazdów i uprawnienia nadzorcze starosty w stosunku do diagnostów. W wyniku tej analizy stwierdzono, że określenie to odnosi się do istnienia podstaw faktycznych do wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie cofnięcia uprawnień diagnoście. Postępowanie to wszczynane jest z urzędu, a "wynik przeprowadzonej kontroli" jest informacją o takim stanie faktycznym, który w świetle prawa materialnego obliguje organ do uregulowania sytuacji poprzez podjęcie określonej decyzji.

W uchwale podkreślono, że brak jest racjonalnych przesłanek do wykluczenia możliwości wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie cofnięcia uprawnień, w sytuacji gdy informacje o wydaniu przez diagnostę zaświadczenia albo dokonaniu wpisu niezgodnie ze stanem faktycznym lub przepisami zostały uzyskane podczas analizy akt w innej sprawie, czy też pochodzą od innych organów. Przyjęcie poglądu przeciwnego spowodowałby, że przepis art. 84 ust. 3 pkt 2 p.r.d. nie mógłby spełniać swojej funkcji. Nie może budzić wątpliwości, że celem tego przepisu jest odsunięcie od czynności diagnostycznych nierzetelnych diagnostów. Wydanie przez diagnostę zaświadczenia, czy też dokonanie wpisu do dowodu rejestracyjnego pojazdu niezgodnie ze stanem faktycznym lub przepisami, może mieć bezpośredni wpływ na bezpieczeństwo ruchu drogowego, godzić w życie i zdrowie ludzkie. Założenie, że nie można wszcząć postępowania o cofnięcie uprawnień diagnoście, który przy wykonywaniu czynności diagnostycznych godzi się na takie zagrożenia, tylko z tego powodu, że nie ujawniono naruszającego prawo działania w toku kontroli przeprowadzonej u zatrudniającego go przedsiębiorcy, prowadzi do rażąco niesprawiedliwych i irracjonalnych konsekwencji.

"Wynik kontroli", o którym mowa w art. 83 ust. 3 pkt 2 p.r.d., nie stanowi przesłanki zastosowania sankcji, lecz określa źródło informacji uzasadniające wszczęcie z urzędu postępowania administracyjnego w przedmiocie cofnięcia uprawnień diagnoście.

WSA w Poznaniu pogląd ten w pełni podzielił, wskazując dodatkowo iż jest nim związany na mocy art. 269 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm. - dalej jako p.p.s.a.). W konsekwencji należy stwierdzić, że w niniejszej sprawie źródło informacji, które uzasadniało wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie cofnięcia skarżącemu uprawnień diagnosty, stanowiła treść prawomocnego wyroku skazującego.

Konkludując, Sąd pierwszej instancji stwierdził trafność stanowiska organów, które przyjęły, że uzasadnione było cofnięcie Skarżącemu uprawnień diagnosty na podstawie art. 84 ust. 3 p.r.d.

IV.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł R. J., zaskarżając to rozstrzygnięcie w całości.

Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię dyspozycji art. 84 ust. 3 p.r.d.

Strona wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania - łącznie z orzeczeniem o kosztach postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu podniesiono, iż przepis art. 84 ust. 3 p.r.d. ma charakter sankcyjny i jako taki powinien być interpretowany ściśle. Analiza zmian legislacyjnych jakie zachodziły w odniesieniu do art. 84 p.r.d. zdaje się potwierdzać, że wykładnia dokonana uchwałą składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego (sygn. akt II GPS 2/11), w sposób zbyt daleko idący skorygowała nieprawidłowości legislacyjne, które jednak nie powinny obciążać obywatela.

W pierwotnej wersji art. 84 (obowiązującej od roku 1997) brak było warunku przeprowadzenia kontroli przed wydaniem decyzji cofającej uprawnienia. Jednocześnie istniał zapis nakazujący przeprowadzenie kontroli raz do roku. W kolejnej zmianie dokonanej w roku 1998, stan ten nie uległ zmianie. Istotna zmiana, związana z podejściem do omawianej problematyki, nastąpiła z dniem 1 stycznia 2002 r., kiedy weszła w życie nowelizacja art. 84 oraz art. 83 p.r.d. Wówczas wprowadzono rozwiązanie legislacyjne, w którym o ewentualnym cofnięciu uprawnień miały decydować wyniki obligatoryjnej kontroli jaką przeprowadzano corocznie, na podstawie ówczesnego art. 83 ust. 6 p.r.d. W roku 2002 ustawodawca zdecydował o przyjęciu rozwiązania, w którym to coroczna kontrola miała decydować o tym, czy dojdzie do cofnięcia uprawnień, czy też nie. Zapewne rozwiązanie to podyktowane było tym, że ewentualna odpowiedzialność na gruncie innych dziedzin prawa, nie powinna mieć bezpośredniego wpływu na uprawnienia wynikające z decyzji administracyjnych. Co istotne, również i wówczas funkcjonowała instytucja środka karnego, który mógł być orzekany, jeżeli zaszły przesłanki do ograniczenia skazanemu wykonywania określonego zawodu.

Kolejne nowelizacje nie powodowały zmian redakcyjnych art. 84 ust. 3 p.r.d. i nadal w treści tego przepisu, znajdowało się odesłanie do art. 83 ust. 6. W tym zakresie mamy do czynienia z konsekwentnym podejściem ustawodawcy, który od roku 2002 uzależniał cofnięcie uprawnień od wyników kontroli, co oznacza świadomą decyzję o rezygnacji z rozwiązania obowiązującego od roku 1997 do 1 stycznia 2002.

Analiza zmian legislacyjnych art. 83 w tym ust. 6, do którego odsyłał art. 84 ust. 3 wskazuje, że zmiany te były wprowadzone symetrycznie i rozwiązanie kwestionowane przez NSA było obowiązujące od 1 stycznia 2002 r., kiedy nastąpiła nowelizacja art. 83 p.r.d., w tym wprowadzono ust. 6. Istotna zmiana w art. 83 nastąpiła z dniem 21 sierpnia 2004 r. kiedy to zmieniono warunki uprawniające do prowadzenia stacji kontroli pojazdów. Wpłynęło to również na zakres normowania art. 83 i wykreślono art. 83 ust. 6 albowiem działalność ta jako regulowana została poddana regulacjom ustawy o swobodzie działalności gospodarczej.

Zważywszy na to, że zmiana art. 84 ust. 3 p.r.d. była skorelowana z nową redakcją art. 83 ust. 6, należy przyjąć, że było to rozwiązanie wprowadzone przez ustawodawcę, a usunięcie jednego elementu - czyli normy kompetencyjnej z art. 83 ust. 6 skutkowało tym, że art. 84 ust. 3 stał się normą bez możliwości jej praktycznego zastosowania, natomiast od dnia 21 sierpnia 2004 r. sprawę pozbawienia prawa do prowadzenia działalności w zakresie kontroli pojazdów, winno rozpatrywać się na gruncie przepisów o swobodzie działalności gospodarczej w oparciu o przepisy dotyczące działalności regulowanej. Zmiany legislacyjne jakie nastąpiły w roku 2004 wskazują również na to, że doszło do rozszczepienia prawa do wykonywania badań diagnostycznych z prawem do prowadzenia działalności w tym zakresie; sytuacja taka jest w ocenie strony skarżącej oczywistym błędem legislacyjnym nie mniej, w oparciu o art. 84 ust. 3 p.r.d. nie ma innego trybu i możliwości indywidualnego pozbawienia prawa do wykonywania badań jak po przeprowadzeniu kontroli albowiem przepis art. 84 ust. 3 nie może stanowić samoistnego źródła pozbawienia prawa do wykonywania czynności diagnosty.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

V.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności wskazuje, iż na mocy art. 183 § 1 p.p.s.a. jest związany granicami skargi kasacyjnej wywiedzionej przez stronę. Bierze jednakże z urzędu pod rozwagę przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, enumeratywnie określone w § 2 tego przepisu. Analiza niniejszej sprawy wskazuje jednak, iż nie zachodzą w niej okoliczności, które mogłyby świadczyć o nieważności postępowania prowadzonego przez WSA w Poznaniu.

Zauważyć także trzeba, iż w sprawie nie jest sporny jej stan faktyczny, a więc przede wszystkim okoliczność popełnienia przez diagnostę przestępstwa przeciwko dokumentom, potwierdzona prawomocnymi, skazującymi wyrokami karnymi. Kwestionowana jest natomiast możliwość cofnięcia z tego powodu uprawnień do wykonywania badań technicznych pojazdów, w szczególności sposób powzięcia przez organ wiedzy o wadliwym zachowaniu diagnosty.

Oceniając podniesiony w sprawie zarzut kasacyjny, Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, iż nie podziela poglądu prawnego prezentowanego przez stronę. W tym względzie w całości należy zaakceptować tezę i argumentację wyrażoną w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 21 marca 2012 r., sygn. akt II GPS 2/11, w myśl której sposób ujawnienia dopuszczenia się przez diagnostę naruszenia określonego w art. 84 ust. 3 pkt 2 p.r.d. nie ma znaczenia dla oceny możliwości zastosowania sankcji przewidzianej w tym przepisie.

Podzielić należy wywody wspomnianej uchwały, rozróżniające uprawnienia nadzorcze w stosunku do przedsiębiorcy prowadzącego stację kontroli pojazdów i w stosunku do diagnostów. Taki podział wspomnianych uprawnień (odrębnych względem przedsiębiorcy i diagnosty) pozwala na zrekonstruowanie relacji, jaka zachodzi pomiędzy ustaleniami kontroli przeprowadzonej w stacji kontroli pojazdów a uprawnieniami przedsiębiorcy i diagnosty. W związku z tym zwrotu "w wyniku przeprowadzonej kontroli", użytego w art. 84 ust. 3 p.r.d. nie można odczytywać jako nakazu uwzględniania tylko tych okoliczności działalności diagnosty, które zostały ujawnione w toku kontroli stacji diagnostycznej, z którą jest lub był związany. Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie, nie ma powodów by uznać, iż prowadzona na podstawie art. 83b ust. 2 pkt 1 p.r.d. (poprzednio art. 83 ust. 6 p.r.d.) kontrola przedsiębiorcy była koniecznym elementem nadzoru nad uprawnionymi diagnostami. Błędne jest więc rozumowanie strony, iż w wyniku zmian legislacyjnych i nie do końca kompleksowej regulacji prawnej, wyłączona została możliwość wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie cofnięcia uprawnień diagnoście, w sytuacji gdy informacje o jego wadliwym działaniu pochodzą z innych źródeł niż przeprowadzona w stacji diagnostycznej kontrola np. informacje wynikają z analizy akt innej sprawy lub ich źródłem jest działanie innych organów (prokuratora lub sądu). Przyjęcie takiego poglądu powodowałby, iż przepis art. 84 ust. 3 pkt 2 p.r.d. nie spełniałby przewidzianej przez ustawodawcę funkcji zapobiegawczej i sankcyjnej. Fakt, iż jego celem jest odsunięcie nierzetelnych diagnostów od czynności kontroli stanu technicznego pojazdów oznacza, że zawężanie - jak chce strona wnosząca skargę kasacyjną - w istocie uprawnień nadzorczych organu, dodatkowo w sprawach o oczywistym stanie faktycznym, nie zasługuje na aprobatę. Nie budzi jakichkolwiek wątpliwości, że wydanie przez diagnostę zaświadczenia, czy też dokonanie wpisu w dowodzie rejestracyjnym pojazdu niezgodnie ze stanem faktycznym lub przepisami, może mieć bezpośredni wpływ na bezpieczeństwo ruchu drogowego, godzić w życie i zdrowie ludzkie. Tym samym założenie, że nie można wszcząć postępowania o cofnięcie uprawnień diagnoście, który przy wykonywaniu czynności diagnostycznych godzi się na takie zagrożenia, tylko z tego powodu, iż nie ujawniono tego naruszającego prawo działania danej osoby w toku kontroli przeprowadzonej u przedsiębiorcy prowadzącego stację diagnostyczną, jest nie do zaakceptowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zauważa także, iż wbrew twierdzeniom strony niezadowolonej z wyroku WSA, istnienie możliwości odebrania uprawnień diagnoście (w istocie czasowego) w różnych trybach, nie może być postrzegane jako wadliwość działania ustawodawcy. W szczególności nie jest prawidłowe sugerowane przez stronę spojrzenie na tę kwestię przez pryzmat swoistej konkurencyjności trybów odebrania uprawnień zawodowych. Wskazać należy, iż środek karny ustanowiony w art. 39 pkt 2 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 1137 ze zm.) w postaci zakazu zajmowania określonego stanowiska, wykonywania określonego zawodu lub prowadzenia określonej działalności gospodarczej nie oznacza, iż jego zastosowanie bądź niezastosowanie przez sąd karny wyłącza, czy wręcz konsumuje możliwość stosowania przez właściwy organ sankcji administracyjnej, o której mowa w art. 84 ust. 3 p.r.d. (cofnięcie uprawnień) i jej następstw z art. 84 ust. 4 tej ustawy (zakaz ponownego nadania uprawnień w terminie 5 lat od momentu, w którym decyzja cofająca stała się ostateczna). Choć niniejsza sprawa nie dotyczy wprost kwestii 5-letniego "zakazu" ponownego ubiegania się o uprawnienia diagnosty, to jednak z uwagi na podniesiony zarzut wyjaśnić należy, iż środek karny z art. 39 pkt 2 k.k. służy osiągnięciu celów związanych z karnym oddziaływaniem sądu na sprawcę przestępstwa. Środek ten, w zależności od oceny sądu karnego, stosowany jest w celu wzmocnienia funkcji prewencyjnej rozstrzygnięcia sądu (i to w kontekście społecznego oddziaływania kary, jak i jej funkcji wychowawczej czy zapobiegawczej). Tym samym nieskorzystanie przez sąd karny z takiej prerogatywy, nie jest równoznaczne z wyczerpaniem możliwości oceny przez właściwy organ zachowania diagnosty w kontekście art. 84 ust. 3 pkt 1 i 2 p.r.d. Okoliczność, że sąd karny nie zdecydował się na orzeczenie środka karnego z art. 39 pkt 2 k.k. nie oznacza, iż kwestia ta została skonsumowana i automatycznie wyłącza zastosowanie art. 84 ust. 3 pkt 1 lub 2 p.r.d. Wskazać należy, iż niejednokrotnie działanie diagnosty wypełnia zarówno znamiona przestępstwa np. przeciwko wiarygodności dokumentów, jak również przesłanki określone w art. 84 ust. 3 pkt 1 i 2 p.r.d.

Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega argumenty strony skarżącej kasacyjnie, wskazujące na znaczną dolegliwość orzeczonej sankcji administracyjnej oraz na związaną z tym zmianę jej sytuacji życiowej. Niestety surowość prawa, odnoszona do obowiązków i skutków ich zaniedbania przez diagnostę, a przez to możliwych następstw takiego działania, nie może przemawiać za "odstąpieniem" od orzeczonej sankcji. Przepis art. 84 ust. 3 pkt 1 i 2 p.r.d. nie pozostawia wątpliwości co do obligatoryjnego charakteru cofnięcia uprawnień, w sytuacji stwierdzenia opisanych w nim uchybień. W realiach niniejszej sprawy, zwłaszcza zaś poziomu zawinienia skarżącego kasacyjnie, na ocenę konstytucyjności tego rozwiązania nie wpływa także rozpatrywane przez Trybunał Konstytucyjny pytanie prawne dotyczące właśnie art. 84 ust. 3 pkt 1 i 2 p.r.d. (sprawa o sygn. akt P 16/16).