I SA/Kr 304/20 - Wyrok

Data orzeczenia	2020-08-27	
Data wpływu	2020-03-25	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie	
Sędziowie	Bogusław Wolas /przewodniczący/
Inga Gołowska
Piotr Głowacki /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6115 Podatki od nieruchomości
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Prawo miejscowe	
Sygn. powiązane	III FSK 3940/21	
Skarżony organ	Burmistrz Miasta i Gminy	
Treść wyniku	oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2019 nr 0 poz 506;  art. 91; Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA: Bogusław Wolas Sędzia WSA: Piotr Głowacki (spr.) Sędzia WSA: Inga Gołowska Protokolant: sekr. sąd. Aleksandra Osipowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Krakowie na uchwałę Rady Miejskiej w Piwnicznej Zdroju z dnia 28 listopada 2019 r. nr XVI/119/2020 w przedmiocie poboru podatku od nieruchomości, podatku leśnego i podatku rolnego w drodze inkasa, określenie inkasentów oraz wysokości wynagrodzenia za inkaso skargę oddala.	
Uzasadnienie
Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Krakowie wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na uchwałę Nr XVI/119/2019 Rady Miejskiej w Piwnicznej - Zdroju z dnia 28 listopada 2019 r. w sprawie poboru podatku od nieruchomości, podatku leśnego i podatku rolnego w drodze inkasa, określenia inkasentów oraz wysokości wynagrodzenia za inkaso (Dz. Woj. Małopolskiego z dnia 5 grudnia 2019 r., poz. 8781) zaskarżając ją w całości i wnosząc o stwierdzenie jej nieważności, zarzucając naruszenie art. 25a ustawy o samorządzie gminnym (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 506 z późn. zm.), poprzez wzięcie udziału w głosowaniu nad podjęciem uchwały w sprawie poboru podatku od nieruchomości, leśnego i rolnego w drodze inkasa określani inkasentów oraz wyznaczenia wynagrodzenia za inkaso radnego - W. K., który w wyniku przyjętej uchwały został inkasentem na terenie sołectwa Wierchomla i uprawniony był do poboru wynagrodzenie za inkaso w uchwale ustalonego, a więc w sprawie dotyczącej interesu prawnego głosującego radnego.

W uzasadnieniu podano, iż działanie radnego pod wątpliwość poddaje, czy głosując nad uchwałą Nr XVI/119/2019 kierował się dobrem wspólnoty samorządowej, czy swoim własnym ze względu na wystąpienie tzw. elementu osobistego zainteresowania wymienionego powyżej. W ocenie Izby już samo wystąpienie takiego elementu osobistego zainteresowania zgodnie z przyjętą wykładnią doktryny narusza art. 25a ustawy o samorządzie gminnym, bowiem pozostaje w sprzeczności z ratio legis samego przepisu, który w swoim zamyśle miał chronić interes gminy, a nie samego zainteresowanego. Jak podano w przywołanym komentarzu: "Przy wykładni art. 25a u.s.g. poczyniono słuszną uwagę, że nie chroni on tego, czyj jest interes prawny, ale chroni gminę (tak: S. Płażek (w:) Ustawa o samorządzie..., komentarz do art. 25a, teza 3). Również ratio legis analizowanego unormowania stanowi ważną wskazówkę interpretacyjną. Jest nią potrzeba zapobiegania wszelkim sytuacjom wykorzystywania mandatu radnego do jego prywatnych celów, niezależnie czy ich rezultatem ma być przysporzenie majątkowe, czy jakakolwiek inna korzyść. Dodatkowo radny, zgodnie z art. 23 u.s.g., obowiązany jest kierować się dobrem wspólnoty samorządowej gminy. Dobro gminnej wspólnoty samorządowej to jej pomyślność, czyli prawidłowy rozwój społeczny, gospodarczy, kulturowy i cywilizacyjny. Przede wszystkim chodzi więc w tym przypadku o interes mieszkańców jednostki samorządowej któremu powinny być podporządkowane wszelkie działania władz samorządu terytorialnego. Dobro to ma charakter nadrzędny. Jego realizacja obowiązuje radnego także wówczas, gdy zachodzi sprzeczność między tym dobrem, a innymi dobrami, w tym dobrem powszechnym lub

Indywidualnym dobrem poszczególnych mieszkańców gminy. (...) Poszukując wspólnego mianownika dla wszystkich przepisów objętych dyspozycją art. 25a u.s.g. i uwzględniając ratio legis tego przepisu, uznać można, że dotyczył on będzie wszystkich sytuacji, gdy radny w procesie głosowania, uwzględniając przedmiot i skutki podejmowanej uchwały, nie będzie mógł realizować zasady kierowania się dobrem wspólnoty z uwagi na występujący w sprawie tzw. element osobistego zainteresowania. Zawsze więc, gdy zaistnieje obiektywnie uzasadniona wątpliwość czy radny, z uwagi na przedmiot głosowania, decyzje podejmował będzie wyłącznie pro publico bono, nie może on brać udziału w głosowaniu. Głosowania w sprawach, w których występuje tzw. element osobistego zainteresowania, stanowią realne zagrożenie dla pobudek, którymi kierował się będzie radny, który przecież powinien mieć na uwadze wyłącznie dobro wspólnoty samorządowej (zob. A. Rzetecka - Gil, Interes prawny radnego jako przesłanka wyłączającego udział w głosowaniu. Przegląd Prawa Publicznego 2009, nr 1, s. 71-76). Wskazano na orzecznictwo.

W odpowiedzi na skargę, skarżony organ podał, iż nie każde naruszenie przepisów, skutkować musi stwierdzeniem nieważności uchwały. Art. 91 ust. 4 u.s.g daje podstawę do innego rozstrzygnięcia, w tym do ograniczenia się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa w sytuacji, gdy doszło do nieistotnego naruszenia prawa. W ocenie organu mamy tu właśnie do czynienia z taką nieistotnością. Nieistotność ta przejawia się tym, że uczestnictwo radnego W. K. w głosowaniu nad przyjęciem uchwały nic wpłynęło na wynik głosowania. Gdyby radny powstrzymał się od udziału w glosowaniu, uchwała również zostałaby podjęta. Byłby taki sam skutek głosowania. Przyjęcie takiej interpretacji przesłanki "istotności - nieistotności" naruszenia prawa, jak zrobił to skarżący prowadziłoby do wniosku, że każde naruszenie skutkować by musiało stwierdzeniem nieważności, co całkowicie wypaczałoby zapisy ustawowe, dopuszczające inne rozwiązanie w przypadku nieistotności naruszenia. Otóż ocena, czy naruszenie jest istotne czy nie, powinna być podejmowana w każdej sprawie indywidualnie.

Wedle skarżonego organu opisywane naruszenie w żadnym stopniu nie wpłynęło na podjęcie uchwały, która w żadnym innym punkcie - zarówno pod kątem formalnym (procedury jej podjęcia), jak i merytorycznym (jej treści) - nie jest niezgodna z przepisami. Rozróżniając istotność od nieistotności w tym przypadku należy zatem wziąć pod uwagę powyższe, ale przede wszystkim to, że uchwała, gdyby wyeliminować zaistniałe naruszenie - zostałaby przyjęta w pełnej, zgodnej z przepisami treści. Głos radnego W. K. nie był bowiem głosem, który mógłby w jakikolwiek sposób zmienić wynik głosowania.

Organowi znane są odmienne poglądy w tej kwestii, jednak nie można się z nimi zgodzić i stosować tu automatyzmu, bez indywidualnej oceny przypadku. Taki bowiem automatyzm, zakładający przy tego rodzaju naruszeniu zawsze i bez żadnej oceny przyjęcie istotności naruszenia, jest sprzeczny z powołanymi przepisami, w tym zwłaszcza z art. 91 ust. 4 u.s.g. Wskazano na orzecznictwo sądowe. Radny nie jest wykluczony od prac nad uchwałą, od uczestnictwa w posiedzeniach komisji, czy w sesji rady w toku której uchwała jest procedowana. Bierze on udział w całym procesie procedowania nad uchwałą, a jedynie ma obowiązek wyłączenia się od samego głosowania. Będzie on zawsze obecny na sesji rady i w każdej chwili, od momentu wpłynięcia projektu uchwały do rady, aż do jej podjęcia może próbować lobbować za jej podjęciem i fakt, czy głosował, czy też nie, w żadnym stopniu tego nie zmienia,

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm. dalej "p.p.s.a.") wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę aktów prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego administracji pod względem zgodności z prawem, która sprowadza się do oceny, czy dany akt wydany został z obrazą obowiązujących przepisów, gdyż zaistnienie takiej sytuacji powoduje konieczność stwierdzenia jego nieważności albo stwierdzenia, że wydany został z naruszeniem prawa - stosownie do treści art. 147 § 1 p.p.s.a. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych aktów administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, sąd nie jest jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Kontrola zgodności z prawem uchwał jednostek samorządu terytorialnego obejmuje w pierwszym rzędzie kontrolę poprawności trybu podjęcia zaskarżonej uchwały (por. wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2005 r., sygn. akt II OSK 431/05, Lex nr 190951).

Rozstrzygnięcie niniejszej sprawy wymaga ustalenia, czy zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego. Przez pojęcie aktów prawa miejscowego należy rozumieć akty normatywne zawierające przepisy o charakterze abstrakcyjnym i generalnym, powszechnie obowiązujące na określonej części terytorium państwa, wydawane przez organy samorządu terytorialnego lub terenowe organy administracji rządowej na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Zaskarżona uchwała Rady Miejskiej w Piwnicznej - Zdroju zawiera wszystkie elementy charakteryzujące akt prawa miejscowego obowiązujący (w określonym okresie) na terenie tej gminy.

Zauważyć także należy, że zgodnie z art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, organ nadzoru nie jest skrępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi.

Skarga spełnia więc wymogi formalne, lecz podlega oddaleniu, gdyż jest niezasadna..

Zgodnie z art. 91 u.s.g. uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna (ust. 1), przy czym w przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa (ust. 4). Ustawa o samorządzie gminnym wyróżnia zatem dwie kategorie wad uchwał organów gminy: istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa. To rozgraniczenie kategorii wad uchwał organów gminy ma znaczenie prawne, jednak ustawa o samorządzie gminnym nie określa rodzaju naruszenia prawa, które należy zakwalifikować do istotnego naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że są to takiego rodzaju naruszenia prawa, jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały. Wspomniana procedura podjęcia uchwały obejmuje szereg wymogów, wśród których istotne znaczenie ma udział w głosowaniu legitymowanych radnych.

Spór w niniejszej sprawie koncentruje się wokół legalności podjęcia uchwały dotyczącej poboru określonych podatków w drodze inkasa, określenia wysokości wynagrodzenia za inkaso oraz wyznaczenia inkasenta w postaci radnego, który jednocześnie głosował nad uchwałą.

Artykuł 25a u.s.g. stanowi, że radny nie może brać udziału w głosowaniu w radzie ani w komisji, jeżeli dotyczy ono jego interesu prawnego. Artykuł ten wprowadził zatem instytucję wyłączenia radnego od udziału w głosowaniu. Interes prawny to interes chroniony przepisami prawa, wypływający z przepisów ustrojowych, przepisów prawa materialnego i przepisów prawa procesowego. Każdy z tych przepisów może bowiem kształtować uprawnienia i obowiązki jednostki. Pod pojęciem interesu prawnego należy rozumieć osobisty, konkretny i aktualny prawnie chroniony interes, który może być realizowany na podstawie określonego przepisu, bezpośrednio wiążący się z indywidualnie i prawnie chronioną sytuacją strony. Radny nie może więc brać udziału w głosowaniu w sprawach, które dotyczą jego osoby, z uwagi na to, że z mocy art. 25a u.s.g. podlega wyłączeniu.

Co do zasady zatem udział radnego w tego typu uchwałach tj. dotyczących jego interesu prawnego jest wyłączony i narusza prawo. Jednak w ocenie sądu, nie zawsze udział w głosowaniu radnego podlegającego wyłączeniu z mocy art. 25a u.s.g. będzie stanowił istotne naruszenie prawa. Kwestię tą należy, bowiem oceniać w kontekście wyniku głosowania. Jeżeli, bowiem wynik głosowania świadczy o tym, że udział w głosowaniu radnego, który powinien był wyłączyć się z głosowania nie miał wpływu na podjęcie stosownej uchwały, należałoby to traktować jako nieistotne naruszenie prawa w rozumieniu art. 91 ust.4 ustawy o samorządzie gminnym. Naruszenie byłoby zaś istotne, gdyby uczestnictwo radnego w głosowaniu, wbrew zakazowi z art. 25a u.s.g., przesądziło o podjęciu takiej uchwały. W takiej sytuacji uchwała rady byłaby sprzeczna z prawem i w konsekwencji nieważna – art. 91 ust.1 u.s.g. (por. R. Hauser, Z. Niewiadomski, Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, Warszawa 2011, str. 317).

Uwzględniając powyższe rozważania należy stwierdzić, że w niniejszej sprawie udział w głosowaniu nad przedmiotową uchwałą radnego W. K. i jego głos "za" podjęciem tej uchwały, jest nieistotnym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 91 ust.4 u.s.g., gdyż jego udział nie miał wpływu na jej podjęcie. "Za" głosowało bowiem jak wynika z protokołu glosowania – 12-tu radnych z ogólnej liczby 15-tu członków Rady, przy czym troje było nieobecnych. Stąd jeden glos radnego W. K. nie miał istotnego wpływu na wynik glosowania. Konkludując należy stwierdzić, że uczestnictwo radnego W. K. w głosowaniu nie miało wpływu na ważność podjętej uchwały. Tym samym rozważania zawarte w skardze odnoszące się do tego czy w/w radny kierował się dobrem wspólnoty samorządowej czy swoim własnym ze względu na wystąpienie tzw. elementu osobistego zainteresowania pozostają bez wpływu na wynik sprawy. Ochrona interesu gminy mająca się realizować poprzez zakaz głosowania radnego "zainteresowanego osobiście" ze względu na jego interes prawny, treścią uchwały nie ziściłaby się z powodu zdecydowanej woli podjęcia tej uchwały znaczącą przewagą głosów wszystkich pozostałych radnych, de facto podjętej jednomyślnie. Wobec tego nie można uznać, iż z powodu głosowania "nielegitymowanego" radnego wspomniana procedura podjęcia uchwały została naruszona w tak istotny sposób, iż prowadziłoby to do stwierdzenia nieważności uchwały.

Biorąc powyższe pod uwagę sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.