Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Sędziowie Asesor WSA Joanna Świerzko-Bukowska (spr.),, Sędzia WSA Joanna Wojciechowska, Protokolant starszy inspektor sądowy Joanna Białas-Gołąb, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 lipca 2026 r. sprawy ze skargi H. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz skarżącego H. Z. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego

Decyzją z dnia 31 stycznia 2025 r., nr 09/2025, Burmistrz Dziwnowa (dalej: "Burmistrz", "organ I instancji"), po rozpatrzeniu wniosku K. M., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie centrum hotelowo- apartamentowego z niezbędną infrastrukturą techniczną, na terenie działek nr: [...], [...] i [...], obręb D., gmina D..

Odwołanie od tej decyzji złożył J. Ś., który zarzucił, że pominięto zabudowę na sąsiedniej działce nr [...], co mogło mieć wpływ na wynik ustalenia parametrów zabudowy, a także że w analizie urbanistycznej przyjęto, błędnie, iż na działkach nr [...], [...] i [...] znajduje się budynek o dwóch elewacjach frontowych.

W toku postępowania odwoławczego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie (dalej: "Kolegium, "organ odwoławczy") wezwało Burmistrza o przedstawienie uzupełnionej analizy urbanistycznej poprzez:

- uzupełnienie wyników analizy urbanistycznej uwzględniających zabudowę na działce nr [...], wraz z załącznikiem mapowym w skali 1:1000. W analizie urbanistycznej należy przedstawić na nowo średnie przedziały wartości analizowanych. Należy wskazać, czy uwzględnienie zabudowy na działce nr [...] zmienia parametry zabudowy, ustalone w zaskarżonej decyzji organu I instancji;

- załączników do decyzji w formie: analizy cech i zabudowy stanowiącej załącznik do decyzji, uwzględniających zabudowę działki nr [...], także w części tabelarycznej analizy. Należy przedstawić aktualny załącznik graficzny do decyzji w skali 1:1000;

- wyjaśnień sposobu ustalenia szerokości elewacji frontowych budynków objętych analizą, zgodnie z wytycznymi wskazanymi w poprzednich decyzjach Kolegium w sprawie. Załącznik powinien być podpisany przez organ I instancji oraz autora analizy.

Decyzją z dnia 23 stycznia 2026 r., nr SKO/GD/420/935/2025, Kolegium, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2025 r. poz. 1691, dalej: "k.p.a.") oraz art. 59, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1130 ze zm., dalej: "u.p.z.p.") uchyliło decyzję organu I instancji w części, to jest pkt 2.1.1.3. dotyczącym ustalenia linii zabudowy, i w tej części ustaliło: nieprzekraczalne linie zabudowy w odległości 6,0 m od frontu i zachodniej granicy działek oraz w odległości 10,0 m od północnej granicy działek, zgodnie z załącznikiem graficznym, zaś w pozostałej części utrzymało decyzję organu I instancji w mocy.

Przytaczając treść art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Kolegium wyjaśniło, że decyzję o warunkach zabudowy wydaje się w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, po uzgodnieniu z organami wskazanymi w art. 53 ust. 4 u.p.z.p. i łącznym spełnieniu warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

Dalej organ odwoławczy wyjaśnił, że w procesie decyzyjnym związanym z ustalaniem warunków zabudowy, ustawodawca ustanowił obowiązek przeprowadzenia analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Sporządzenie analizy urbanistycznej ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie. Przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588 ze zm., dalej: "rozporządzenie"), które stanowiły podstawę sporządzenia analizy urbanistycznej, regulują kwestie dotyczące ustalania: 1) linii zabudowy; 2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu; 3) szerokości elewacji frontowej; 4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki; 5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych).

Kolegium wskazało, że zakres planowanej inwestycji obejmuje budowę centrum hotelowo-apartamentowego z niezbędną infrastrukturą techniczną, na terenie działek nr [...], [...] i [...] z obrębu D. , gmina D.. W ramach inwestycji zrealizowane zostaną trzy budynki hotelowe, kompleks basenowy z usługami towarzyszącymi, sześć budynków apartamentowych, garaże podziemne i niezbędna infrastruktura techniczna.

W oparciu o ustalenia analizy urbanistycznej Kolegium stwierdziło, że front terenu stanowi granica równoległa do ulicy [...] (wschodnia granica terenu). Szerokość frontu terenu inwestycji wynosi 108,0 m. Granice obszaru analizowanego wyznaczono na 324 m. Granice obszaru analizy urbanistycznej zostały wyznaczone w prawidłowej odległości dookoła terenu inwestycji. Poddane analizie budynki stanowią zabudowę mieszkalną i usługową o funkcji zakwaterowania turystycznego. Planowana budowa stanowi kontynuację funkcji usługowej zakwaterowania turystycznego i usług towarzyszących. Teren inwestycji ma zapewniony dostęp do drogi gminnej, ulicy [...] w D. , działka nr [...]. Zapewniono miejsca postojowe. Teren inwestycji nie zawiera gruntów rolnych i leśnych. Zaopatrzenie w wodę z sieci wodociągowej. Zaopatrzenie inwestycji w energię elektryczną z sieci elektroenergetycznej. Odprowadzanie ścieków bytowych do sieci kanalizacji sanitarnej. Wody opadowe i roztopowe będą odprowadzane do sieci kanalizacji deszczowej.

Po uzupełnieniu analizy urbanistycznej, w związku z zarzutami odwołania, Kolegium stwierdziło, że średni udział powierzchni zabudowy do powierzchni terenu inwestycji wynosi 30,9% zamiast 31,0%. Średnia szerokość elewacji frontowej budynku wyniesie 16,60 m zamiast 16,70 m. Średnia wysokość elewacji frontowej budynków wyniesie 6,90 m zamiast 7,00 m. Średni kąt nachylenia dachów budynku pozostał bez zmian i wynosi 29°. Średnia wysokość kalenicy budynków pozostanie bez zmian - 9,90 m. Uzupełnienie w analizie urbanistycznej parametrów zabudowy działki nr [...] ma znikomy wpływ na ww. wartości średnie i nie wpływa na ustalenia decyzji organu I instancji. W odniesieniu do zabudowy na działce nr [...], [...] i [...] Kolegium wyjaśniło, że urbanista ustalając szerokość elewacji frontowej wziął pod uwagę elewację bryły budynku od ulicy [...].

W kwestii linii zabudowy organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia obowiązującą linię nowej zabudowy na terenie objętym wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, zaś stosownie do § 4 ust. 4 rozporządzenia dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy urbanistycznej. Od strony ulicy [...] która stanowi front działki, położone są dwie zabudowane działki, to jest działka nr [...], objęta wnioskiem, oraz działka nr [...]. Linia zabudowy na działce nr [...] przebiega w odległości około 5 m dla budynku mieszkalnego. Na działce nr [...], istnieje budynek wycofany w kierunku zachodnim i odległość tej zabudowy od ulicy [...] wynosi 59 m. Minimalna odległość zabudowy od granicy jezdni drogi publicznej wynosi 6,0 m. Linie zabudowy ustalono zatem w odległości 6,0 m od granicy z działką drogową zgodnie z przepisami art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2025 r. poz. 889). Od strony ulicy [...] znajdują się cztery zabudowane działki. Trzy działki stanowią obszar lokalizacji inwestycji. Linia zabudowy na czwartej z tych działek, to jest działki nr [...], przebiega w odległości od 1 m do 5 m od drogi i są to odległości niezgodne z przepisami ustawy o drogach publicznych. Reasumując, linie zabudowy od tej drogi ustalono na 6,0 m. Zgodnie wynikami analizy oraz załącznikiem graficznym linię zabudowy od północnej strony terenu inwestycji należało ustalić w odległości 10,0 m od granicy działki.

Organ I instancji nieprzekraczalne linie zabudowy wyznaczył w odległości 6,00 m od frontu działki i zachodniej granicy działek oraz w odległości 12,0 m od północnej granicy działek. W ocenie Kolegium powyższe ustalenie jest niezgodne z wynikami analizy funkcji oraz cech i zagospodarowania terenu. Zgodnie z analizą urbanistyczną oraz załącznikiem graficznym do opracowania nieprzekraczalne linie zabudowy należało bowiem ustalić: w odległości 6,0 m od frontu i zachodniej granicy działek oraz w odległości 10,0 m od północnej granicy działek. Kolegium uznało, że w tej części należało uchylić decyzję organu I instancji i ustalić nieprzekraczalne linie zabudowy w odległości 6,0 m od frontu i zachodniej granicy działek oraz w odległości 10,0 m od północnej granicy działek, zgodnie z załącznikiem graficznym. Wskazało przy tym, że przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r. poz. 1225 ze zm.) stosuje się w procedurze udzielania pozwolenia na budowę.

W odniesieniu do pozostałych parametrów, tj. wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości elewacji frontowej i geometrii dachu, mając na uwadze przepisy rozporządzenia oraz wyniki analizy urbanistycznej, Kolegium nie znalazło podstaw by zakwestionować ustalenia organu I instancji.

Ponadto Kolegium wskazało, że przedmiotowa inwestycja nie zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko wymienionych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r. poz. 1839 ze zm,). Teren inwestycji leży w obszarze szczególnej ochrony przyrody. Projekt decyzji został uzgodniony Dyrektorem Urzędu Morskiego w Szczecinie. Obszar lokalizacji inwestycji nie jest położony w strefie objętej decyzją o lokalizacji inwestycji strategicznej z ustanowionym zakazem wznoszenia obiektów budowlanych. Nie jest położony w strefie kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu lub rurociągu.

Skargę na decyzję Kolegium wniósł H. Z. (dalej: "skarżący"), wnosząc o jej uchylenie. Skarżący zarzucił naruszenie: art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie w sposób wyczerpujący stanu faktycznego sprawy oraz pominięcie istotnej części inwestycji - garaży podziemnych - w analizie urbanistycznej i ocenie oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia decyzji, które nie zawiera jakiegokolwiek odniesienia do kwestii garaży podziemnych, przepisów u.p.z.p. poprzez przyjęcie, że analiza urbanistyczna jest kompletna, podczas gdy nie obejmuje ona podziemnej części inwestycji, mającej realny wpływ na sposób zagospodarowania terenu oraz na nieruchomości sąsiednie.

Skarżący podniósł, że cała argumentacja organu odwoławczego dotyczy wyłącznie parametrów naziemnych inwestycji, takich jak linie zabudowy, wysokości elewacji czy szerokość frontów, podczas gdy inwestycja obejmuje również garaże podziemne, będące elementem mogącym istotnie oddziaływać na otoczenie. Takie działanie organu oznacza nierozpoznanie istoty sprawy i wydanie decyzji na niepełnym materiale dowodowym, co uniemożliwia skuteczną kontrolę sądową jej legalności.

W piśmie procesowym z dnia 22 kwietnia 2026 r. skarżący wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z opinii technicznej z dnia 7 grudnia 2025 r. na okoliczność: wpływu planowanej inwestycji na nieruchomość skarżącego, warunków gruntowo-wodnych, ryzyka osiadania i uszkodzeń istniejącej zabudowy oraz konieczności prowadzenia głębokiego wykopu i odwodnienia. Wskazał, że załączona opinia techniczna wskazuje, że: występują grunty piaszczyste o niskim stopniu zagęszczenia, poziom wód gruntowych wynosi ok. 1,5-1,8 m p.p.t., planowana inwestycja wymaga wykonania głębokiego wykopu (4-6 m), konieczne będzie odwodnienie wykopu, budynek skarżącego jest wrażliwy na osiadania. W konsekwencji planowana inwestycja stwarza realne ryzyko oddziaływania na nieruchomość skarżącego, może prowadzić do uszkodzeń budynku, a także ingeruje w stosunki wodne i gruntowe.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 167) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2026 r., poz. 143, dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zgodnie zaś z art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję: 1) uchyla decyzję w całości lub w części jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub innych przepisach. Przy czym stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co do zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Kolegium dotycząca ustalenia warunków zabudowy.

Stosownie do art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w punktach 1-6 tego przepisu, tj.:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi;

6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze:

a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2022 r. poz. 273 i 1846 oraz z 2023 r. poz. 595), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy,

b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu,

c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.

Przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy organ zobowiązany jest uzyskać stanowiska innych organów, przy czym stanowiska te są wiążące dla organu wydającego decyzję (art. 53 ust. 4 w zw. z art. 64 ust. 1, a także art. 60 ust. 1 u.p.z.p.). Zatem tylko kumulatywne spełnienie wymagań, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-6 u.p.z.p. oraz wydanie pozytywnych stanowisk organów uzgadniających może prowadzić do wydania pozytywnej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Podkreślić należy, że wiążący charakter stanowiska zajętego przez organ uzgadniający, wyraża się zasadniczo w niemożności wydania decyzji pozytywnej w przypadku negatywnego stanowiska organu uzgadniającego, ale także w niedopuszczalności ustalenia w decyzji pozytywnej warunków zabudowy w sposób odmienny niż uczynił to organ uzgadniający. W tym zakresie treść stanowiska zajętego przez organ uzgadniający, w zakresie objętym uzgodnieniem, przesądza o treści decyzji, która ma być wydana po uzgodnieniu. Należy również zwrócić uwagę, że ewentualne wprowadzenie zmian do projektu decyzji po uzgodnieniu wymaga ponownego uzgodnienia.

Przechodząc na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że organ I instancji, stosownie do art. 53 ust. 4 pkt 3 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., przy piśmie z dnia 13 września 2024 r., przesłał Dyrektorowi Urzędu Morskiego w Szczecinie do uzgodnienia projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy dla opisanej powyżej inwestycji.

Postanowieniem z dnia 19 września 2024 r., nr GPG-I.60472.3.37.24.KK(5) Dyrektor Urzędu Morskiego w Szczecinie uzgodnił przedłożony projekt decyzji o warunkach zabudowy pod warunkiem skorygowania przebiegu nieprzekraczalnej linii zabudowy, poprzez wyznaczenie jej w odległości minimum 12 m od granicy pasa technicznego - lasu ochronnego (tj. odległości narożnika działki nr [...] od granicy z działką [...] obręb D., gmina D.).

Zaskarżoną decyzją Kolegium uchyliło decyzję organu I instancji w części dotyczącej linii zabudowy i ustaliło nieprzekraczalne linie zabudowy w odległości 6,0 m od frontu i zachodniej granicy terenu inwestycyjnego oraz w odległości 10,0 m od północnej granicy terenu inwestycyjnego, co jest niezgodne z opisanym powyżej uzgodnieniem Dyrektora Urzędu Morskiego w Szczecinie i stanowi naruszenie art. 53 ust. 4 pkt 3 w zw. z art. 64 ust. 1 oraz art. 60 ust. 1 u.p.z.p.

Niezależnie od powyższego Sąd zwraca uwagę na brak załącznika graficznego, o którym mowa w pkt 1 zaskarżonej decyzji i który powinien stanowić integralną część decyzji organu odwoławczego. Niemniej jednak opisowa część orzeczenia (nawet bez załącznika graficznego) pozwala na odczytanie treści rozstrzygnięcia Kolegium.

Odnosząc się do zarzutów skargi należy wyjaśnić, że z uwagi na wszczęcie postępowania przed dniem wejścia w życie rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 15 lipca 2024 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2024 r., poz. 1116), brak było podstaw do ewentualnego objęcia analizą urbanistyczną części podziemnej planowanej inwestycji. Przepis przejściowy, tj. § 12 tegoż rozporządzenia, stanowi, że w takim przypadku stosuje się przepisy dotychczasowe, tj. przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które takiej możliwości nie przewidują. Natomiast kwestie związane z naruszeniem stosunków wodnych czy sposobem realizacji inwestycji mogą być analizowane w toku innych postępowań, w szczególności w oparciu o przepisy ustawy Prawo wodne i Prawo budowlane.

W tym stanie sprawy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., orzekł jak w pkt I wyroku. Orzeczenie zawarte w pkt II wyroku wydano na postawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.

Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy uwzględni ocenę prawną wyrażoną w niniejszym uzasadnieniu.