Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Asesor WSA Paweł Gorajewski po rozpoznaniu w dniu 20 lutego 2025 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi P. w Ł. na bezczynność Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w przedmiocie nieudostępnienia akt kontroli postanawia odrzucić skargę

P. w Ł. (dalej zwana "Skarżącą") złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej zwanego "ZUS") w przedmiocie nieudostępnienia akt kontroli prowadzonej przed III Oddziałem ZUS (nr 552021040041) na podstawie wniosku Skarżącej z 4 lipca 2024 r.

Skarżąca zarzuciła ZUS naruszenie art. 86 ust. 2 pkt 1-6 i art. 91 ust. 5 w zw. z art. 92a ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 497) w zw. z art. 45 ust. 2 ustawy z 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 236) w zw. z art. 10 § 1, art. 73 § 1, art. 74 § 2 oraz art. 180 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 572; dalej zwanej "kpa") w zw. z art. 51 ust. 3 Konstytucji RP, przez przyjęcie, że Skarżąca nie ma prawa dostępu do akt sprawy, przez co naruszone jest jej konstytucyjne prawo dostępu do urzędowych dokumentów i zbiorów danych, a żadne takie ograniczenie nie zostało wprowadzone ustawowo, zaś w sprawach nieuregulowanych w zakresie postępowania kontrolnego stosuje się przepisy kpa, która nadają stronom takie prawo, a pozbawienie dostępu do akt uniemożliwia Skarżącej weryfikację, czy kontrola u Skarżącej, która jest prowadzona bez limitu dni i trwa już ponad 1,5 roku, faktycznie prowadzona jest z uwagi na podejrzenie popełnienia przestępstwa określonego w art. 219 ustawy z 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 17) oraz czy z wnioskiem o przeprowadzenie takiej kontroli wystąpił jedyny uprawniony do tego organ, to jest Prokuratura, czy też działanie ZUS stanowi nadużycie prawa.

Skarżąca wniosła o:

– zobowiązanie ZUS do udostępnienia akt prowadzonej (wskazanej) kontroli w terminie 14 dni od daty zwrotu akt do organu, w szczególności wszystkich pism dotyczących Skarżącej kierowanych przez ZUS do instytucji publicznych takich jak Prokuratura czy Policja oraz wszelkich pism kierowanych z tych instytucji,

– zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę ZUS wniósł o odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej zwanej "ppsa"). Podniósł w szczególności, że skarga skarżącego nie mieści się w katalogu spraw objętych kontrolą sądów administracyjnych zawartym w art. 3 § 2 ppsa.

Pismem z 4 grudnia 2024 r. Rzecznik Małych i Średnich Przedsiębiorców zawiadomił o wstąpieniu do postępowania i wniósł o zobowiązanie ZUS do udostępnienia Skarżącej akt prowadzonej kontroli w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt do ZUS. Rzecznik Małych i Średnich Przedsiębiorców przedstawił również swoje stanowisko, wskazując w szczególności, że skarga w tej sprawie jest dopuszczalna. Powołał się m.in. na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 20 grudnia 2017 r. (sygn. akt SK 37/15, OTK-A 2017, nr 90) oraz stwierdził, że konieczne jest zagwarantowanie przedsiębiorcy skutecznych instrumentów umożliwiających weryfikację legalności działań organów władzy publicznej podejmowanych w toku kontroli.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Podkreślenia wymaga, że każde merytoryczne rozpatrzenie skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądem administracyjnym badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Skarga jest dopuszczalna, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu administracyjnego, skargę wniesie uprawniony podmiot oraz gdy skarga spełnia wymogi formalne i została złożona w przewidzianym w prawie trybie i terminie. Stwierdzenie braku którejkolwiek z wymienionych przesłanek uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, co prowadzi do jej odrzucenia.

Zgodnie z art. 3 § 2 ppsa kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:

1) decyzje administracyjne;

2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;

3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie;

4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2023 r. poz. 2383 i 2760), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 615, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;

4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających;

4b) opinie, o których mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, i odmowy wydania tych opinii;

5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;

6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;

7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;

8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;

9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 kpa, w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę oraz rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, jak też spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej (art. 3 § 2a i § 3 oraz art. 4 ppsa).

Powyższe wyliczenie stanowi katalog zamknięty. W konsekwencji sprawy dotyczące aktów lub czynności w nim niewymienionych nie są objęte właściwością sądu administracyjnego, a zatem zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 ppsa skargi takie podlegają odrzuceniu. Sąd odrzuca skargę postanowieniem, zaś odrzucenie skargi może nastąpić na posiedzeniu niejawnym (art. 58 § 3 ppsa).

Ze skargi, odpowiedzi na skargę oraz dokumentów przekazanych przez ZUS wynika, że zarzucana bezczynność odnosi się do czynności nieudostępnienia akt kontroli w zakresie sprawdzenia prawidłowości rozliczania składek, prowadzonej przez ZUS u Skarżącej w związku z podejrzeniem, że Skarżąca jako płatnik składek zgłasza nieprawdziwe dane mające wpływ na wysokość należnych składek na ubezpieczenia społeczne i ubezpieczenie zdrowotne oraz na prawo do świadczeń z ubezpieczeń społecznych i ich wysokość. Skarżąca (działająca wówczas pod poprzednią firmą) w piśmie z 4 lipca 2024 r. wniosła o pilne wyznaczenie terminu przeglądu akt sprawy prowadzonej kontroli. ZUS – w odpowiedzi na ten wniosek – poinformował Skarżącą pismem z 15 lipca 2024 r., że z uwagi na trwające postępowanie dowodowe na tym etapie nie ma możliwości wglądu do akt kontroli do czasu jego faktycznego zakończenia. Wskazał, że przepisy rozdziału 10 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych nie przewidują możliwości udostępnienia wglądu do akt sprawy w toku prowadzonych czynności kontrolnych. W piśmie z 31 lipca 2024 r. Skarżąca wniosła o ponowne wyznaczenie terminu przeglądu akt sprawy prowadzonej kontroli, ewentualnie o wydanie postanowienia o odmowie wglądu do akt sprawy. W piśmie z 13 sierpnia 2024 r. ZUS poinformował, że podtrzymuje stanowisko wyrażone w piśmie z 15 lipca 2024 r. i że ze względu na charakter prowadzonego postępowania (kontrola płatnika składek) wdrożenie żądanego przez Skarżącą trybu rozpatrzenia wniosku przez wydanie postanowienia o odmowie wglądu do akt sprawy nie będzie miało zastosowania.

Jako podstawę wniesienia skargi na bezczynność Skarżąca podała art. 3 § 2 pkt 9 ppsa. Z przywołanej wyżej treści tego przepisu wynika, że dotyczy on bezczynności w sprawach dotyczących wydania aktów lub czynności podejmowanych w postępowaniu administracyjnym lub podatkowym, innych niż akty wymienione w art. 3 § 2 pkt 1-3 ppsa.

W ocenie Sądu, wskazany przepis nie może stanowić podstawy żądania dokonania kontroli sądowoadministracyjnej w tej sprawie. Nie ulega bowiem wątpliwości Sądu, że kwestionowany przez Skarżącą brak podjęcia czynności w postaci udostępnienia jej akt prowadzonej kontroli nie nastąpił w toku postępowania administracyjnego, ani postępowania podatkowego. Postępowanie kontrolne prowadzone wobec Skarżącej przez ZUS toczy się na podstawie przepisów rozdziału 10 ("Kontrola wykonywania zadań z zakresu ubezpieczeń społecznych") ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz – stosownie do art. 92a wskazanej ustawy, jako że Skarżąca jest przedsiębiorcą – przepisów rozdziału 5 ("Ograniczenia kontroli działalności gospodarczej") ustawy Prawo przedsiębiorców. Oczywistym jest, że postępowanie kontrolne uregulowane w tych przepisach nie jest postępowaniem podatkowym. To postępowanie kontrolne nie jest także postępowaniem administracyjnym, a więc postępowaniem, którego bezpośrednim celem jest wiążące ustalenie konsekwencji norm prawa materialnego w odniesieniu do konkretnie oznaczonego adresata w sprawie indywidualnej przez organ administracji publicznej w formie decyzji (A. Wróbel, komentarz do art. 1 kpa [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2025). Kontrola płatnika składek nie jest prowadzona na podstawie przepisów kpa, lecz stanowi etap postępowania, który następnie prowadzić może do wszczęcia postępowania administracyjnego, do którego wówczas zastosowanie znajdą przepisy kpa (zob. postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 11 kwietnia 2024 r., sygn. akt V SA/Wa 15/24). Stanowisko to znajduje także potwierdzenie w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 20 grudnia 2017 r. (sygn. akt SK 37/15), gdzie w pkt 4.5 zauważono, że wprawdzie postępowanie kontrolne z całą pewnością wpływa na określenie sytuacji prawnej kontrolowanego, jednakże należy je odróżnić od jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego (podatkowego), które może być następstwem kontroli (zob. też postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 lutego 2025 r., sygn. akt I GSK 102/25).

Podkreślenia wymaga, że w toku prowadzonego postępowania kontrolnego przedsiębiorca może zainicjować postępowanie sprzeciwowe, o którym mowa w art. 59 ust. 1 ustawy Prawo przedsiębiorców. Sprzeciw może być wniesiony wobec podjęcia i wykonywania przez organ kontroli czynności z naruszeniem m.in. przepisów określających czas trwania kontroli. W takim postępowaniu stosuje się w zakresie nieuregulowanym przepisy kpa (zob. art. 59 ust. 16 ustawy Prawo przedsiębiorców). W aktualnym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że na wydane w toku postępowania sprzeciwowego postanowienie (wydane w wyniku rozpatrzenia zażalenia na postanowienie o kontynuowaniu czynności kontrolnych) przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Z treści skargi złożonej w tej sprawie, odpowiedzi na skargę, ani przekazanych Sądowi dokumentów nie wynika, że skarga ta została złożona w toku postępowania sprzeciwowego określonego w przepisach ustawy Prawo przedsiębiorców, ani że Skarżąca domagała się umożliwienia jej dostępu do akt takiego postępowania.

Z okoliczności tej sprawy nie można też wywieść, że skarga Skarżącej może zostać zakwalifikowana jako skarga na bezczynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 ppsa. Z przepisu tego wynika, że skarga byłaby dopuszczalna, o ile bezczynność dotyczyłaby przypadku określonego w art. 3 § 2 pkt 4 ppsa. Innymi słowy, dopuszczalność wniesienia przez Skarżącą skargi na bezczynność wymaga oceny, czy zarzucony brak działania ZUS polegał na niewydaniu innego niż określony w art. 3 § 2 pkt 1-3 ppsa aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, podejmowanego poza postępowaniem administracyjnym lub podatkowym.

Zdaniem Sądu, uniemożliwienie kontrolowanemu dostępu do akt postępowania kontrolnego w trakcie trwającej kontroli ZUS nie jest aktem lub czynnością, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ppsa, a w konsekwencji brak podjęcia takiej czynności nie dawał Skarżącej prawa do złożenia skargi na bezczynność w tym zakresie.

W orzecznictwie przyjmuje się, że art. 3 § 2 pkt 4 ppsa odnosi się do aktów lub czynności, które: 1) nie mają charakteru decyzji lub postanowienia (bo te są zaskarżalne na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 ppsa); 2) są podejmowane w sprawach indywidualnych, 3) muszą mieć charakter publicznoprawny, 4) dotyczą uprawnień i obowiązków wynikających z przepisu prawa (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 1756/06). Co się tyczy ostatniej ze wskazanych przesłanek, Sąd podziela pogląd prezentowany w doktrynie, zgodnie z którym zakres przedmiotowy aktów dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa "należy ograniczyć do przepisów materialnego prawa administracyjnego, które wyłączają możliwość wydania decyzji czy postanowienia, wymagają jednak od organu wykonującego administrację publiczną potwierdzenia obowiązku lub uprawnienia" (B. Adamiak, Z problematyki właściwości sądów administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a.), ZNSA 2006, nr 2, s. 12). W orzecznictwie przyjmuje się, że musi istnieć ścisły związek pomiędzy ustaleniem, stwierdzeniem lub potwierdzeniem (oraz ich odmowami) a możliwością realizacji uprawnienia (lub obowiązku) wynikającego z przepisu prawa (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 listopada 2006 r., sygn. akt II GSK 193/06).

Oczekiwana przez Skarżącą czynność, której brak był powodem złożenia skargi na bezczynność, nie dotyczy uprawnień i obowiązków Skarżącej wynikających z przepisu prawa, wymagających potwierdzenia przez organ administracji publicznej. Żaden z przepisów określających cel i sposób prowadzenia postępowania kontrolnego, o którym mowa w rozdziale 10 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych i rozdziale 5 ustawy prawo przedsiębiorców nie określa uprawnienia Skarżącej do dostępu do akt postępowania kontrolnego w trakcie jego prowadzenia. Wbrew twierdzeniom skargi, art. 51 ust. 3 Konstytucji RP ("Każdy ma prawo dostępu do dotyczących go urzędowych dokumentów i zbiorów danych. Ograniczenie tego prawa może określić ustawa") nie kreuje indywidualnego uprawnienia jednostki do dostępu do dokumentów zgromadzonych w postępowaniu kontrolnym i nie stanowi samodzielnej podstawy do podjęcia przez organ czynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ppsa (por. postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 12 kwietnia 2023 r., sygn. akt II SA/Ol 168/23).

Wobec tego Sąd uznał, że zaskarżona przez Skarżącą bezczynność ZUS nie należy do żadnej kategorii spraw, które mieszczą się w zakresie objętym kognicją sądu administracyjnego (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 lutego 2025 r., sygn. akt I GSK 102/25). Złożona przez Skarżącą skarga na bezczynność jest zatem niedopuszczalna i z tego względu podlega odrzuceniu.

Ze wskazanych powodów Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ppsa postanowił, jak w sentencji.